农村土地违法行为：现状、原因与对策

徐红新，高国忠，王楚琛

（1.河北科技大学 文法学院，河北 石家庄 050018；2.北京工业职业技术学院，北京 100042）

农村土地违法行为：现状、原因与对策

徐红新1，高国忠1，王楚琛2

（1.河北科技大学 文法学院，河北 石家庄 050018；2.北京工业职业技术学院，北京 100042）

近年来，村民私自占地建房、村委会违法出租出卖土地、某些地方政府非法征占土地等农村土地违法行为屡禁不止，农村土地违法行为成为突出的法律问题和社会问题。在归纳当前我国农村各类土地违法行为表现形式的基础上，概括农村土地违法行为的特点，剖析其产生原因，提出治理对策。

农村；土地；违法行为

土地是农业生产和农民生活不可缺少的资源，土地问题关系到国计民生和子孙后代，影响着我国的经济发展与社会稳定。因此，我国把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为必须长期坚持的一项基本国策，制定了严格的土地管理制度。然而，村民私自占用承包地建房、毁坏耕地、村委会违法出租出卖土地、地方政府非法征占土地致使耕地被蚕食的现象屡见不鲜、屡禁不止。农村土地违法行为成为突出的法律问题和社会问题。

一、农村土地违法行为的表现形式

（一）农民擅自改变承包土地的农业用途，在承包地上修建住宅或经营性用房

农民在承包地上违法修建住宅现象普遍。近年来在农村大量出现了“不批就占，少批多占，建新不拆旧、一户多宅”的建房行为。有些农民因申请宅基地需要占用耕地得不到批准，便未经审批私自占用农田，有的甚至根本不提出宅基地申请，直接在承包地上修建住宅，有的虽经审批但超出批准的面积建房，还有些农民家庭一户拥有多处住宅。

在城郊、村镇、公路沿线上占用承包地建房的行为日益突出。随着市场经济的发展、交通条件的改善、城镇化的快速推进，城郊、村镇周边、公路沿线土地的商业价值远远高出其农业生产效益，企业、个体经营者对建设用地的需求日益强烈。一些村民在公路两侧占用承包地抢建住房，不仅是为了解决居住问题，更是为了在路旁经商或出租获利。一些个体户、私营企业主为了廉价获得生产经营用地，私自向村民租赁土地修建厂房、商店。还有一些村民私自或允许他人占用耕地挖窑、采石、采矿、取土，破坏了土地的耕作层。

（二）村干部违法批地、转让集体土地

非法批地，私自买卖或出租集体土地。有的村委会干部非法买卖宅基地，村民只经过村委会同意就开始占地建房。有些村委会为了经济利益以租赁、买卖等形式将集体土地非法转让给企业，村干部以村、组名义与企业私自签订协议，每年收取企业一定的租赁费将集体土地出租，或一次性收取一定价款将集体土地出卖给企业，用于非农建设，这种情况在经济较发达地区和城镇周边最为突出。这些村组干部认为，农村土地属于农民集体所有，有所有权就有使用权和管理权，从而有权出租出卖集体土地。这些企业认为用地取土天经地义，只要与村委会签订协议，付给村委会一定的补偿费用就可以占地用地，无需办理有关审批手续，如果土地管理部门查处，最多找找关系，补办手续，交点罚款。

私自改变土地的农业用途用于商业开发，特别是“小产权房”开发，非法占用、破坏耕地。许多城郊地区的村委会私自圈占集体土地，修建住宅、商铺等对外出售，或者将集体土地非法出让给房地产公司甚至个人用于“小产权房”建设。近年来，在人口密集的大中城市周边，出现大量以城中村改造、新农村建设、现代化农业园等名义占用集体土地开发建设、非法入市交易的“小产权房”。由于城市商品房价格高涨、城郊交通条件的改善，这一违法现象大量发生并呈上升趋势。村委会干部通常以发展乡村经济、增加群众收入为借口，将所得利益的一部分分给村民，从而获取多数村民的支持，在“小产权房”售出后，因涉及的房屋购买人数众多，致使政府无力查处。集体土地非法进入房地产市场破坏了房地产市场秩序，干扰了国家对房地产市场的宏观调控，使耕地保护受到严重冲击，造成土地产权关系混乱。

截留挪用征地补偿款。集体土地被国家征收后，各项征地补偿款一般都直接拨付至村集体。村委会干部在土地补偿款的分配中，常常出现私自扣留、挪用补偿款或对补偿款分配不公的问题，造成村民因土地补偿问题上访，引发社会不稳定因素。

