台湾民意代表进化史

郑东阳

对不少台湾人来说，有这样一个职业，既可以满足从政梦想，又不会像公务员那样枯燥或政务官那样处于舆论的风口浪尖——这个选择就是当选“立委”。

2012年春天，位于台北市济南路的台湾“立法院”迎来了49位新主人。年初，他们与其他64名追求连任者在激烈的选战中获胜。经过选后短暂的半个月交接，新一届“立委”宣誓就职，并选出了国民党籍“立委”王金平和洪秀柱作为“立法院”正、副院长。未来四年，他们将在二人的带领下审核马英九团队的每项预算案、人事案、法案，并受理来自选区民众的投诉和监督。

自1992年台湾结束“万年国代”的历史、进入民主时代的“立委”选举以后，台湾的民意代表群体无论在其内部结构还是在角色功能、社会地位上，都进入了一个新时代。除他们薪水较高外，在今天的台湾，民意代表远比“部会首长”更容易获得民众尊重，而且他们可以监督同样民选的县市长、领导人。因此，越来越多作家、媒体人甚至是歌星、运动员加入其中，他们或者因为专业被延揽入阁，或者因为高人气被政党看中，通过竞选成为民意代表。

“立委”做什么？

张晓风是本届“立法院”“新兵”中的一个，而且是最显眼的一个。这位71岁的老人是台湾著名作家，那句让文艺青年们高频率引用的“爱的反面不是恨，是漠然”，便出自她中年时的作品《只是太年轻》。从政之前，除了写作外，她也曾投身公益、推动环保，为“抢救国文”、保护湿地大声疾呼。

张晓风的人生新旅程从其在台北市济南路的“立法院”坐班开始。所有“立委”都有自己的办公室，“立法院”有研究大楼。一些区域“立委”还会在所在选区设立办公室。每当换届选举结束后，落选“立委”留下不少空办公室，不少连任“立委”会纷纷抢先选择采光好、地点佳的办公室，不理会前一任主人落选是否因为风水不佳。

台湾“立法院”于2月1日举行正副院长选举现任院长王金平（中左）与“立委”洪秀柱（中右）分别以68及69票当选正副院长，两人在议场接受同仁道贺。

在参观了办公环境后，张晓风觉得“没大观园那么好玩、优雅，却是办事的地方”。“立委”服务科会向每位新科委员介绍院内环境、建筑，张晓风对国书馆最感兴趣，第一天她便发现馆内有中文大辞典。这位作家忘不了老本行，没过几天，她便用上了这部辞典和自己的专业——当“行政院长”陈冲在台上用高昂的语调宣读施政报告时，他没有收获掌声，也没有在“立委”审议报告时获得夸赞。相反，张晓风对这份报告提了29点建议，要求陈的“官样文章”应该有点新意，更白话一点。总计全长17页的施政报告，张晓风改了一半，并附上自己的理由，比如用“亮丽”来形容执政成绩用词不谦，应该改正。

张晓风

接受“立委”质询是每个“部会首长”都必须面对的事情。被批文字迂腐已算好运，大部分“部长”在面对质询日寸'像做错事的孩子，被家长一样的“立委”们轮番轰炸。也有运气好的“部长”，比如龙应台。反对党“立委”林佳龙开口便称，自己手里抱着的是熬夜看的4本龙的书，另外一名反对党“立委”林淑芬开门见山直称“你是我读书时的偶像”，但毫无意外，随着其施政时间越长，被质询的机会越多，这种友好场面将很难再现。

除了设立办公室服务选民、在议场质询“部长”外，“立委”们还拥有行政机构的人事同意权、法案的提出权和表决权。

若要立法，首先必须进行“提案”，可由其他四院（“行政院”、“司法院”、“考试院”、“监察院”）、“立委”或党团提出，预算案则仅限由“行政院”提出。草案提出后，会送交“程序委员会”进行审议，通过后列入议程中的报告事项。

提案在议程中进行一读，即朗读标题，之后可送交相关的专业委员会讨论审查，或经由院会决定后，直接送交二读。每当换届选举结束后，除了抢占办公室，抢先登记“专业委员会”也是“立委”们最热衷的事，类似“财经委员会”、“外交与国防委员会”等专业委员会都最受欢迎，若某专业委员会的报名“立委”人满为患，就只能抽签决定其去向了，但是最终的安排还要符合政党与性别比例原则。

