行业协会管理体制改革下行业协会集体行动功能探析——以广东省家具商会和广东省食品协会为例

郭 芬，丁晶晶，郭正林

(1．中山大学 政务学院，广东 广州510275;2．清华大学 公共管理学院，北京100084;3．中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室 深圳培训调研中心，广东 深圳518117)

一、引 言

目前，学术界有关行业协会功能的研究主要有三种观点:一是降低交易成本的观点。如刘斌认为:“行业协会是中间组织形式——新古典契约，是行业内单个成员之间通过一定的契约和章程联合起来的以企业的契约联合体形式出现的中间组织形态，其存在和发展的根本理由是可以降低交易成本。”［1］二是治理功能的观点。如黄昕借助多中心公共治理范式的框架，重新构建政府、行业协会与会员企业之间的互动关系，对行业协会的角色进行重新定位，提出在多中心治理范式下行业协会的角色应该是与政府平等合作的公共治理主体。［2］三是协调集体行动的观点。如周玮，喻术红认为，行业协会从本质上来说是一种利益集团，但协会本身具有通过集体行动或合作实现集团利益的机制。［3］秦晖认为:“经济个体之所以加入到协会，除了享受信息服务和成员身份的信用声誉外，成员们还能从协会所组织的一致性集体行动(如政策游说、抵制不正当竞争、联合诉讼等)得到直接和间接的好处，如降低交易成本、共享税收优惠和政府补贴以及共渡经济萧条等。”［4］

以上观点各有其合理性，但行业协会能否发挥出降低交易费用或者担任公共治理主体的功能是以其能否发挥协调集体行动的功能为前提的。这是因为，集体行动是指集体产品的自愿供给问题，又称“搭便车”问题。对于解决“搭便车”问题，奥尔森认为:“当一些个人拥有共同的或者集团的利益时，个人的、没有组织的行动或者根本无力增进那一利益，或者不能充分地增进那一利益。因此，当存在集团或者共同利益时，组织就能一显身手。”［5］从英国著名协会管理专家斯坦利·海曼对行业协会的定义——“行业协会是由独立的经营单位组成，保护和增进全体成员既定利益的非营利组织”［6］来看，行业协会就是协调行业集体行动，为行业提供集体产品的专门组织。因此，行业协会降低交易成本功能是以能否解决行业内企业“搭便车”问题为前提的，行业协会的治理功能实际上也是致力于解决行业内企业“搭便车”问题。事实上，行业协会自产生至发展至今，协调行业集体行动一直是其核心功能。行业协会在西方的雏形就是以维护会员的自身利益以及调节组织与外部环境的关系为目的才得以建立的。从现今各国行业协会的活动形式来看，主要有“协调和(强制)实施成员间合作、与其他协会订立集体性合约、通过变通或影响政府公共政策以保持和增加其本身和成员利益以及提供影响交易行为和效果的各类信息”［7］。这些行为很明显也是在协调行业成员的集体行动，提供行业集体产品。

但行业协会这一核心功能却一直未引起我国学术界的足够重视。目前，虽然出现了运用奥尔森的集体行动理论对行业协会协调行业集体行动进行的研究，却也忽略了制度在形成集体行动中的作用。制度对集体行动有重要影响。20世纪70年代末，组织研究领域兴起“新制度主义”学派。在新制度主义的理论框架中，制度是其核心概念，制度被看成是一系列的规则、组织和规范等。科斯指出:“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说，构成一种经济秩序的合作与竞争关系。这种制度定义强调的是一种关系，是一种约束。如约束婚姻的规则、政治权力配置规则、资源与收入的分配规则，货币、公司、合作社、遗产法和学校等都是制度。”［8］理性选择制度主义是新制度主义中影响较大的一个流派。理性选择制度主义首先在方法论上坚持个人主义，以个人作为基本的分析单元，把“理性的个人”作为理论分析的起点，个体的行为以计算“回报”为基础;其次，将理性选择理论与制度主义相结合，采用了理性选择理论的典型行为假设，如固定偏好、效用最大化等等，从而认为制度并不是中立的，而是对不同的行为相应采取不同的激励或约束，理性的行动者面对制度也会采取各种策略性行为。制度是集体行动控制个人行动。也就是说，制度约束了个人在集体行动的行为，为个人的社会性行动提供了规范性的指南。建立制度规范也是两家行业协会为协调更大范围集体行动所诉诸的手段，只是制度规范的形式及其效力不同。从实际情况来看，广东省行业协会管理体制的改革引起行业协会外部制度环境的改变，影响着行业协会的功能定位，进而影响了行业协会协调集体行动功能的发挥。同时，行业协会又是积极通过制定行规行约来协调行业集体行动的。

