成都市生活垃圾分类收运体系建设对策研究

蒋 宇，张 剑，严 勃

（成都市城市环境管理科学研究院，四川 成都 610031）

1 成都市生活垃圾分类试点工作现状

成都市生活垃圾分类收集工作已开展了近10 a，但规模不大，影响较小，一直流于形式，并没有达到预期效果。近年来，随着城市管理水平的提高和处理设施的不断完善，成都市将生活垃圾分类收集试点纳入了生活垃圾日常管理范畴。2010年万科金色家园、金域蓝湾小区作为成都市首批试点小区，进行了居民小区生活垃圾分类收集试点。2011年又将试点范围扩大到全市，中心城区选择18个小区（院落），14个郊区（市）县各选择3个社区进行生活垃圾分类收集试点，并全面开展农村生活垃圾分类试点工作。2012年锦江区通过引入公司化运作的方式将试点小区（院落）扩大到31个试点小区（院落）近2万住户，中心城区其他各区（含高新区）至少新增5个试点单位，并在全市215个乡镇、1 131个村（社区）开展了农村生活垃圾前端分类试点。试点通过各种形式对垃圾分类展开宣传、引导和实施，取得了一定效果。

1.1 分类相关政策及法规

2011 年四川省政府办公厅发布了《<关于进一步加强城乡生活垃圾处理工作的实施意见>的通知》，要求成都市建成生活垃圾分类示范城市；2012年成都市城乡环境综合治理办组织编制并下发了《成都市生活垃圾分类收集中期规划纲要》指导全市的生活垃圾分类工作。此外，城乡环境综合治理工作也将垃圾分类作为一项重要工作出台了相关文件和措施要求。

1.2 试点组织实施机构

成都市内分类试点主要涉及城管局、商务局、农委（供销社）。居民小区或社区院落分类试点主要由城管局牵头组织，街道办事处协办，小区物业服务中心进行小区分类收集清运，组织人员进行二次分拣，联系商务局管辖的再生资源回收公司收购可回收垃圾，同时承担对小区居民的宣传工作。而在农村地区，供销社主导的废旧物品回收成为农村生活垃圾分类试点的主要动力。

1.3 试点分类方式

此次分类试点工作并未统一生活垃圾的分类方式。多数试点小区选择按照餐厨垃圾、可回收垃圾、其他垃圾和有毒有害垃圾4类进行源头分类，但也有部分小区按可回收垃圾、不可回收垃圾等其他分类方式进行分类。农村地区生活垃圾大致分为厨余垃圾、可回收垃圾、可利用垃圾、其他垃圾等。

1.4 试点资金来源

参与试点的万科、蓝光等少数大型居民小区由区城管局和物业公司各自投入部分资金配置生活垃圾分类收集桶和垃圾袋，并依靠出售二次分拣出来的可回收物回收部分资金，大多数试点小区的分类设施设备均依靠区级（街道）政府财政投入配置。

1.5 分类试点宣传

分类试点主要由物业服务公司向小区业主宣传，宣传手段以海报、广告、传单、报刊报道等静态宣传为主，少数几个大型居民小区还组织过垃圾分类主题活动，持续时间都不长。

2 存在问题

2.1 缺乏明确的法律政策支撑

垃圾分类成效好的城市都有完善的法律法规体系，如德国垃圾管理相关的法律约有800项，以及行政条例近5 000项；日本对政府、团体和公民的责任义务、垃圾分类的回收方式、各类垃圾的再利用都有详细的法规规定。而成都市尚未出台生活垃圾分类方面的专项法律法规，对于垃圾的分类投放、收运、处理、监管等各方面的权利义务缺少明确界定，现行部分相关法规的条款内容模糊，约束力差。同时，生活垃圾分类工作还有待于政府出台相关配套政策，明确各相关政府部门以及有关企业的责任、政府资金投入的计划和安排，加强政府对社会参与的引导等。

2.2 生活垃圾分类的认识误区

1）管理理念落后，分类方式不统一。生活垃圾分类方式随着对分类认识的不断深入而不断发生变化，过去以垃圾回收为中心分为可回收垃圾和不可回收垃圾，实践证明，这种简单的分类方式已无法适应现代生活垃圾管理要求，如今以“干、湿分类”为核心的分类理念正在逐步形成，将居民厨余垃圾从生活垃圾中分离出来逐渐成为垃圾分类的共识。

