完善我国农业补贴的若干思考

李晓辉

完善我国农业补贴的若干思考

李晓辉

农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础。特别是对于中国这样一个农业人口占绝大多数的农业大国来说，农业发展至关重要。我国在WTO《农业协定》的框架内，对农业补贴政策进行了调整，但仍存在着诸多需要解决的问题。如何在WTO《农业协定》范围内规范和加强我国政府的农业补贴政策具有很强的现实意义。

农业补贴;“绿箱政策”;“黄箱政策”;对策建议

一 农业补贴内涵及政策

1.农业补贴的内涵。农业补贴是指对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。在WTO农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义:一是广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面的投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而是农业协议的“绿箱政策”所允许的。另一种是狭义补贴，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，这类补贴又称为保护性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响而被称为“黄箱政策”补贴措施。

2.农业补贴的政策。

(1)“绿箱”政策。“绿箱政策”是指那些对生产和贸易没有影响或影响非常微弱的政策，《农业协定》既不要求削减这些政策，也不限制将来扩大和强化使用这些政策。《农业协定》规定:政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对生产的影响很小的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，属于该类措施的补贴被认为是绿色补贴，可免除削减义务。“绿箱政策”主要有:⑴一般的农业服务支出:农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等;⑵粮食安全储备补贴;⑶粮食援助补贴;⑷与生产不直接挂钩的收入补贴;⑸收入保险计划;⑹自然灾害救济补贴;⑺农业生产者退休或转业补贴;⑻农业资源储备补贴;⑼农业结构调整投资补贴;⑽农业环境保护补贴;⑾落后地区援助补贴等。

(2)“黄箱”政策。“黄箱政策”是政府对农产品直接的价格干预和补贴，这种补贴对生产和贸易有直接扭曲作用。根据《农业协定》，除了“绿箱”补贴以外的其他国内支持政策都属于“黄箱政策”。“黄箱政策”一般包括价格支持，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入补贴，某些有补贴的贷款计划、休耕补贴等。这些措施对农产品贸易产生扭曲，成员方必须承担约束和削减义务。“黄箱”补贴通常用综合支持量来衡量。

(3)“蓝箱”政策。“蓝箱政策”是指补贴虽然对生产和贸易有扭曲作用，但是WTO允许成员方给予那些被要求限制生产的农民以某种直接支付，这些补贴与农产品限产计划有关，成员方不需要承担削减义务，不列入需要削减的国内支持计算，是“黄箱政策”中的特例。

二 农业补贴现状及存在问题

1.我国农业补贴的现状。我国对农业的补贴主要包括以下几个部分:第一，对农业生产资料的补贴。包括农用化肥、柴油、农膜、农药和农用工具等进行补贴。第二，对农业基本建设进行直接投资。基本建设投资是在国家预算内的，主要用于农、林、牧、渔、农垦、水利、农机、气象等大型骨干项目的建设。第三，支援农村生产和各项农村事业支出。支援农村生产支出，主要是针对农村无力承办的项目，包括:⑴小型农田水利和水土保持补助费;⑵支援农村发展机械化，现在转为支援农村合作企业改善基本生产条件;⑶农村造林和林木保护补助，用于林区造林和防治林木病虫害;⑷农业技术推广和植保补助费，用于农村科技推广和植保以及防治病虫害;⑸农村草场和畜禽疫病防治补助;⑹农村水产补助费，用于农村兴办淡水养殖、浅海渔业开发和养殖;⑺农业发展专项资金支出，用于开垦荒坡、荒地等宜耕土地，整治现有耕地和农业综合开发。①第四，粮棉油价格补贴及粮食储备补贴。这项补贴主要包括差价补贴、国家储备粮油费用补贴、国家超定额库存费用补贴、粮油专项储备补贴、粮食预购定金贴息、购棉花加价款补贴、国家储备棉花贴息等。第五，对粮食收购企业的亏损补贴。由于我国粮食实行价格双轨制，粮食收购企业常常因国家定价而造成政策性亏损，为此国家给予粮食收购企业财政补贴。第六，主要农产品的价格支持制度。为保证社会主义市场经济体制下农业的稳定发展和人民的生活需求，国家对粮食等关系国计民生的农产品实行最低保护价收购制度。

2.我国现行农业补贴存在的问题。

(1)农业补贴力度不强。就补贴领域而言，对农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但还不够普及、稳定;对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料，而且很少分地区和人群;对农业结构调整补贴的力度有限;对农民培训的支出比例很低，仅占一般政府服务的2.1%，其中没有或很少有补贴，导致农民的人力资本匮乏;农业技术推广补贴力度不大，进展缓慢;市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺态势。

(2)农业补贴结构不合理。我国农业补贴结构不尽合理，过于侧重对产品的价格支持和市场干预，流通领域的生产资料经营企业获得的补贴多，特别是保护性粮食最低收购价格的实施，看似保护农民利益，其实农民很难得到真正的实惠，而且容易引起通货膨胀，关键是这些政策大多属于WTO规则中的“黄箱政策”，容易引起WTO成员方的不满和攻击。