在提案二读时，院会会进行深入讨论。二读是立法过程中重要的步骤，用以提出质疑、进行说明、修正等，最后投票决定是否送交三读、撤销、或送回委员会重新审议。

若有委员提议并获超过15名委员的附议，可在当次会议就直接进入三读程序。三读的过程仅能就文字进行修正，除非发现有违宪或其他法律时，才可提出撤回重审。在三读时，如果有委员对于议案有不同意见，仍必须等议案表决后，再提出覆议。若能三读通过，再经“总统”公布，这部法案便可以施行。

从卡路里消耗量来说，“立法院院长”和“副院长”并不是好差事，三读法案是个极为漫长的过程，而且在通读一些争议较大的法案时，反对党“立委”会千方百计试图阻扰，而他们身边会出现“护驾”的同黨“立委”。由于两党政治理念甚至族群认同都存在较大差异，因此通读法案的过程可能演变成“白刃战”，作战武器便是鞋子、矿泉水瓶等。在1990年代，这种现象几乎每天都能见到，台湾议会民主也因此总会遭到国际舆论的批评，也被对岸讽刺为“民主乱相”。不过近年来，“立法院”打架现象明显缓解，党团协商正成为新的协调方式。

谁能当“立委”？

张晓风能成为新科“立委”，得益于亲民党主席宋楚瑜的点名。

根据台湾地区现行的法规，“立委”由自由地区人们选出，实行“单一选区两票制”，俗称“一票投人，一票投党”一一投票时，选民可以领到两张选票，一票投选区域“立委”，一票投选政党。区域“立委”中，得票最高者当选。而得票超过5%的政党则是依政党选票的得票比例，分配34个不分区及侨选“立委”席次。

不分区“立委”由各政党推荐，候选人不必亲身竞选。张晓风所在的亲民党在年初的“立委”选举中，政党票刚过5%的门槛，分得两席不分区“立委”名额。根据台湾相关规定，只有“立法院”里拥有两席以上，才可以组成党团。

之所以被親民党提名为不分区“立委”参选人，与张晓风在台湾良好的口碑和公益形象有关。大部分政党在选择“立委”参选人时会考虑候选人的各方面条件，符合社会期待、名气较大是最重要标准。因此在年初的“立委”选举中，国民党曾派出台湾著名篮球女明星钱薇娟、著名女主播陈以真参选，虽然最终以失败告终，但是在南部选区高票落选，已经让不少国民党支持者感到不可思议。

前台南市市长许添财也参加了今年的“立委”选举，并成功为民进党在台南获得一席区域“立委”。许添财在2001、2005年曾两度成功当选台南市市长。2010年，在台南县市合并成为新的“台南直辖市”时，许添财也曾试图参选市长，但在党内初选中他败给民进党政治新星、时任台南市区域“立委”的赖清德。由于民进党是在野党，并没有行政资源，因此参选同样有民意支持度的“立委”成为许添财延续政治生命的重要途径。

而对于尚在执政的国民党政治新星来说，有当选“立委”或地方县市长的经验会成为其履历上不可忽视的闪光点。苏俊斌曾经是马英九2008年竞选大位时的杰出助手、贴身发言人，选后曾担任“行政院”新闻局局长。但有志于从政、曾担任过“立委”助理的苏俊斌深知，若能当选“立委”可比担任所谓“正部级干部”获得更多加分，民意基础比待遇重要。在年初的选举中，国民党征召了这位青年才俊，作为“刺客”参选台南市的区域“立委”。苏俊斌最终高票落选，而国民党也将其虽败犹荣例子作为教材，用于拓展南部选票。有了民意支持度，苏俊斌也获得国民党更大力的栽培，在今年2月份，他被任命为国民党组发会主委。要知道苏俊斌2004年还只是“立委”助理，8年间能有如此完美的履历表，殊为不易。

而国民党内中常委名单的变化也生动说明民意代表地位的变迁。很长时间里，国民党中常委大多是“行政院”的部长和党的高级干部、高级军官，但解禁后，越来越多位置被“立委”占据。制度的改变让民意代表在党内获得了更多尊重。当1998年上将唐飞站在“立法院”质询台，成为首个接受“立委”质询的三军“参谋总长”时，“党政军”的集体“臣服”让立法机构作为最高权力象征有了历史的注脚。