2）系统性认识不足，未能全过程分类管理。生活垃圾分类收集是一项系统性工作，涉及生活垃圾产生、收集、运输、处理的全过程。而政府部门在分类工作上往往存在“两头重、中间轻”的现象，在前段分类收集和后端分类处置上下大力气开展工作，对中间分类运输环节却重视不足，造成分类后的垃圾混装、分类运力不足等问题。

3）专业性认识不足，居民投放时缺乏专业指导，居民正确投放率低。生活垃圾种类繁多，成分复杂，任何1种分类方式都只能大致分类，因此对于所分每类垃圾的定义就显得尤为重要。分类垃圾的定义首先应考虑其后续过程的经济性，可回收垃圾就必须有回收的价值，例如1张干净的报纸、1个干净的塑料袋可作为可回收垃圾进行回收，而1张浸满油污的报纸、1个黏糊酱汁的塑料袋就只能作为其他垃圾进行处理，当回收利用的成本远远大于其价值时，垃圾的分类也将随之变化。

4）全面性认识不足，分类效果期望太高。由于长期的生活习惯，通常人们在家中会对生活垃圾进行粗分类，将其中的酒瓶、报纸、纸箱等可回收物单独收集出售给废旧物资回收人员，而公共场所的垃圾桶（果屑箱）也往往被拾荒者翻拣，拿走可回收的塑料瓶、金属、玻璃等，因此，最终进入环卫部门生活垃圾收运体系的垃圾多数属于“挑剩的”，可回收垃圾比例较低，基本无回收价值。事实上，若考虑生活垃圾中回收的废旧物品，我国的生活垃圾回收利用率并不低。据有关资料统计，2007年日本生活垃圾回收利用率20%，美国33%，而2010年北京市废品回收467万t，同期生活垃圾处理635万t，生活垃圾回收利用率达43%。2009年美国废纸回收率62.1%,进入垃圾处理场中的废纸含量有16.1%，而国内进入垃圾场中的废纸含量不足5%，从材料回收的角度看，国内纸张回收利用率远高于美国［1］。

2.3 分类收运处理体系建设滞后

成都市中心城区已建成3座焚烧发电厂、1座生活垃圾卫生填埋场，2座餐厨垃圾无害化处理厂和危险废物处置中心仍在建设中，后端处理设施的建设滞后制约了生活垃圾分类工作的进度。目前的分类试点仍主要是分类收集、混合运输和混合处理，仅可回收垃圾通过再生资源回收渠道实现了分类运输。

2.4 缺乏完善的组织协调机制和管理措施

生活垃圾分类收运处理是涉及市、区两级城管、商务、农委、工商、发改委、税务、财政、旅游、教育、宣传等多个政府部门以及各类社会机构，由于没有专门的协调机构对生活垃圾分类工作进行组织协调，试点过程中各部门各自为政，没有形成良好的配合和协助，导致工作开展中常常遇到责任分工不清、工作互相推诿、技术政策时有冲突等现象，没有形成通力合作的良好氛围。另外生活垃圾分类收运处理是对原有垃圾管理理念的颠覆，面对全新的管理理念，还缺乏行之有效的管理制度、监督机制、评价体系和奖惩激励措施。这是分类试点影响不大，效果欠缺的重要原因。

2.5 资金保障困难

目前小区分类试点主要依靠物业服务公司来实施，分类试点增加了物业服务的工作量，却很难从物业服务费用中得到相应补偿，少数小区物业服务公司补充了部分资金开展分类活动，但入不敷出不具备可持续性。尽管市区财政对分类试点工作安排了部分经费补贴，但严重不足。据估算，成都市建立生活垃圾分类收运处理体系达到中期规划目标所需资金超过25亿元，占2011年全市地方财政收入的3.7%，市、区财政压力很大，从而造成了在试点过程中多数小区分类垃圾桶和分类运输工具配备严重不足，物业服务敷衍了事，分类工作流于形式。而不具备一定规模的再生资源回收，社会资金也缺少投入的热情。