（三）某些地方政府违法征占集体土地

先占地后报批。由于中央政府对地方建设用地数量的控制严格，同时地方政府官员很少因为违法占地受到严惩，这纵容了地方政府的违法占地行为。某些地方政府为了地方经济发展和城市建设以及官员的政绩，心存侥幸，未经合法的审批程序即先行占用集体土地，在占地成为事实后，再迫使中央政府事后审批。很多地方政府不履行土地监管职责，对企业违法占地行为坐视不管，放任大量土地违法行为的发生。

违法越权审批、变相越权审批。土地管理法是按征地数量来划分中央和地方土地审批权限的，为了规避审批权的限制，一些地方政府采取“化整为零”的方法，将超出自己审批权限的同一项目用地拆分成若干项目，分别审批，越权批地。

以租代征，擅自改变土地用途用于非农建设。以租代征是近几年兴起的违法用地方式。以租代征主要有这几种方式：一是地方政府以租赁名义占用农村集体土地，二是地方政府以转租方式占用农村集体土地，三是地方政府幕后支持，促成企业与村集体的租地行为，四是地方政府对土地租赁违法行为纵容放任。“以租代征”的典型特征是“三规避”，即规避合法审批、规避缴纳新增建设用地有偿使用费、规避缴纳征地补偿费和安置补助费。以租代征改变了集体土地的农业用途，使农业用地成为建设用地，损害了国家的整体利益和长远利益。

二、当前农村土地违法行为的特点

（一）农村土地违法现象普遍，面广量大

当前我国农村的土地违法形势严竣。根据课题组对河北省101个村的调查统计，土地流转中改变农地用途的村有54个，占53.46%；在承包地上盖房的村有58个，占57.42%；变相买卖土地的村48个，占47.52%；有违法占用土地的村53个，占52.47%；有征地纠纷的村77个，占76.23%。国土资源部门每年都查处数量庞大的土地违法案件，涉及大面积耕地。2005年国土资源部开展的执法检查发现，全国15个城市、70多个区县违法用地总数和面积数分别占新增建设用地总数和面积数的63.8%和52.8%，有的地方甚至达到90%以上。在2007年土地执法百日行动中，查出违规违法案件3.1万多件，涉及土地330多万亩。2008年各地国土资源管理部门共查处土地违法案件6万余件，涉及违法用地面积70万亩，其中耕地26.36万亩，213人被追究刑事责任。2009年查处土地违法案件4.2万件，涉及耕地面积20.8万亩，118人被追究刑事责任。2010年查处违法用地案件2.8万件，涉及土地面积33.8万亩，其中耕地13.3万亩［1］。

（二）土地执法难，效果差

农村土地违法案件查处困难。由于农村建房量大分散，施工时间短，违法占地不易被发现。即使土地执法人员发现制止，在执法人员离开后又会继续施工，违法者与执法人员打游击战。在房屋建成后，要强行拆除难度很大，往往只能罚款了事。

土地违法责任追究不足以制止土地违法行为。由于对土地违法行为的罚款数额少，造成违法成本低、收益高，对违法行为的处罚不能起到惩前毖后的作用。土地违法行为的行政责任、刑事责任的追究难度大。特别是对地方政府领导干部的问责力度小，对其处罚多为警告性的批评教育或记过处分，不要说追究其刑事责任，即使较为严厉的开除公职、撤职等处分也很少使用。如2011年7月7日监察部、国土资源部根据2009年度土地卫片执法检查情况，依据《违反土地管理规定行为处分办法》，对73名地方政府或国土资源负责人给予纪律处分，处分形式仅包括警告、记过或记大过［2］。舆论反映问责力度太小，不能起到应有的惩治作用。

土地管理部门没有行政强制执行权，需要强行拆除房屋的，要申请法院强制执行。法院执行程序繁琐、时间长、成本高，加上法院大量案件堆积，土地管理部门作出的强制拆除决定长期得不到执行，从而纵容了土地违法行为。

（三）某些地方政府的土地违法行为

土地违法主体行政化，某些地方政府成为土地违法的重要参与者。尽管中央政府一再强调要以最严格的制度管理土地，但地方政府主导下的土地违法突出。地方政府的土地违法有这几个特点：一是政府违法的直接动因是发展地方经济，违法用地、占地具有所谓“合法性”。地方政府往往以加快城镇建设，推动区域经济发展，优化投资环境等名义掩盖土地违法的实质。二是侵犯农民利益，征地补偿标准低、拖欠征地补偿费现象比较普遍。三是对以地方政府为主导的土地违法行为缺乏有效的横向制约机制。土地管理部门查处违法案件，经常遇到行政干预，难以严格执法。