如果说知名公益人士有理由高概率当选“立委”，类似邱毅这样的揭弊能手为什么会落选？这也是本届选举中大陆不少民众的疑问。事实上，邱毅也是各个政党喜欢征召的对象。从政前，邱毅是康纳尔大学的博士后、学界的佼佼者，2000年被宋楚瑜看中，并担任其竞选总部发言人。此后，邱毅凭借其良好形象，为亲民党获得一席高雄选区的区域“立委”席次。国亲整合后，这位已成为台湾电视名嘴的候选人被国民党视为掌上明珠，恐其落选，国民党在第七届“立委”选举中，将其列入不分区“立委”中的安全名单，邱毅第三次成功当选。但在两个月前的新一届选举中，邱毅再次被下放到高雄选区，而没有在不分区“立委”的安全名单内，事后的结果证明，虽然他有高知名度，但离高雄市选民太遥远，邱毅未能获得大多数选民的青睐。

能获得较大政党的征召是参选最好的敲门砖，对普通民众来说，参选门槛是年满20岁、并获得3000人联署。当然由于党禁早已开放，因此组党参选也是一个很好的途径。两个月前的开票结果显示，一些小型政党虽然未能获得超过5%门槛的选票，但类似以环保为诉求的绿党、主张福利的“免费健保联盟”等小党却意外获得10万以上选票，甚至比新党得票率还要高。

从“职业代表”到代表职业

选举制度让公众对政客的要求越来越多元。曾几何时，代表台湾“民意”的台湾立法机构中，除了少数增额民意代表外，大量民意代表是1947、1948年大陆时期选出的第一届国大代表和立法委员。国府迁台这些民意代表长年不换，被讽刺为“万年国代”。

不过，即使是这些“万年国代”，其权利的合法性也来自当选时大陆民众的选票。根据1946年国民党政府通过的选举法，民意代表中有少数民族、职业团体代表、侨民代表等保障名额。以“立委”席次分配为例，民国时期就已经实现城乡同比选举民意代表，而且规定各选区要有妇女保障名额。除了按选区分配“立委”席次外，蒙古各盟、旗选有22名保障名额，西藏15名，其他民族与边疆地N6名，侨民19名。而代表各行各业的职业团体有89个名额，分别来自农民、渔民、工人、工业、商业、教育，颇具苏联式人大色彩。

1949年以后，“国民大会”与“立法院”两个民意机构的选举依然按大陆时期的法律进行。由于大陆被视为“沦陷区”，因此大陆地区迁台的代表—直不需要换届选举，仅在台湾举行“自由地区”增额民意代表选举。而迁台代表中，职业团体代表少得可怜，因此在数次增额民代选举中，新增的职业团体代表是重要组成部分。

在长达46年的第一届“立委”结束任期后，1992年开始的第二届“立委”选举中，由于“宪法”的修订，职业团体“立委”被取消，就此成为一个历史名词。这一举措在当年曾引起台湾舆论讨论，有台湾媒体担心不再有“中央”民意代表真实而深入地关心农、劳、渔民的需求，但亦有台湾媒体认为这才符合公平原则。

当年职业团体选举制度取消后，为延续政治生命，18名职业团体“立委”多数转战区域“立委”。有趣的是，成为区域“立委”后，这些“立委”的问政风格翻转，质询内容开始跳脱特定团体格局，问政内容在地方建设猛打转，一改过去给非所在行业的民众留下的“打酱油”印象。

自1992年选举制度改变后，除了少数不分区“立委”外，大多数立委是区域“立委”。因此对这些“立委”来说，自身除了是所在选区民众、政党利益的代言人外，也将站在整个地区的立场，为地区整体利益作出决策。

目前台湾“立委”很多有大学教授、媒体、司法行业的工作经历，硕士以上学位的“立委”超过5成，精英理政趋势开始显现。根据台湾政治大学教授盛杏湲的一项学术调查，拥有博士学位的“立委”接近九成认为“地区整体利益要优先于选区利益”，而大学以下学历的“立委”对二者的选择则是五五开;同样，曾在大学任教、有过媒体从业经验、担任过法官与律师的“立委”中，都有8成左右选择“地区整体利益优先”，而没有三种从业经验的“立委”的选择也基本上是五五开。

经过近20年发展，台湾地区的两党制已经形成，国民党和民进党两个政党对新进“立委”的教育、职业背景要求也几乎趋同。从1992年的第二届“立委”选举到最近的第八届“立委”选举，政务官和资深的政党高管参选“立委”的比例正在下降，出身于民间社会团体、NGO领导者的“立委”越来越多。官方曾希望设立职业代表来顾及各个团体，而制度的改变看来并没有让“职业立委”失根，反而在竞争中产生了，一批更能代表各职业团体的民意代表。

编辑 涂艳 制表 黄静 美编 黄静