建设项目环境影响评价中面临的政策性制约因素及对策研究

和丽萍 卢云涛 陈异晖

（云南省环境科学研究院，云南 昆明 650034）

环境影响评价作为国家环保政策的重要制度、作为市场准入的重要门槛、作为宏观调控的重要抓手，在促进经济社会全面、协调、可持续的科学发展中具有举足轻重的作用。环评文件编制与审批需要在一系列法规及政策体系框架下进行，具有政策性强、涉及面广的特点。

1 环评文件编制与审批面临诸多政策性制约因素

1.1 产业政策与相关文件规定制约项目环评文件的编制与审批

能源类中的煤炭、水电、火电项目，工业类中的化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼及压延加工业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、农副食品加工业、造纸与纸制品业、有色金属采选业、石油加工、炼焦业等建设项目，可能存在与《产业结构调整指导目录（2011年本）》以及《国务院关于发布实施<促进产业结构调整暂行规定>的决定》以及《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》等政策的相符性问题。

1.2 与项目相关的规划及规划环评的执行不到位

“十二五”专项规划环评的进展状况将影响到项目环评审批。环境保护部文件《关于学习贯彻〈规划环境影响评价条例〉加强规划环境影响评价工作的通知》（环发［2009］96 号）及云南省人民政府办公厅关于进一步加强环境影响评价管理工作的通知（云政办发［2007］160号）中明确规定：按照规定需要开展规划环评而未开展的，不予受理其规划中建设项目的环评文件。因此，如果工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划的规划环评不及时开展，将影响已列入这些规划的项目环评的审批。

部分建设项目环评与相关规划及规划环评的相符性存在问题。建设项目环评需要充分地与“一地、三域、十个专项规划”及其规划环评相衔接，详细地分析建设项目与这些规划的相符性。在环评编制过程中，会发现以下情况：（1）项目建设内容与以上相关规划不相符；（2）专项规划提出有些项目及其建设内容、选址等与现行的法律法规及政策不相符；（3）有些项目所在区域、流域、工业园区等未编制规划环评，或者编制的规划环评文件未经环境主管部门的审查，导致项目无法审批。例如，项目选址在工业园区，可是没有工业园区规划环评报告，需要等待规划环评编制与审查意见以后，建设项目环评再根据规划环评及其审查意见继续进行。

1.3 我省主要污染物总量控制指标紧缺制约项目环评文件的审批

总量控制指标不能满足审批要求。《规划环境影响评价条例》中明确规定，规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环评文件。建设单位在报送建设项目环评文件时，必须向有审批权的环保部门提交该建设项目主要污染物排放总量核定文件，作为该项目环保审批的前置条件。

我省各州市的污染物总量控制指标分配不平衡，在建设项目的环评工作中，经常会出现项目所在地区的污染物排放总量指标已经饱和，没有可排污的总量。项目建设单位或建设单位又不能提交新增排污总量的指标来源证明材料，同样会拖延项目环评文件的审批时间，甚至暂停审批。

1.4 国家关于行业准入条件的相关规定制约环评文件审批

根据相关规定，工业项目必须建设在工业园区内，但有些项目不符合当地工业园区的产业发展方向与定位，而不能入住工业园区，影响项目环评文件的审批。另外，国家目前发布了多晶硅、磷铵、铁合金、焦化、水泥、铅锌、铝、铜冶炼、电石等行业准入条件，从项目建设条件和生产布局、生产规模与技术设备、资源回收利用及能耗、环境保护等方面，对项目的行业准入作出明确规定，作为有关部门在对建设项目审批、核准、备案管理、土地审批、环境影响评价、信贷融资、生产许可、产品质量认证等工作中要以本准入条件为依据。工业类项目环评可能会因项目与相关行业准入条件的相符性，制约环评文件的审批。

1.5 项目选址（线）涉及敏感区及敏感目标带来的问题

项目选址涉及敏感区，对环评文件编制与审批要求较高。现行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》比以往的更加强调建设项目所处环境的敏感性，建设项目是否涉及环境敏感区，直接关系其环境影响评价的类型，关系到建设单位在人力物力上的投入，关系到项目环评文件编制的难度及工作周期要求，关系到项目环评是否能获得行政审批。按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》中关于环境敏感区的定义，项目环评一般需要重点关注的环境敏感区为集中式饮用水水源地、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区和生态环境敏感区等。铁路、公路、电网引水工程、水电等项目，工程选址需要考虑投资成本而环境敏感区的分布不因人的意志为转移而存在，可能会涉及以上环境敏感区，将成为建设项目环评文件编制、评估与审批的难点之一。

