执法监察 黄金十年

本刊实习记者 段雯娟

近年来，国土资源执法监察工作不断强化，执法监管体系日趋完善，监管效能逐步提升，维护了良好的国土资源管理和利用秩序。在党的十八大即将召开之际，回望十六大以来的十年，在中国经济快速发展的同时，国家也越加高度重视国土资源的监督检查工作。

在地方党委和政府、执法监管等多部门的强力支持下，我国违法用地行为较往年同比下降，国土资源执法监管形势总体向好。那么在这十年里执法监察局采用了哪些监察手段？查处哪些违法违规行为？回眸这十年国土资源的监督检查取得了那些显著成果？带着这些问题本刊记者走访了国土资源部执法监察局。

创新执法监察手段

国土资源部自成立以来，全国国土资源系统认真贯彻落实中央要求，坚持积极主动服务和严格规范管理并举，国土资源执法监察工作不断强化，执法监管体系日趋完善，监管效能逐步提升，维护了良好的国土资源管理和利用秩序。

目前，国土资源执法监察工作思路日渐清晰，逐步明确了“树立三种理念、打造两个平台、推进两个转移、构建一个机制”的工作思路，形成“防范在先、发现及时、制止有效、查处到位”的新格局。国土资源执法监察工作，现已初步形成“全国覆盖、全程监管、科技支撑、执法督察、社会监督”的执法监管体系。

经过不断探索创新，国土资源执法监察已经形成了“天上看、群众报、地上查、网上管、视频探”的工作手段，有效提升了国土资源保障与监管能力。

创新执法监察手段之“天上看”

1999年7月，国土资源部首次利用高分辨率卫星遥感技术对北京等25个省（自治区、直辖市）的新增用地开展了土地执法检查。利用卫星遥感监测技术，可以掌握一个地区的新增建设用地和矿产资源勘查开采情况，及时发现和查处违法用地行为和违法勘查开采矿产资源行为，使过去国土执法监察从被动式变为主动式，天上的“火眼金睛”与地面上的执法人员相结合的立体监察，对违法者形成了强大的威慑作用。

2009年国土执法部门利用卫星遥感监测等技术手段进行执法检查，卫片显示，南宁经开区辖区内有违法占地建设的图斑，后经国土执法人员多方找寻，最终发现卫片中的图斑位于罗村九组。经勘查，地块占地面积30多亩，地面上的违法建筑物总面积约1万多平方米。经营者于2008年承租后用于生产加工腻子粉、保温砂浆等建筑材料及木材加工，违反了耕地使用政策。为维护村民的合法权益，经开区决定依法予以强制拆除，将土地复耕、复绿。

创新执法监察手段之“群众报”

2009年6月25日，国土资源部、省级国土资源行政主管部门两级正式开通12336国土资源违法举报电话，统一受理人民群众对单位和个人违反土地、矿产资源管理法律法规行为的各类举报。

自2009年6月25日开通至2011年底，部、省、市、县四级国土资源主管部门共受理线索23．7万个，其中，反映违法违规用地的14．7万个，反映矿产资源领域违法的1．8万个，咨询国土资源政策等事项的7．2万个。

12336国土资源违法举报电话对于健全违法违规行为的发现机制、完善社会监督机制、准确把握违法违规形势、维护群众权益、保护资源等作用明显。2011年9月2日，温家宝总理在视察部12336时指示：“我们就是要创造条件让人民监督政府”。

创新执法监察手段之“地上查”

2009年9月，国土资源部印发了《国土资源执法监察巡查工作规范》即建立巡查制度，国土资源主管部门及其派出机构通过巡回检查的方式，及时发现国土资源违法行为，依法予以制止和报告，将违法行为消除在萌芽状态，降低行政成本和经济损失。做到“早发现、早制止、早处置”，降低了行政成本和经济损失。

2002年至2011年上半年，全国各级国土资源主管部门通过巡查发现并制止违法用地行为72．8万件，挽回经济损失129．6亿元。

创新执法监察手段之“网上管”