(3)农业补贴管理体制运行不畅。关于农业补贴的政策，主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等多个部门，由于政策出于多个部门，所以协调困难，交易成本高，加之部门本位主义、地方保护主义的影响，从而降低了农业补贴的效率。这种间接保护生产、补贴农民收入的方式，致使增加农民收入的效率下降，加上制度不够健全，由此产生腐败的案例也比较多。

(4)农业补贴法律制度不健全。目前我国农业补贴法律制度仍存在很多不足之处:一是制定时间太久，目前我国关于农业补贴的法律主要是在我国加入WTO之前，甚至是在1995年WTO《农业协定》生效之前制定的，必然无法很好地体现WTO相关精神，难以与世界接轨。二是有关农业补贴的法律法规不多，比较零散，主要集中体现在新修订的《农业法》的相关条款中。而且法律制度的建设很不完善，根本无法形成一个完整统一的农业补贴法律体系。三是有关农业补贴法律条款的内容多停留在文字层面，柔性及倡导性的表述较多，缺乏实际可操作性。②

(5)“蓝箱补贴”闲置未用。我国以往因财力有限，微量允许标准尚留有较大的“黄箱”支持空间，“绿箱”支持的空间更大，对农业补贴的约束主要来自资金不足，而不是WTO规则的限制，因此还没有顾及“蓝箱”补贴政策。

三 完善我国农业补贴的建议

1.加大农业补贴力度。改革开放以来，我国财政支出中农业支出的比重曾一度下滑，后虽经提高，但不管是与其他国家相比还是对我国农业的实际作用，其力度都显得远远不足。目前我国还未启用通过资源停用计划提供的结构调整援助、农业生产者退休或转业等“绿箱”补贴政策;我国“黄箱”补贴只占到农业产值的2%左右，距我国的承诺指标8.5%还有很大距离。

2.完善“绿箱”补贴体系。农业的“绿箱”补贴，是国家宽口径惠农政策的重要组成部分，其主要目标是优化农业经营环境，改善农业经营的外部条件，提升农业信息化、产业化的发展水平和科技含量，提高农业的整体素质，加快与国际接轨的步伐和农业现代化进程，使农业更加适应当代国内外市场经济发展的需要，意义尤为重大。

3.扩大补贴范围。与以前相比，现有的补贴结构与补贴范围虽然是在不断优化与扩大，但仍然是偏低的。补贴结构的划分可以从不同的角度界定，从补贴的性能上可分为“黄箱”补贴与“绿箱”补贴;从补贴的对象上可分为各种类型的品种结构，而每一大的品种内部还可以层层细化，如在种植业内部，有种粮补贴，良种补贴等。

4.提高农业补贴效率。农业补贴政策的执行要制度化和规范化。一方面，要尽快改革和改变低效率的价格支持政策，把国家财政转为直接补贴。另一方面，即使确立了有效的补贴方式，如果没有一套规范的制度作保证，农业补贴的作用不能充分发挥。③

5.加强农业补贴资金管理。“绿箱”补贴因为涉及到基础设施建设和农业科技投入，项目投资数额大，而这部分资金一般是由财政、金融及各级政府部门和专业建设部门运作，其中弹性较大，如果监管不力，往往会在各种消极因素的影响下，增大资金流失的风险。因此为了保证“绿箱”补贴资金的足额到位并做到专款专用，保质保量地发挥其积极作用，从各个环节加大监管的力度，意义非常重大。

6.试用蓝箱补贴政策。WTO允许存在成员方给予被要求限制生产的农民以直接补贴的蓝箱政策，我国应根据实际情况考虑试用。

7.完善农业补贴的法律制度。发达国家为了稳定农业生产，保护农民利益，制定了一系列农业补贴的相关法律法规，使农业补贴有法可依，农民的生产经营得到保障。我国有关农业补贴的法律制度却很不健全。我国要保护农业，对农业提供有效的补贴，必须建立健全有关农业补贴的法律制度。

注释

①叶全良，孟阳，田振花.国际商务与反补贴［M］.人民出版社，2005.

②刘洁，阎东星.WTO规则框架下的我国农业补贴法律制度建设［J］.法学杂志，2004(l).

③林善浪，张国.中国农业发展问题报告［R］.中国发展出版社，2003.

［1］郭宏宝.中国财政农业补贴:政策效果与机制设计［M］.西南财经大学出版社，2009.

［2］李长健.中国农业补贴法律制度研究［M］.法律出版社，2009.

［3］尹继元.WTO农业规则与我国的农业补贴［J］.商场现代化，2009，4.

［4］穆月英.中国农业补贴政策的理论及实证分析［M］.北京:中国农业出版社，2008.

On Perfecting Agricultural Subsidies of China

Li Xiaohui

Agriculture is the foundation of economic development，social stability and national security.The agricultural population accounts for the vast majority in China.Although China has adjusted the agricultural subsidy policy in accordance with the Agricultural Agreement of WTO ，but there are still many problems to solve.It is of practical significance to study how to standardize and strengthen the government agricultural subsidies policy within the scope of Agricultural Agreement of WTO

agricultural subsidies;Green Box Measures;Auctionable subsidies;countermeasures

F320

A

1672－6758(2012)01－0063－2

李晓辉，硕士，新疆财经大学法学院，新疆·乌鲁木齐。邮政编码:830012

Class No.:F320Document Mark:A

(责任编辑:蔡雪岚)