项目选址（线）及调整导致环评工作难度增大、周期延长。按照项目环评的技术导则与规范，项目选址（线）不得位于自然保护区的核心区、缓冲区以及集中式饮用水水源区；位于自然保护区的试验区的，项目选址必须取得自然保护区管理部门的同意；风景名胜区内只能涉及与旅游相关的行业。项目环评文件编制过程中，发现工程可研中提出的项目选址涉及环境敏感区，或是项目场（厂）址卫生防护距离或大气环境防护距离范围内，有常住人群。为满足环评技术导则与规范中关于敏感区及防护距离的相关要求，需要求建设单位重新选择场（厂）址。然而，项目选址受地形地貌的影响较大，综合考虑建设条件、建设费用、经营费用、运输费用、安全条件及环境影响等因素，项目可供选择的场（厂）址非常有限。因此，重新选定一个场址的难度较大，需要与重新考虑是否符合国家和地区规划、是否符合城市总体规划、土地利用总体规划等多方面因素；工程可研报告也还必须对选址进行修改，由此耗费较长时间，从而影响到环评文件编制及审批的总体进度。

部分项目的搬迁方案制定与落实耗费大量时间与精力。按照工业企业卫生防护距离标准、行业准入条件及大气环境防护距离标准、噪声防护距离标准，防护距离内不能有常住人群；如果项目选址受限，防护距离内有常住人群的，则需对常住人群进行搬迁，另外对水电开发项目的淹没区内的人群也必须进行搬迁。因此，项目环评阶段可能涉及项目影响区范围内的人群搬迁问题，建设单位在环评文件技术评估阶段、环评文件审批阶段，均必须将搬迁方案作为环评文件的附件报送评估机构及审批部门。人群搬迁不仅需要投资较大，而且还涉及社会影响问题，需要落实搬迁投资、搬迁补偿、迁入地等，由项目所在地政府负责协调解决才能顺利完成，因此需要耗费大量时间，由此也是环评文件编制阶段的工作难点之一，需要耗费大量时间与精力，因此可能会影响环境文件编制的进度。

2 提前解决与项目环评相关的政策性制约因素

2.1 按照相关政策及准入条件对重点建设项目进行筛选优化

重点建设项目必须严格执行国家产业政策和环境准入条件。按照相关规定，项目环评文件审批部门只能审批符合国务院《促进产业结构调整暂行规定》（国发［2005］40 号）及国家发展改革委员会令第40号《产业结构调整指导目录（2011年本）》鼓励类建设项目，不得审批属于限制类的新建项目、淘汰类建设项目、国家明令淘汰或禁止建设的项目、列入国务院清理整顿范围的项目等环评文件。

因此，在项目立项阶段，建议重点建设项目投资主管部门按照国家相关政策，对建设项目集群库中的项目进一步进行筛选优化，并建议重点关注以下项目类型与相关政策与文件的相符性，具体为：能源类中的煤炭、水电、火电项目，工业类中的化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼及压延加工业、黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、农副食品加工业、造纸与纸制品业、有色金属采选业、石油加工、炼焦业。

2.2 规划先导，切实做好“十二五”规划环评的管理与落实工作

落实建设项目与规划的相符性。按照相关规定，需要开展规划环评而未开展的，不予受理其规划中建设项目的环评文件；已经进行环评的规划包含具体建设项目的，规划的环评结论应当作为建设项目环评的重要依据，其包含的建设项目环境影响评价的内容可以适当简化。综合交通、能源、工业、社会事业、城市建设、农业、经贸流通、生态环保、高技术产业和信息化、口岸联检设施建设、资源循环利用等项目类型，需要落实与工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等专项规划的相符性。

启动专项规划环评的编制与审查工作建议环保部门根据《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的要求，对照《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）》和《编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》（环发〔2004〕98 号），会同有关部门对 “十二五”规划的编制任务做一次梳理，进一步明确“十二五”时期开展环评的规划具体目录。建议环保部门尽快督促规划审批部门委托编制环境影响评价报告书，尽快通过环保部门组织的专家审查，为建设项目决策以及开展可研、环评等前期工作提供依据。

各级政府应发挥在推动规划环评中的重要作用。应积极响应和落实《规划环境影响评价条例》，着力开展规划环评工作：一是进一步提高各级政府的规划环评意识；二是根据形势发展对环保工作的新要求，有必要进一步加强规划环评的强制性、规范性，明确环保部门在规划环评工作开展中的监管、监督职能，各级环保部门要及时开展规划环评的具体组织工作，应尽快出台规划环评实施相关细则，逐步理顺对规划环评的管理程序；三是要适时抓好典型，有关政府和环保部门，可以通过抓典型来宣传环评制度，推动环评法的实施，好的典型要大力表彰，对于违反法律、拒绝规划环评或者在评价以及审批工作中弄虚作假的，要依法惩处。

2.3 积极落实项目主要污染物总量控制指标

环评审批部门要严格执行主要污染物总量控制制度。节能减排是优化经济结构、转变经济发展方式的重要手段，环评是从源头控制污染总量的重要抓手、是新增污染的“控制闸”。在环评审批中，要严格总量控制制度，把“十二五”期间的主要污染物（化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物）排放总量作为审批的必备条件，凡是主要污染物排放总量超过本地区总量控制指标的，当地必须组织编制并实施该区域环境综合整治和总量削减计划，建设项目所增加的排放指标，原则上要在本地区内解决；凡是建设单位申报新、改、扩建项目的新增排放指标，主要应从“上大关小、以新代老、区域削减”等方面解决，即可以通过建设单位实施淘汰落后产能、对原有污染源进行综合治理等途径来解决，也可以通过本地区实施各种区域削减措施来解决。