三、农村土地违法行为的危害性

（一）非法占地行为导致我国耕地面积大量减少

由于缺乏有效的宏观调控，建设用地和农业结构调整大量占用耕地，导致近年我国的耕地面积急剧下降。1985年全国耕地减少了1500多万亩，这引起了党中央、国务院的高度关切。1986年6月全国人大常委会通过《土地管理法》，确立了严格保护耕地的制度。耕地锐减形势得到遏制，此后几年耕地面积减少放缓到年均400万～500万亩的速度。从1996年到2002年，我国耕地从19.5亿亩降至18.89亿亩，每年减少约千余万亩。至2011年，全国耕地面积已缩减到18.26亿亩，人均占有耕地面积由1.59亩（2003年数据）骤降为1.38亩，耕地保护形势日益严峻［3］。

（二）非法占地行为侵害了农民权益，造成大量农民丧失赖以生存的土地

违法征占土地在造成农田大幅锐减的同时也将数千万农民赶出了世代相传、赖以谋生的土地，产生了数量庞大的失地农民。土地承担着为农民提供生产、生活资料与社会保障的双重功能，对农村的经济发展和社会稳定发挥着至关重要的作用。大量农民丧失土地直接影响到社会稳定。在土地征占过程中，经常存在补偿不到位、安置不落实的问题。有的地方征地补偿标准低，有的地方长期拖欠或层层截留、挪用征地补偿安置费用。农民丧失土地后得不到应有补偿和安置，就可能陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”的困境。因失地引发的群体性纠纷成为社会安定的巨大隐患，影响到社会主义和谐社会的建设。

（三）农村违法用地恶性循环，愈演愈烈

面对农村土地违法的严竣形势，虽然中央政府多次治理，但收效甚微。对土地违法行为的姑息纵容，执法力量的软弱无力，导致严厉的土地管理制度丧失了其应有的威慑力，损害了国家法律的权威性和严肃性。人们失去了对法律的信任和畏惧，法律的规范作用难以发挥，法律制度成为一纸空文。违法用地、占地行为能获得巨额收益而不承担法律责任所产生的反面示范作用，诱发了更多的土地违法行为，最后形成“法不责众、愈演愈烈、积重难返”的灾难性局面。

四、农村土地违法行为的原因剖析

虽然我国土地管理制度立法严格，国家多次采取专项整治活动，但土地违法行为并未从根本上得到遏制，反而更趋普遍和严重。这表明土地违法行为的产生有着复杂的原因，其根本原因是一些个人、社会组织以及地方政府为了追逐自身利益而置法律于不顾。

（一）农民和农村基层干部法律意识淡薄

许多农民缺乏农村土地政策法规常识，甚至存在不少错误认识。比如，很多农民群众对于农村土地承包经营权的认识不够，不懂得土地所有权和承包经营权的区别，认为谁耕种土地谁就拥有土地所有权。有些村民认为自己享有土地承包经营权，就对该地拥有了使用权、处置权，可以在自家承包地上建房。有的农民认为土地承包30年不变，自己承包的土地是“私有财产”，怎么处理都可以。这些错误观点是导致村民大量非法出租出卖承包地给他人从事非农经营的重要原因。

一些农村基层干部法制观念不强，对“合理利用土地、切实保护耕地”的基本国策、对土地占用、转用的审批程序、对土地管理的禁止性规定等政策法规知之甚少，因缺乏法律知识而作出土地违法行为。还有些农村干部法治意识淡薄，认为土地集体所有就等于村委领导所有，有权占用土地、改变土地用途搞集体经济，甚至明知行为违法仍就非法占地、用地。

（二）经济利益驱动导致土地违法

近年来，由于城市建设快速发展，城郊土地的商业开发价值不断攀升，一些农民为了增加收入，纷纷抢占位置优越的地点非法建造房屋，通过出租给他人居住或经营以赚取租金，并意图在旧村改造、征地拆迁中获得更多的补偿。部分城镇居民因无钱购买商品房，也纷纷到城郊购买“小产权房”或购买农民的住宅。农村土地流转呈现改变土地农业用途的倾向。由于经营农业的比较效益较低，农民流转土地的目的之一就是为了尽快改变土地农业用途而获得更大利益［4］。

