湖南农田水利基础设施建设问题探讨

唐雨林

（湘潭市水务局 湘潭市 411000）

水利是农业发展的命脉，是属于国民经济基础设施的基础产业，也是农业健康发展的根本保证。加强农田水利基础设施建设，能够有效解决农业发展中洪涝灾害和干旱缺水问题，是保证农业经济持续发展的关键。根据世界银行的分类，农田水利基础设施是属于基础设施中的公共工程类，包括农田灌排渠系统设施、截留提水设施和水土保持设施等。

在建设社会主义新农村过程中，农业水利基础设施薄弱和水资源总量不足是制约农村经济发展和农业生产效率提高的主要因素。农田水利是发展农业生产、提高农业综合生产能力的重要基础设施，是提高农民生活水平和生活质量的重要条件，是改善农村生态与环境的重要保障。

1 湖南农田水利基础设施的现状

湖南位于长江中游，属亚热带季风气候，四季分明，光热充足，降水丰沛，雨热同期，气候条件比较优越。全省土地总面积211 913 km2，共有耕地面积379.07万hm2，是我国的一个农业大省，也是一个水利大省。农田水利基本建设对抵御农田干旱与洪涝灾害、保障粮食持续增产起着关键性的作用。湖南省水资源总量2 082.8亿m3，人平占有量高于全国水平。全省水资源蕴藏量1 500万kW，目前开发利用10%左右。由于地形、气候等因素的影响，历年水旱灾害频繁。湖区洪涝灾害则多出现在6～8月，山丘区的山洪灾害以夏季为多。在农作物耗水多的农业灌溉季节，往往又因降水少而造成干旱。经过50年的水利建设，抗御水旱灾害的能力有了明显的提高。全省现有“蓄引提”总水量322.61亿m3，总有效灌溉面积267万hm2，占耕地面积的82%；有机械排灌设施76.72万台，398.3万 kW；电力排灌设施27.89万台，173.65万kW，全省机电排灌面积126.0万hm2，占耕地面积38%。全省有水库13 321座，总库容量295.28亿m3，有效灌溉面积 165.6万hm2，占全省总有效灌溉面积的62%。其中大型水库16座，有效灌面30.1万hm2；中型水库232座，有效灌面53.9万hm2；小型水库13 073座，有效灌面81.58万hm2。

2 湖南农田水利基础设施面临的主要困境

不难看出，湖南省的蓄、引、提、井等多种形式的灌溉工程已经有了很大发展，为确保湖南粮食安全生产和农业健康发展发挥了重要作用，尤其在近几年湖南连续遭受旱灾、洪涝和地震等严重自然灾害的情况下，这些农田水利工程为抗灾保收，稳定粮食产量发挥了重要作用。但湖南省的农田水利工程仍存在很多亟待解决的问题。

2.1 农田水利基础设施老化失修，抗灾力差

农田水利基础设施的基本任务是灌溉、防旱、排涝和储水，为农业发展提供良好的生态环境和生产条件。现代农业产业结构调整，种养品种优良精细，科学技术含量高，农产品的经济效益显著，这就必然要求现代农田水利工程设施配套、完善。然而，湖南农田水利工程大多兴建于20世纪60～70年代，由于受当时的经济和技术条件限制，工程建设标准低，质量差。经过数十年的运行，工程不可避免出现老化和损坏，存在不同程度的缺陷或隐患，出现了水利设施排灌效率降低、防洪能力减弱、毁损严重等问题，已不能满足现代农业发展的需要。与此同时，对水利工程只建不管、重建轻管及农田水利设施带病运行问题比较普遍，使得众多农田基础水利设施功能无法发挥，已经严重制约了农业经济的发展，影响农业增效、农民增收和农业现代化建设。

2.2 政府对农田水利设施投资存在的问题

（1）农田水利设施投资理念偏差。

湖南农田水利设施投资不足的制度因素，首先表现为投资理念的偏差。由于这种偏差的存在，致使在进行农田水利设施建设的制度安排时，偏离了农田水利设施这一公共产品的属性，没有从制度安排上确保这一公共产品所需的资金、用工，导致政府公共服务职能缺失或不到位。

我国政府确立的农田水利建设新机制，即“加大政府投入力度，建立以政府投入为主导、农民自愿投入为基础、其他社会投入为补充的多元化投入机制”。新机制的出发点是为了调动各方面积极性，通过采取政府投入与市场机制相结合的方式，稳定农田水利建设投资。新机制通过采取政府投入与市场机制相结合的方式，稳定农田水利建设投资。但新机制在投资理念上存在偏差，混淆了投资性项目与公益性项目的差别，忽视了农田水利设施的公益性，把本应该由公共财政支出安排的项目推向了市场。其结果是财政支出相对减少、农户自愿投入意愿落空、其他经济组织投入徒有形式，最终导致农田水利设施投资严重不足。同时，由于这种理念的偏差，政府在农田水利设施建设过程中，偏离了农田水利设施的公共产品属性，导致这一公共产品所需的资金得不到相关制度的有效保证。