此外，现有关于行业协会集体行动功能的研究缺乏实证研究，即使出现了个别实证研究，也几乎集中于温州烟具协会这一民办行业协会应诉欧盟打火机反倾销诉讼一案上。

本文从以上研究不足出发，在现有文献研究的基础上，拓宽理论视角，结合新制度主义理论和奥尔森的集体行动的规模与选择性激励理论，在广东省行业协会管理体制改革背景下，以涵盖官办和民办两种行业协会类型为目标，将广东省家具商会(民办行业协会)和广东省食品行业协会(官办行业协会)这两家行业协会作为案例，对协会协调行业集体行动功能进行实证研究，解释行业协会管理体制改革下行业协会协调集体行动的策略与存在的问题。

二、集体行动功能提升与行业协会管理体制改革的关系

行业协会的管理体制是指政府以及管理机构与行业协会之间通过法律建立起来的外部行政管理和合作制度。理性选择制度主义认为，制度是一种约束和规范个人或组织行为的规则和准则。制度之下个人和组织的行为更多是制度使然，而不是个人风格色彩。广东省行业协会管理制度改革改变了行业协会协调集体行动的主观能动性和外部生存环境，从而提高其协调集体行动的能力。

(一)行业协会民间化有利于其提高提供选择性激励的主观能动性

行业协会的作用是以发挥出协调行业集体行动功能为前提的。但我国行业协会的双重管理体制(民政部门和业务主管单位的共同管理)，尤其是业务主管单位在人、财、会务等方面对行业协会的管束，极大限制了行业协会这一功能的发挥。管理体制改革取消了业务主管单位，很大程度上恢复了行业协会的民间性。所谓民间性，就是指行业协会地位独立、管理自主，行业协会不是政府机关的下属机构，也不再采用政府行政式管理与运作机制。行业协会更多是依照会员的集体意志开展活动、不受政府机构或个人的干涉，民主决定内部事务，因此有助于提高行业协会协调集体行动的积极性和主动性。

广东省食品协会在双重管理体制改革前后的会长是同一人，但却在体制改革前后采取了不同的协调集体行动的策略。改革前，政府主管部门对协会的领导拥有人事任命权，对行业协会会务也拥有管理权，政府主管部门就是协会的实质领导。因此，食品协会的领导选择和政府立场保持一致，在实际中更多地考虑如何为政府带来方便，如何不给政府带来麻烦，为此要被动地服从于业务主管单位，而将行业协会为行业服务这一本应是首要任务的功能置于次要地位，因此在协调行业协会集体行动方面没有积极性和大的作为。例如，全国知名企业SL啤酒厂因媒体称在其啤酒中发现田螺而面临信任危机。食品协会虽然意识到要出面帮企业解决危机，但由于协会的活动必须事先请示业务主管单位，而业务主管单位作为政府部门对个别企业的经营管理又不便公开表态支持，因此贻误了危机处理时机，结果一家全国知名的企业在几天内从市场上消失，尽管最后的事实是“田螺事件”并非属实。由于食品协会未能履行好维护企业利益的职责，无法向企业提供有效的选择性激励，自然无法赢得企业的信任，协调行业集体行动更无从谈起。

管理体制改革后，广东省食品协会对会务拥有自主决策权。在著名的凉茶企业WLJ集团突然被人因饮料中含有夏枯草成分而告上法庭，各地经销商因此立刻要求退货，如果不及时处理危机，很可能因资金链断裂而从市场消失之际，广东省食品协会以该企业是协会会员，协会有会务决定权为由，未向原业务主管单位请示，抓紧时间召开了新闻发布会对事实加以澄清。由于赢得了时间，协会成功地挽救了广东省最大的凉茶企业，也挽救了广东的凉茶业。有效的危机处理使企业意识到协会帮助企业抵御市场风险的作用，越来越多的凉茶企业也为联合抵御市场风险而加入协会。