国土资源执法监察工作的“网上管”就是通过将执法监察信息与国土资源“一张图”、“批、供、用、补、查”综合信息监管平台互联互通，实现对国土资源领域违法违规行为的信息化、网络化监管，提高执法监管效率。

以国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台为基础，建立了由“一库、两网、三系统”组成的在线土地督察系统，2010年通过试点应用后，在9个派驻地方的国家土地督察局全面投入运行，广泛应用于土地监察工作，这一创举，使例行督察工作效率提高5倍以上。

目前系统已累积发现识别了114402件土地违规违约事项，并进行了预警，同时通过督办等技术行政手段，敦促有关部门及时处置与改正。

创新执法监察手段之“视频探”

国土资源执法监察工作的“视频探”就是通过在基本农田保护区、国土资源领域违法行为易发区建立视频监控网，用视频监控的手段对违法违规行为进行24小时不间断监管，及时发现、制止并有效震慑违法行为。

目前，国土资源部在全国选择了15个地市县和10个重点矿区开展视频监控网建设试点。通过远程、24小时、全天候监控基本农田和违法行为易发区，对提升执法监察效能、保护耕地红线、维护国土资源管理秩序具有重要作用。

以天津为例，自2010年8月起，天津已在全市安装91个视频监控点，监控基本农田68．25万亩。每个监控网点由塔杆、独立太阳能供电设备、视频摄像机和无线通信平台组成，一般可监控7500亩耕地面积。天津的视频摄像头主要安装在省、区县交界边，乡、镇、村路边，宅基地周边，开发区和工业园区周边，以及多次发生违法用地周边以及已封闭的矿山。

现在不仅在天津，全国各地都在探索利用现代科技手段创新监管方式，四川省峨眉山、北京、江西赣州、安徽池州、浙江台州市路桥区等地在基本农田保护区、国家重点矿区等都先后建设了视频监控网。

严肃查处违法违规行为

2000年以来，国土资源部已经先后组织实施了11次土地卫片执法检查工作，检查范围逐步扩大，方式不断创新，工作逐步规范。从检查覆盖范围看，由最初的66个城市扩大到覆盖全国2859个县；从检查对象看，从2010年开始，组织开展了覆盖全国的矿产卫片执法检查，由土地资源拓展到土地、矿产两大资源的全覆盖检查；从检查方式看，由最初单一的发现、查处、通报，发展到实行约谈制度、开展责任追究工作。

2010年1月，泰丰节能新材料有限公司与山东省滨州市博兴县城东街道北辛安村签订用地协议，3月，该公司未经批准，违法占地112．8亩(耕地64.9亩)建设镀铝锌硅项目。4月中旬，博兴县国土资源局对该公司违法占地行为进行立案查处，并作出行政处罚决定，责令该公司退还违法占用的土地，没收在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，处以罚款225．69万元。5月，该公司已缴纳罚款。中共博兴县纪委已给予城东街道主任李俊党内严重警告处分，城东街道党工委已给予北辛安村党支部书记顾会清、西辛安村党支部书记董志杰党内严重警告处分。

2010年5月，河北省唐山迁安市信益铁矿取得位于迁安市夏官营镇花庄村西北的铁矿采矿许可证。该矿擅自超出批准的采矿范围越界采矿，迁安市国土资源局调查认定，该矿越界开采铁矿石59629吨，违法所得178．887万元。2012年4月，迁安市国土资源局对迁安市信益铁矿依法作出行政处罚：责令退回批准的矿区范围内开采，没收违法所得178．887万元，并处罚款10万元。迁安市信益铁矿已履行了处罚决定。

2010年8月，中节能吴忠太阳山光伏发电有限责任公司未经批准，擅自占用吴忠市太阳山开发区227．64亩集体土地(牧草地)建设太阳山光伏并网电站项目。2011年5月，吴忠市国土资源局对此案进行了立案查处，并作出行政处罚，责令企业退还违法占用的土地，没收在违法占用的土地上修建的建筑物和其他设施，处以罚款75．88万元。目前，吴忠市国土资源局已向吴忠市财政局移交了违法建筑物，企业已缴纳罚款。