2.6 缺少宣传舆论氛围

试点宣传工作普遍停留在传统方式上，形式较为单一，大部分试点小区以海报、公告等宣传为主；宣传范围大多仅限于试点小区内部，未能引导社会舆论为分类活动宣传造势，宣传持续时间短，连续性差，造成社会影响较小，舆论氛围冷淡。

3 对策

3.1 建立健全法律法规及相关配套政策，引导社会资金，强化资金保障

为保障分类工作的有序开展，必须加快生活垃圾分类收集立法工作，使分类收集、中转、运输、资源化利用、最终处理处置等各个环节纳入依法管理的轨道，这是分类工作的前提。

与此同时，参照日本、欧美等国家和台湾地区的做法，开展生活垃圾计量收费试点和分类反馈激励试点，将分类活动与公众经济利益紧密联系在一起，促使企事业单位和居民家庭积极参与资源回收工作。

研究建立以奖代补机制和地方财政转移支付政策，规范市场竞争行为，鼓励和保障社会资金流入渠道畅通，调整产业政策，适时出台再生利用优惠举措，对参与分类收运处理的企业给予优惠，促进再生资源利用产业发展壮大，应确保部分再生资源回收利用盈利回用于生活垃圾分类工作，形成多元化的保障资金渠道。

3.2 科学制定生活垃圾分类方式

生活垃圾分类方法应具有较强包容性、较易界定性和良好适应性，并具备时代特征，与地区社会状况、处理设施建设、公众意识、垃圾成分等多方面因素有关。根据成都市生活垃圾含水率高、有机物含量高的特点，结合全市生活垃圾分类试点情况，在现阶段宜按照“干湿分类、先易后繁”的原则，主要在居民家中将厨余垃圾、可回收垃圾分离开。

生活垃圾分类：①城区居民小区和农村集中居住新型社区分为厨余垃圾、可回收垃圾、其他垃圾和有毒有害垃圾；②散居农户分为可回收垃圾、建筑渣土、可堆肥垃圾、其他垃圾和有毒有害垃圾；③公共区域分为可回收垃圾和其他垃圾。

其中分类名录如下：

1）可回收垃圾：指能被回收循环使用或再生利用且回收利用成本较低的废物，通常指再生资源回收站点长期收购的废旧物品。主要包括，①未被严重玷污的纸类，如报纸、杂志、包装纸盒、废纸板等；②未被严重玷污的塑料，如各种干净的塑料瓶、泡沫包装塑料、硬塑料等；③金属，如易拉罐、铁皮罐头盒等；④玻璃：如酒瓶等。

2）厨余垃圾：食物残余、菜梗菜叶、动物内脏、水果残余、废弃食用油等，不包括坚果果壳、骨骼。

3）可堆肥垃圾：适宜于利用微生物发酵处理并制成肥料的垃圾。包括农村居民的厨余垃圾、动植物类垃圾等。

4）建筑渣土：主要包括煤渣、炭渣、碎砖块等农村地区可就地利用的无机垃圾。

5）有毒有害垃圾：对人体健康或自然环境造成直接或潜在危害的物质，包括废旧日用电子产品、废旧电池、废荧光灯管、水银温度计、废油漆（桶）、农药（瓶）、过期日化品、过期药品、过期化肥等。

6）其他垃圾：以上分类中未包括的垃圾，不明确归属的生活垃圾都归入其他垃圾。

在分类收集初期，应提倡和鼓励城区居民在家中设置厨余垃圾和其他垃圾2类垃圾桶（袋），进行分类投放。远期进一步扩大分类种类，实施生活垃圾的细化分类。

3.3 完善生活垃圾分类收运处理模式

完整的生活垃圾分类收运处理体系应纳入再生资源回收体系，着重加强再生资源回收网络建设，抓好站点规范化建设和管理，推广上门回收和预约回收服务模式。通过加强厨余垃圾分类收集管理，提高厨余垃圾收集质量，依托现有生活垃圾收运模式，建立独立的厨余垃圾收运体系。稳步推进废弃含汞荧光灯、废温度计等家庭有害垃圾分类投放，加强暂存场所管理，定时定点单独收运，实现综合处置。积极探索“户分类、村收运、镇分流”的农村生活垃圾分类收运方式，不断改造和完善农村生活垃圾收运体系。