（2）农田水利基础设施建设用工制度的缺失。

现行农田水利基础设施投资机制所规定的用工，是建立在“农民自愿投入为基础”的一项制度。既然是“自愿”，当然也可以不参加，而“不自愿”往往成为多数农民的常态选择。这样，就难以保证农田水利基础设施建设中的人力投入。

我国改革开放前，农业生产以生产队为基础，农民种田与兴修水利利益一致，积极性高；改革开放以后，土地承包到户，加之种粮效益比较低，农村劳力缺乏，农民对兴修集体所属的农田水利积极性不高。2004年国家为减轻农民负担，取消了农民参加兴修水利的“义务工”和“积累工”制度，农民每年投工投劳修水利数量锐减，只相当于以往的1/4左右。这样，往往出现有钱没人干活，这对农田水利基础设施建设这类劳动密集型项目来说，劳力要素缺失所造成的后果与资金要素缺失所带来的后果基本相同。

2.3 农田水利基础设施管理面临问题

（1）农田水利建设管理体制不健全。

计划经济时期，农田水利基础设施都是集体建、集体管。转入市场经济后，土地实行家庭联产承包责任制，农村集体组织逐渐退出农田水利工程建设、管理的主体地位，致使农田水利工程归属不明确。国家、集体、受益农民三者的职责和义务界定不清晰，使得农田水利设施建、管、用之间脱节，管理、维护主体缺位，运行管理和维护责任难以落实。

长期以来，湖南农田水利基础设施重新建、轻改造，重硬件、轻软件的现象严重。很多地区片面地将农田水利基础设施建设看作是大规模新建、扩建，而忽略了已建成的各类农田水利基础设施的改造和养护。而且，一直以来湖南的农田水利实行分级管理和“谁受益，谁负担”的原则，县级以下的农田水利基础设施分三级管理，干、支渠跨镇域的，一般由县水利部门直属的水管单位管辖；干、支渠同一镇但跨村域的由镇水利所管辖；斗、毛渠由村级管理。大部分农田水利基础设施管理费用从收取的水费中支付，由于部分地区农用水费收缴困难，农田水利基础设施的管理、维护经费难以落实，导致农田水利基础设施管护工作无法进行，其使用寿命和使用效率大幅度降低。

（2）产权主体不明确，维护资金缺乏。

传统理论认为农田水利基础设施的公共物品属性和自然垄断特性，市场机制无法解决农田水利基础设施供给不足问题，需要政府的有效干预，政府既是农田水利基础设施的主要供给主体，又是产权主体，政府理应提供必要的维护。但是，农田水利基础设施受自然环境的影响，需要经常进行维护和保养，若缺乏必要的维护投入，造成基础设施 “有人用，无人管”，降低水利基础设施的更新速度、老化失修和工程效益递减，从而导致水资源的开发利用效率低下。长期以来，我国农田水利基础设施的维护是以农民义务工的形式提供，随着农村经济体制的变革，农民个体对农田水利基础设施的维护投入与自己的预期收入的不确定性预期，维护投入明显不足，降低了水利基础设施的可持续性，灌溉效率低下。

2.4 农业水资源浪费问题

湖南很多地区的农田水利设施建设年代久远，随着自然条件的变化，以及农业结构的调整和经济社会的发展，水资源的供需情况已经发生了变化，原来的设计标准、参数选取和设施设备配置等与当前的实际需求存在较大的差异；在灌溉用水及管理方面，灌溉方式与技术落后，凭经验进行，大多采用土渠输水、大水漫灌的方式，缺少计量设施，水资源管理和经营粗放，致使灌溉水利用系数、水分生产率和灌溉保证率普遍较低，水资源浪费严重，同时还存在着边利用边污染的情况，水土流失较为严重，生态环境每况愈下。

3 加强湖南农田水利基础设施建设的对策和建议

3.1 完善政府对农田水利设施投资的机制

树立正确投资理念，坚持基础设施建设和公共服务重点转向农村，加强以农田水利设施为重中之重的农业基础设施建设。完善农田水利设施建设的财政投资机制，明确各级政府的投资责任，加强社会监督，改革用工制度。明确以各级政府为农田水利设施建设的投资主体，是健全和完善农田水利设施投资机制的核心。明确各级政府投资责任、加强社会监督，是健全和完善以政府为投资主体的农田水利设施投入机制的可靠保障。改革现行用工制度，是健全和完善农田水利建设投资机制的关键。

农田水利基础设施建设具有很强的公益性、基础性和外部性，且投资规模大、周期长，是小规模经营农户，甚至一个区域都难以完成的任务，必须以政府投入为主导。但在目前国家财政投入总量有限的条件下，仅靠政府单独投资显然是不现实的，故应优化投资结构，在突出公共财政投入的主框架下，针对不同农田水利基础设施的经济特点，积极引入市场机制，采取多种方式拓宽农田水利投融资渠道。建议通过广泛宣传，发动全社会力量支持农田水利、参与农田水利、投资农田水利，并根据不同情况明确不同的投资主体，政府投资和民间资本供给相结合。