“以租代征”行为有明显的经济动因。随着我国市场经济的发展和建设用地需求的旺盛，土地的商业价值不断升高，而农村集体土地被国家征收，依照法律规定只能一次性取得征地补偿费，并且其补偿标准要远低于土地的商业价值。而“以租代征”出租土地，农民可以获得稳定而持续的租金来源，该租金又是随市场行情不断调整的，其收入通常比农业生产收益要高，并且农民还保持着土地所有权。国家土地督察北京局对农民的一项问卷调查发现，73%的农民愿意或比较愿意以“以租代征”的形式出租土地［5］。而地方政府为规避中央对新增建设用地的严格审批和控制，也将“以租代征”看作是解决用地矛盾、发展经济的有效方式。对用地企业而言，“以租代征”可以更快捷便利地获得所需土地，并且不用一次性支付高额土地出让金，缓解了企业的资金压力。

（三）土地财政导致的征地冲动

地方政府的土地违法行为有着明显的自身利益驱动。1994年进行的税制改革将国家的税收收入分为中央收入和地方收入两类，其中中央收入所占比例超过地方收入，与分税制改革前相比，地方财政收入下降达30%。在地方财政收入下降的同时，地方政府所要承担的事务和支出并没有相应减少，这导致分税制改革后地方政府职责与财权的不协调，地方财政常常入不敷出。更重要的是，分税制改革以后，地方政府成为独立的财政实体，有了自己的财政利益。地方政府为了扩大财政收入来源，最简单最重要的手法是利用国家对建设用地一级市场的垄断，大肆征地和出让土地。由于政府出让土地的价格是按垄断的卖方市场确定，而对农民的补偿费用是按被征土地的农业生产效益支付，这使地方政府能够以低廉的成本征收土地，再以垄断高价出让，土地出让金和相关税费收入成为地方政府的重要收入来源，从而增加地方财政收入。建设用地出让后大量新企业的设立和大规模的房地产开发，又促进了城市的经济发展和繁荣，并为地方政府官员提供了可以炫耀的政绩。这种“以地生财”“经营城市”的作法，使得地方政府产生强烈的征地冲动，使中央对土地的严格控制和对房地产市场的宏观调控难以奏效。

（四）执法力量相对薄弱

我国的土地管理法律制度严厉，中央高度重视，国家多次开展土地执法专项活动，但土地违法的形势依然严峻，有法不依、违法不究、执法不力是重要原因［6］。一些地方政府和国土资源管理部门严格依法行政的意识淡薄，对于土地违法行为不能做到及时发现、有效制止、严肃处理，往往以罚款代替强行拆除，甚至事后允许补办手续，对土地违法者不能产生有效的震慑和遏制作用，反而激发了更多人的违法占地动机，致使土地违法行为大肆蔓延。土地管理部门缺少强制执行权，对土地违法行为的行政处理决定要经过行政处罚、复议、诉讼、申请执行等诸多环节，执法程序复杂，时间漫长，执法资源消耗大，执法成本高，而执法的效率低、效果差。

五、农村土地违法行为的治理对策

要解决农村土地违法行为屡禁不止、愈演愈烈的问题，跳出“整治－反弹－再整治－再反弹”的恶性循环，必须坚持土地合理开发与严格土地管理同时并举，协调农民、村集体、企业、地方政府、国家等不同主体的利益关系，建立顺畅有效的土地管理机制。

（一）提高土地法律宣传教育的实效性，增强农村居民和基层干部的土地法律意识

要在农村开展更为广泛深入的土地法律宣传，提升广大农民群众和基层干部依法保护和利用土地的法律观念。充分利用报纸、电视、网络、广播等媒体，采取张贴标语、图片展览、宣传手册、干部培训等形式，普及土地法律知识。一方面大力开展正面宣传教育和法律咨询，另一方面要通过对土地违法案件的严格执法进行反面警示教育，揭示土地违法行为的巨大危害和严重后果。要让广大农民群众都意识到，珍惜土地、保护耕地是每个公民应尽的法律责任，农村土地的所有权属于集体，个人只有承包经营权。通过法制宣传教育，加强人们的土地忧患意识、土地国策意识和土地法律意识，自觉学习、遵守和维护土地管理制度。