3.4 合理配置分类收运设施设备

成都市生活垃圾分类收集桶及盖板样式应符合CJ/T 280—2008塑料垃圾桶通用技术条件要求；标识符合GB/T 19095—2008生活垃圾分类标志要求；分类颜色统一为：厨余垃圾/可堆肥垃圾桶为绿色，可回收垃圾桶为蓝色，有毒有害垃圾桶为红色，其他垃圾桶为灰色。在垃圾桶的配置上宜充分发挥居民小区（社区）物业服务优势，配合小区（社区）再生资源回收站点，合理布局分类收集桶，以厨余垃圾和其他垃圾收集桶为1组，确保居民小区至少按1组/栋（或单元）的标准配置，适当在小区出入口或小区内主要道路定点少量设置有毒有害垃圾收集桶，鼓励小区物业服务部门在高层建筑楼梯间设置厨余垃圾和其他垃圾2个1组的分类垃圾桶，每户居民家中自行设置厨余垃圾和其他垃圾容器。相对集中居住的散居农户以可堆肥垃圾和其他垃圾收集桶为1组，可按照1组/10户进行配置；建筑渣土由各村自行设置回收容器，定期清运。道路、广场等公共区域的垃圾收集桶按照可回收垃圾和其他垃圾2类加快完成更新。

厨余垃圾收运车等分类收运车辆宜根据生活垃圾分类收集效果和收运范围分批购置，收运车辆应满足节能环保的要求，逐步完成城乡全覆盖，实现全程密闭收运，车身主色和标志颜色与对应的分类垃圾桶相同。

3.5 加快基础设施建设，完善设施布局

加快区县生活垃圾转运设施建设，适时开展中心城区压缩转运站改造试点，增加二次分拣功能，及时完成各类收运车辆停车场的建设。合理布局城镇居民厨余垃圾集中无害化处理和资源化利用设施；结合有机物还田利用和农村沼气利用工程，推动农村散居农户堆沤池和沼气池建设，提倡将厨余垃圾和粪污、菜叶等有机物混合共同产沼或沤（堆）肥，实现就地处理。加快完成环保发电厂、餐厨垃圾处理厂、危险废物处置中心等项目建设，统筹规划布局大型厨余垃圾处理厂、大件垃圾拆拣中心等远期建设项目。

3.6 创造良好的舆论环境

实现生活垃圾分类收运处理需要全社会的共同参与，政府部门应在社会宣传方面发挥主导作用，采取报纸专栏、户外广告、校园教育、主题活动、专题短片、公益动漫、志愿者活动等多种形式，利用报纸、电视、移动传媒、网络等多个媒体，广泛、深入、持久地宣传生活垃圾分类收运处理，印发科普读物，普及生活垃圾分类知识，创建社会单位和公众参与的激励机制，调动社会单位和公众参与的积极性，引导社会舆论。

3.7 实行信息化管理，建设信息化平台

依托数字化城市管理系统平台，利用人工智能、物联网等新技术打造现代化的生活垃圾分类管理信息系统，实现各政府部门数据共享，是加强部门之间沟通协作，保障分类工作顺利开展的重要措施。通过政府搭台，企业参与，推行再生资源回收利用交易制度，建立集交易、结算、信息、鉴定评估、交易见证等服务为一体的第三方电子商务平台，规范再生资源回收利用市场，帮助回收利用企业获取货源信息，推动生活垃圾分类的不断深入。

3.8 创新工作机制，实现统筹管理

可参照城乡环境综合治理工作机制，建立生活垃圾分类收运处理的联动工作机制，成立市政府牵头，各级政府部门参与的工作领导小组，明确各部门责任，全面协调和推动生活垃圾分类工作的有序展开。同时建立政府部门、社会机构和广大市民共同参与的绩效评估机制和评价体系，对包括容器设置、物流运输、数据统计、社会宣传、市民知晓等方面的分类实施效果进行科学、客观的评价，并对政府部门、居民小区和其他单位（包括社区街办、物业公司等）奖优罚劣。