3.2 加强小型农田水利设施建设管理的建议

（1）加快水权市场管理体制改革。

产权制度改革是农田水利基础设施管理体制改革的核心，其关键是如何正确认识多年来广大农民在各级政府支持下已建成的大量农田水利基础设施工程的资产性质，妥善处理其归属问题。

农田水利工程具有很强的社会公益性，在产权制度改革中只要其服务对象不变，就应该继续承认其社会公益性。首先，政府应明晰农田水利基础设施的产权，在此基础上承诺进行必要的维护和更新。拥有产权的政府部门，可将灌区改造成国家控股公司，聘请企业法人，用企业管理方式经营管理大中型灌区。赋予灌区人事管理权，推行全员劳动合同制，择优聘用，竞争上岗，精简不必要的非专业人员。灌区要大力开展多种经营，增加收入，安排剩余人员；其次，湖南应加快水权制度建设，促进水权市场的形成。建立水权制度是传统农业用水大户的紧迫要求，对于农田水利基础设施而言其前提条件是要保护农业、保护农民的切身利益，使农民不仅有土地的长期使用权，也有农田水利基础设施的长期使用权，这有利于将农民长期从事农业、投入农业基础设施建设与农民增产增收的意愿统一起来。

（2）加快水务管理体制改革。

湖南省应借鉴其他地区水务管理体制改革的先进经验。全面整合分散于水利、国土、建设、环保等部门的水务职能，建立集水资源规划、设计、开发、配置、污水处理等职能于一体的水务管理体制。逐步建立政事分开、政企分开、政资分开的水务管理体制，强化水务局作为政府水行政主管部门在资源管理、规划编制、政策制定、监督检查、组织协调等方面的职能，同步推进作为政府行政职能延伸的事业单位改革。彻底解决多家治水、漏洞百出的问题。水务管理体制改革应着眼于长远，下大决心，不能因为湖南省水资源相对丰富、供水压力相对较小，而拖延改革的时机。

（3）促进水价形成机制改革。

水是商品，合理的价格政策是保证水利产业健康发展的必要前提。第一，科学核定农业用水成本，扣除管理单位因机构的附加成本，逐步实施成本加微利的定价原则，积极推行用水户水价听证会制度，增加农业用水定价透明度，以争得农民和社会各界对水价改革的理解和支持；第二，实行超定额累进加价制度，科学核定农业用水定额，作为农户基本使用水权。在定额范围内实行基本水价，超额部分实行累进加价。这样既可限制超额用水，又不加重大多数农户的负担；第三，经济收入低或供水成本过高、暂时难以按成本收费的地区，如大型高扬程提水灌区、机电井灌区等，可采取提价与补贴相结合的办法解决供水成本与价格倒挂问题，并逐步把水费补贴转移到对节水灌溉技术推广应用的补贴上。

3.3 农田水利设施建设与农村经济社会可持续发展相结合

实现农村经济社会的全面、协调、可持续发展是落实科学发展观和构建和谐社会的根本要求。在农田水利建设中贯彻这一要求，就要处理好几个关系：一是处理好水资源开发利用和节约保护的关系，不仅要注重经济效益和社会效益，更要注重生态效益和环境效益。改变人与水争地的做法，严禁不加节制地开发利用水资源以及随意排放污水；二是处理好水利建设与农村经济社会协调发展的关系，要认清当前水资源普遍短缺的严峻形势，在发展农村经济的过程中充分考虑水资源的承受能力，不搞过度开发、盲目开发；三是处理好当前利益与长远利益的关系，农田水利建设在一定时期内仍以解决“三农”问题为重点，但长远来看，要将其纳入国土整治、生态与环境修复的重要组成部分来考虑，实现综合开发，合理利用。

3.4 大力普及节水灌溉技术

将农田水利建设与节水工程建设结合起来，大力推广应用喷灌带，发挥喷灌带投资少、使用方便、水压要求低，便于管理的优势，逐步在果园和已成片开发建发的农田中推广。积极发展大棚滴灌，实现大棚膜下滴灌化。搞好渠道、河道浆砌防治工程，进一步提高水资源的利用率。同时尽快研究制定有利于节水灌溉发展的经济补偿政策和计划用水、节约用水的管理制度和实施方案，提高农民节水积极性。

4 结 论

农田水利基本建设是社会主义新农村建设的重要内容，它担负着提高湖南农业综合生产能力，保障国家粮食安全，促进农民增收的重要任务。在全面建设湖南社会主义新农村的过程中，农业基础薄弱和水资源总量不足又是制约农村经济发展和农业生产效率提高的主要因素。加强农田水利等农业基础设施的建设，是着眼全局、着眼长远、着眼发展的战略举措，是社会主义新农村建设的重要任务。