（二）以科学发展观为指导，改革和完善地方政府及领导干部的考核制度

将土地管理状况纳入政绩考核机制，是化解地方经济增长与保护土地资源、严格土地执法之间矛盾的有效途径。对地方政府和领导干部的考核不能片面强调经济增长，要把耕地保护和国家土地政策执行情况作为考核的重要内容，着眼于经济社会的长远发展。要推进财税体制改革，平衡地方政府的管理支出与财政收入，使地方政府逐渐摆脱对土地财政的依赖，抑制地方政府土地违法的内在动因。要严格土地违法责任追究制度，对违法用地现象严重的地区应暂停该区域新增建设用地，对因土地管理混乱造成严重后果的领导干部进行问责，依法追究其党纪政纪责任直至刑事责任。通过严厉查处地方政府土地违法案件，督促地方政府切实担负土地管理的责任。

（三）建立健全巡查制度和监管网络，及时发现和处置土地违法行为

要建立和完善以县、乡、村三级为重点的基层土地执法监管网络，充分利用卫星遥感监测等现代科技手段，定期对所辖地域进行全面巡查，对土地违法行为及时发现、及时制止、及时处置。要依靠农村基层组织和广大农民群众，选聘农村土地执法监督员，协助土地执法机构处理土地违法案件。构建县级土地管理部门与相关职能部门、乡镇人民政府土地管理的共同责任机制，完善农村土地管理机制。国土资源、纪检监察、公安、检察、法院、供电等部门，按照各自职能承担土地监管、执法的职责，形成地方政府主导监管、土地管理部门专门监管、相关部门协同监管、乡镇政府属地监管的土地执法体系，共同预防和打击土地违法行为。

（四）严格土地执法，加大对土地违法行为的查处和责任追究力度

土地管理部门要严格依照法律查处土地违法案件，改变执法不严和被动执法的状况，体现法律的权威性和严肃性，做到有法必依、执法必严、违法必究。要加大土地违法打击力度，对土地违法行为进行严厉处罚，使其违法成本高于其违法收益。土地执法只有具有严厉性，才能震慑和制止土地违法行为。要全面追究违法者的法律责任，不仅对其进行行政处罚，而且要追究其刑事责任。在行政处罚时，依法采取恢复土地原状、拆除违法建筑的责任，不能以罚款替代。罚款数额要远远超过其违法所得，使违法者丧失违法的利益动机。对地方政府不履行土地管理职责的行为，要实行严厉的领导干部责任追究制度。只有加强对地方政府领导干部的责任追究力度，才能使地方政府切实担负土地管理职责，杜绝土地违法行为。

［1］国土资源部2010年第四季度挂牌督办违法案件新闻发布会［EB/OL］.http://www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/fbh/201101/t850407.htm.

［2］监察部、国土资源部通报处理有关地方违反土地管理法律法规的责任人员［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201107/t20110707＿896395.htm.

［3］邹声文，周婷玉.我国目前耕地面积约18.26亿亩，已经减少1亿多亩 ［EB/OL］.http://www.gov.cn/jrzg/2011－02/24/content＿1810106.htm.

［4］四川省社会科学院调研组.必须高度重视农村土地流转中存在的问题和潜在风险［J］.农村经济，2011（2）：3－5.

［5］王永红.国土资源部解读“百日行动”：以租代征，此风不可长［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2007－10/13/content＿9219588.htm.

［6］张福君.土地违法执法难难于上青天［J］.国土资源，2007（3）：20－24.

A Study on Violation of Land Law in Rural Areas：Current Situation，Reasons and Countermeasures

XU Hong-xin1，GAO Guo-zhong1，WANG Chun-chen2
（1.College of Culture and Law，Hebei Science and Technology University，Shijiazhuang，Hebei 050018；2.Beijing College of Career and Technology，Beijing 100042，China）

In recent years，such illegal acts in rural areas as villagers building house privately，villege committees selling out or lease land and some local government levying land，have been happening repeatedly.On the basis of all kinds of illegal land acts，this paper generalizes its characteristics，analyzes its causations and puts forward countermeasures.

rural areas；land；violation of law

D922.3

A

1005－6378（2012）04－0127－05

2012－12－19

河北省社会科学基金项目《农地入股法律制度创新研究——以马克思制度变迁理论为视角》（HB11FX020）；河北省科技厅软科学项目《“土地股份合作社”的类型化研究》（12457204D－33）；河北科技大学校立课题《民间纠纷的调解处理机制研究》（XL2006080）；河北科技大学校立科研基金项目《土地股份合作社的机制完善路径研究》（XL201158）

徐红新（1972－），男，河北邯郸人，河北科技大学文法学院讲师，主要研究方向：民商法、房地产法。

［责任编辑 周云逸］