优先保障重点建设项目主要污染物排放指标。根据全省环境容量和国家下达的“十二五”期间主要污染物减排任务需要，提出年度重点建设项目环境容量可承受的消耗指标。本着“自我平衡”的原则，自行解决重点建设项目的污染物总量指标，并负责在年度工作中组织落实相应减排措施，依法淘汰、关闭落后生产设施和产能，对已经达标排放但不能满足环境总量要求的企业实施深度治理，为重点建设项目建设腾出环境容量。环保部门应加强对省重点建设项目建设的跟踪管理，加强环境监管，落实减排措施，切实保障省重点建设项目环境总量指标的需要。

尝试采取主要污染物排污权交易措施。排污权交易是一种环境管理手段，它是指权利人在符合法律规定的条件下向环境排放污染物的权利，并允许这种权利有偿转让，从而实现环境容量使用权的收益权能，对污染物的排放进行控制。通常由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并评估该区域的环境容量，然后推算出污染物的最大允许排放量，将此排放量分割成若干等份的排放量，每一份即排污权。

2.4 科学做好建设项目选址（线），努力避开环境敏感区

项目选址（线）必须避开国家禁止建设项目的环境敏感区。根据国家相关的相关规定，以下类型项目是禁止新建的，具体为：在自然保护区核心区和缓冲区内建设的项目；在风景名胜区及其外围保护地带建设的污染环境、破坏景观的项目；在依法划定的饮用水水源一级保护区内建设的与供水设施和保护水源无关的项目；在饮用水地表水源二级保护区内建设的向水体排放污染物的项目。项目立项审批部门及建设单位，应在项目立项准备及项目可研报告编制阶段，提前与上述环境敏感区的管理部门进行沟通、协调，对位于以上区域内的项目应及时考虑重新立选场（线）址，否则项目环评文件将不能通过技术评估机构的技术评估，更不能获得环评文件审批部门的行政审批。

积极做好项目选址选线涉及环境敏感区的协调沟通工作。根据相关规定，建设项目选址（线）位于以下区域的，必须征得相应保护区主管部门的同意，具体为：在保护区实验区内建设的未征得相应保护区主管部门同意的项目；国家重大工程选址选线确实无法避开，必须穿越、跨越或占用风景名胜区的项目。确因国家重大工程需要或受自然条件限制，必须穿越、跨越自然保护区核心区和缓冲区的项目，建设项目必须向保护区主管部门提出要求调整自然保护区的范围或功能区的申请，保护区主管部门按国家有关规定对自然保护区的范围或功能区作出调整以后，项目选址（线）才具有环境可行性。因此，建设单位应在项目立项准备及项目可研报告编制阶段，提前与上述环境敏感区的管理部门进行沟通、协调，必要时争取项目立项审批部门及行业主管部门的协助。

提前编制项目防护距离范围内常住居民的搬迁方案。建设项目中，公路、铁路、机场等综合交通、城市建设、社会事业、能源（包括水电）、工业等项目，均可能涉及人群搬迁问题。按照环评文件技术评估及审批部门的要求，项目影响区内的搬迁方案的可行性及相关移民安置措施、投资的落实情况，是环评文件通过技术评估、获得审批的前置条件。因此，涉及人群搬迁的建设项目，建设单位应积极做好向当地政府的汇报工作，争取获得当地尽可能大的支持，提前编制搬迁方案，以免影响项目环评文件技术评估及审批的进度。

3 结论

环境影响评价作为国家环保政策的重要制度、作为市场准入的重要门槛、作为宏观调控的重要抓手，在促进经济社会全面、协调、可持续的科学发展中具有举足轻重的作用。本文系统地分析了建设项目环境影响评价中面临的政策性制约因素，主要有五方面，第一，产业政策与相关文件规定制约项目环评文件的编制与审批；第二，与项目相关的规划及规划环评的执行不到位；第三，我省主要污染物总量控制指标紧缺制约项目环评文件的审批；第四，国家关于行业准入条件的相关规定制约环评文件审批；第五，项目选址（线）涉及敏感区及敏感目标带来的问题。据此文中也提出了提前解决与项目环评相关的政策性制约因素，包括：（1）按照相关政策及准入条件对重点建设项目进行筛选优化；（2）规划先导，切实做好“十二五”规划环评的管理与落实工作；（3）积极落实项目主要污染物总量控制指标；（4）科学做好建设项目选址（线），努力避开环境敏感区。通过对政策性制约因素的分析提出相应的解决方案与对策，从而更好的有效、高效推进建设项目环评审批工作。

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