(二)业务指导单位多元化有利于提升行业协会协调集体行动的公信力

公信力作为一种无形资产，体现了主体存在的权威性、在社会中的信誉度以及在公众中的影响力等特征。具有公信力的主体有多种，除政府外，社会组织、新闻媒体、利益集团甚至个人(公众人物)等都具有公信力。行业协会具备公信力意味着协会及其制定的制度得到企业的广泛信任和支持，从而有利于行业协会协调集体行动能力的提高。行业协会管理体制改革将原业务主管单位改为业务指导单位，同时其他任何一个政府部门都成为协会的业务指导单位，这使协会得到了更多政府部门的支持和转移的职能，提高了协会在行业中的公信力，有利于行业协会协调集体行动。

广东省家具商会的案例在这点上表现得很明显。改革前，它的业务主管单位虽然是广东省工商联，但后者在业务上能给予的支持很少。同时，因为有了形式上的业务主管单位，其他政府部门也不愿越位给予广东省家具商会以业务指导，更不会赋予其行业管理职能。改革后，任何和家具行业发展相关的政府部门都可是家具商会的业务指导单位，这使得相关政府部门和广东省家具商会的业务联系逐渐增多，了解也相应增多。为达到行业管理的目的，政府愿意也敢于将某些政府职能授权给家具商会完成。比如，广东省家具商会争取到广东省知识产权局授予的“知识产权保护试点单位”，从而和省知识产权局开展协作办案、联合宣传、会展维权、法律法规政策通报与咨询、联合培训等，加大了对知识产权违法行为的打击力度。此外，广东省家具协会还向省工商局争取到了“重合同守信用企业”的推荐单位。这些职能的获得有效地增强了行业协会在企业中的公信力，从而提升其协调集体行动的能力。

三、发挥集体行动功能的重要途径

使用选择性激励、形成“中间集团”以及建立制度规范都是转型期行业协会发挥集体行动功能的策略，且这三种策略之间相辅相成。

(一)选择性激励策略

奥尔森认为，集体行动以提供集体物品为目标，而集体物品带给参与者的是集体性激励，因此，不具有足够的吸引力使行动者加入到集体行动当中去。要使集团成员加入到集体行动当中去，就要提供不同于集体激励的选择性激励。奥尔森的“选择性激励”，其实质就是通过向成员提供某种对个人有利的私人物品来促使其加入到集体行动当中去，以达到个人利益与集团利益的统一，或者说个体理性与集体理性的统一。

选择性激励是广东省家具商会和广东省食品协会均使用的策略。如，广东省家具商会通过将会长单位由1家变为15家轮值会长，扩大了民主决策范围，吸引了更多企业入会;当会员企业遇到来自卖场企业的侵犯时，商会积极出面为企业协调，保护会员的合法利益不受侵害;向企业提供培训、经营策略的指导、专门的卖场等等，组织会员企业考察国内外家具销售市场，对会员企业拓宽销售渠道等都是有效的选择性激励手段。

广东省食品协会也通过当凉茶行业的正当利益受到侵害时，及时向会员企业提供保护，从而吸引了更多可能遇到类似侵害的企业加入协会。此外，食品协会还提供许多与家具商会类似的对企业的服务，比如举办食品博览会，帮企业提高品牌效应;举办职业培训、向企业提供技术指导等等。

(二)“中间集团”策略

奥尔森将集体行动的团体按规模分为大集团、中间集团和小集团，其中小集团相较于大集团更能达至集体行动。中间集团是数量介于大规模集团和小规模集团之间，集团的成员数量较少，每一成员对其他成员是否提供以及提供了多少公共物品都具有完全信息，但中间集团如果不组织的话也永远不会获得集体物品。

行业协会就在提供中间集团的集体物品过程中，担任了重要的组织者。家具商会和食品行业协会协调集体行动时，也注意到了规模较小的团体更易达成集体行动，因此也通过组织中间集团协调集体行动。但这个“中间集团”与奥尔森的中间集团又有所不同。奥尔森的中间集团仅是指规模介于大集团和小集团之间的，而本文界定的中间集团不仅是在规模上介于大集团和小集团之间的，还指这一中间集团是在大集团之内产生的，即在行业协会会员的部分均质成员中形成的较小集团。如，广东省食品协会评选出的“岭南特色”食品企业的集合。“岭南特色”食品企业都是具有50年以上传承历史的企业，具备这样条件的企业数量并不庞大，目前申报认定的有200多家。广东省食品协会通过建立“岭南特色”食品品牌，吸引行业内部分企业加入到提高产品质量并诚信经营的行列，可视为食品行业内的中间集团的集体行动。广东省家具商会则是通过在业内建立由60多家知名家具生产企业组成的“广东省家具品牌联盟”组织中间集团，并引导该集团成功地开展了集体行动，比如联合抵制来自卖场的不合理租金要求，联合打击假冒伪劣企业侵权等。

(三)建立制度规范策略

广东省食品协会和广东省家具商会都充分意识到建立制度对引导行业集体行动的重要性。在建立制度规范方面，广东省家具商会以公约的形式建立制度规范，即组织行业制定了《中国家具建材行业市场经营行为规范公约》(下称《行业公约》);而广东省食品协会则是建立行业标准，即广东省食品协会组织起草并推动政府通过的《广东省食品医药行业管理自律规范》(下称《行业标准》)。但食品协会推动政府通过的《行业标准》的效力大过家具商会组织会员制定的《行业公约》。所谓标准，是为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准、共同使用和重复使用的一种规范性文件。标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用条款的活动，其目的主要是为了改进产品、过程或服务的适用性，防止贸易壁垒，促进技术合作［9］。相对公约而言，标准在促进集体行动方面的作用更强。因为，标准制定和颁布的主体是国家行政机关，因此即使不是强制性执行条款，仍然具有政府的权威性。标准对行业规范管理的作用非常明显。

四、集体行动功能发挥的外部支持力量

行业协会将惩罚作为协调集体行动的重要手段。但我国绝大部分行业协会除可以开除会员的会籍外，不具有对企业的其他惩罚权。而失去会籍后丧失协会提供的选择性激励给企业造成的损失，往往远远小于企业从违规经营中的获益，因此停止协会向会员提供选择性激励的惩戒效果也有限。为此，广东省食品协会和广东省家具商会协会积极向媒体以及政府借力，以加大惩罚效果，其目的在于力图使制度能得到企业的普遍信任，即相信其他企业也会因忌惮违规后果而不敢违反规则，以克服“囚徒困境”。

(一)向媒体借力

行业协会深知企业对声誉的重视，因为消费者才是企业最关心的受众。广东省QL啤酒厂因媒体曝光，在短短几天内就从市场上消失是个典型的例子。广东省凉茶行业也曾因媒体的报道而在市场的惊涛骇浪中经历过数次考验，又是协会借媒体的力量使广东省凉茶业转危为安。因此，为对集体行动中违规者的惩罚更有效力，协会很重视发挥媒体的作用。广东省家具商会通过其传媒中心联系了不少于20家中国家具行业最具实力的行业媒体和大众媒体，有效传播行业信息，有效预警行业企业面临的危机。当遇到典型的侵权事件时，商会则及时地进行尽可能大范围的宣传。

广东省省食品行业协会在2006年制定了《广东省行业自律管理若干规定》，其中，对拒不执行行业自律的会员惩处措施之一就是向媒体公开曝光。而在新《行业标准》里规定，评审结果(包括不达标的企业的评审结果)由省食品行业协会或省医药行业协会通过网站及其他媒介形式予以公布。

(二)向政府借力

行业协会向政府借力表现为协会对企业进行惩戒时积极争取政府的支持。比如，广东省食品行业协会制定了《广东省食品行业企业自律评价实施细则》(下简称《细则》)和《行业标准》。《细则》规定食品行业协会组织专家对全省食品行业的近万家企业进行评估和打分，满分为1 000分，800分以上为A级，600分以下为不达标;不达标的企业将无法进京销售;而《行业标准》则规定对企业的评审结果分级，根据评审过程是否发现不合格项以及不合格项的数量、性质来确定相应等级，满足A或B或C级行业自律要求的组织，可获颁相应等级“广东省食品医药行业自律等级”证书作为证明。对不符合本标准的组织，需要整改，并将情况向社会公布。

广东省家具商会在《行业公约》里则规定:“对违反公约企业采取:行业内部通报;倡议公约成员共同抵制;向政府主管部门通报，请求政府主管部门介入查处;造成其他公约成员遭受较大经济损失或触犯刑法的，移交国家司法机关依法追究其相应的民事责任或刑事责任等惩罚措施。”

(三)行业协会向外借力的主导因素

积极向媒体、政府借力与政府职能转移不到位有较大关系。承担政府转移的职能不但可使协会分担政府做不好的事情，还有助于行业协会在行业和社会上赢得公信力。但是，改革开放以来的政府职能转变仅仅把企业管理从政府职能中分离了出来，而行业的维权职能与政府的公共管理职能仍然交织在一起，政府履行了许多本应当由行业协会履行的行业管理职能。政府目前依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段，如大量的行政审批制;一些不适合以政府部门管理的方式行使的职能，如行业统计功能及行业标准制定的职能等。大量的社会管理职能依然未转移给行业协会，2007年广东省共有73家参检协会接受了政府部门委托、授权、转移的212项职能，比2006年增加了80项，仅广东省钢铁工业协会就承担近10项政府职能，广东省造纸协会也承担省环保局委托的企业清洁生产审核等7项职能。此外，政府的职能总和构成一个活动空间，重要的职能处于其核心领域，非重要职能则构成边缘地带。但从承接的职能来看，主要集中在非行业管理领域的资料编纂、名牌推荐、课题调研上。其中，行业协会的名牌推荐职能只是负责推荐，名牌产品的评定权仍然掌握在政府主管部门手中。行业协会承接的行业标准制定、行业人员培训、资质认定和行业规划等职能占政府转移职能的比重不到20%。虽然广东省家具商会和广东省食品协会都承担了政府转移的职能，相对行业协会管理体制改革前取得了进步，但转移还相当不充分，接替的是政府的相对不甚重要的职能领域，呈现出一定程度的边缘性特征，这些非重要职能对建立行业协会的公信力作用有限。

五、结 论

受经济全球化和市场一体化驱动，我国政府对行业协会的管理体制出现了有限改革。这种有限改革使得行业协会开始获得有限的自主权和自我发展的空间。笔者的研究发现，行业协会要发挥这种有限的自主权，必须建构符合市场经济发展要求的治理结构，通过采取有效的策略手段发挥其协调行业集体行动的功能，进而拓展其生存和发展的空间。案例分析发现，有效的策略手段主要有三:采取选择性激励的措施、建构中间集团和制定制度规范，为此，需要向政府、媒体和社会借力。

不难发现，我国行业协会的主体性地位还没有完全确定，对政府的依附关系没有完全解除，许多属于行业协会的功能和权力并没有归位，导致其实施选择性激励、建构中间集团和制定制度规范等行动能力都十分脆弱。培育和加强行业协会协调行业集体行动的能力，应成为深化行业协会体制改革的方向。(第二作者丁晶晶为本文的写作提供了大力的支持。)

［1］刘斌．我国行业协会的性质和功能研究——从交易成本和规制角度分析．上海管理科学，2003(4)．

［2］黄昕．多中心公共治理范式下的行业协会角色定位．经济师，2007(7)．

［3］周玮，喻术红．行业协会利益失衡问题及其法律规制．武汉大学学报:社会科学版，2008(1)．

［4］余晖，邱靖基，郑江淮，等．行业协会及其在中国的发展:理论与案例．北京:经济管理出版社，2002:47．

［5］［美］曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑．陈郁，郭宇峰，李崇新，译．上海:上海人民出版社，1996:13．

［6］［英］斯坦利·海曼．协会管理．尉晓鸥，等，译．北京:中国经济出版社，1985:10．

［7］W．Streeck，C．S．Philippe．Community，Market，State and Associations?The Prospective Contribution of Interest Governance to Social Order∥W．Streeck，C．S．Philippe．Private Interest Government:Beyond Market and State．London:Sage Publications Ltd．，1985．

［8］［英］科斯，等．财产权利与制度变迁．刘守英，译．上海:上海人民出版社，1994:377－378．

［9］赵朝义，白殿一．培育民间标准，发挥行业协会作用．标准化论坛，2005(3)．