土地违法责任追究的落实，体现了中央关于实行最严格的国土保护制度和最严格的节约用地制度的决心，落实了中央领导关于严格执法，敢于碰硬，不怕得罪人的要求，切实提高地方各级政府及相关部门依法依规管地用地的意识，对有效遏制违法用地的势头发挥了强大的警示震慑作用。

执法监管专项行动成效明显

2003年初至2004年底，按照中央的部署，在国务院的直接领导下，全国开展了土地市场治理整顿工作。国土资源部会同有关部门全面开展了各类开发区的清理、新上项目用地的清理、耕地占补平衡清理等清理整顿工作。

土地市场治理整顿期间，清理了长期久拖不决的土地违法遗留问题20万件。国土资源部和监察部联合公开查处了10多起重大土地违法典型案件。新上项目用地清理中，给予711人党纪政纪处分，对49人移送司法机关追究刑事责任。经营性用地招标拍卖挂牌出让执法检查中，立案查处了经营性用地违纪违法案件683件，处理责任人323人。

为促进国家宏观调控措施的落实，国土资源部将违法占地上钢铁项目、建高尔夫球场等违反国家产业政策的案件作为查处重点。土地市场治理整顿，有效遏制了“圈地”热，防止了经济大起大落。民和国家利益，影响经济平稳运行的突出问题，国务院作出了清理整顿各类开发区，治理整顿土地市场的重大决策。

根据国务院要求，国土资源部会同国务院有关部门对全国各类开发区进行“撤销、核减、整合”，对保留的开发区是否符合土地利用总体规划和城市总体规划以及是否擅自扩区进行了规划审核，落实开发区四至范围。

经过集中清理整顿、规划审核、设立审核及落实四至范围等几个阶段的开发区清理整顿工作，到2006年12月，全国各类开发区由6866个核减至1568个，规划面积由3．86万平方公里压缩至9949平方公里。

开发区清理整顿取得了明显成效，盲目设立开发区大量“圈地”的势头得到明显遏制，开发区数量及用地规模压缩了2/3左右；树立了规划的权威性，开发区用地的规划意识明显增强；有效防止了开发区四处“漂移”和变相扩区，为开发区用地数字化管理和提升管理水平打下了坚实基础。

积极配合做好高尔夫球场清理整治

严格进行开发区规划审核

2003年7月，针对开发区过多过滥，随意大量圈占土地，严重损害农

2004年1月，国务院办公厅印发《关于暂停新建高尔夫球场的通知》后，国土资源部及时出台配套政策，明确规定停止高尔夫球场等用地的审批，将高尔夫球场项目列入《禁止用地项目目录》。

针对2009年开展的土地卫片执法检查发现高尔夫球场违法占地屡禁不止、违规建设突出问题，2009年9月，发改委会同国土资源部、住房和城乡建设部等七部委联合发文部署，对全国高尔夫球场建设情况进行了全面调查。

2009年6月至2011年6月，云南星河旅游资源开发有限责任公司在梁王山生态运动休闲旅游项目区内擅自建设的，云南昆明梁王山生态运动休闲旅游区高尔夫球场，该球场占地面积 1522．75亩，其中耕地453．5亩，在清理整治通知印发后违规顶风建设。目前，云南省已将其取缔，国土部门处以罚款1013．22万元。

稳步推进“小产权房”问题清理试点

国土资源部2009年6月9日强调指出，“小产权房”实质是违法建筑，“小产权房”问题，破坏了公开、公平、公正的土地市场和房地产市场秩序，影响国家对土地市场和房地产市场的宏观调控，同时，部分“小产权房”建设擅自占用耕地甚至基本农田，威胁到18亿亩耕地红线。

2010年，根据国务院要求，国土资源部、住房城乡建设部牵头，会同中农办、发展改革委等12个部门成立了全国“小产权房”问题清理工作领导小组，负责统一领导全国“小产权房”问题清理工作。

北京伍陆风情生态种植园有限公司与北京市怀柔区杨宋镇梭草村违规签约后，非法建设小产权仿古三合院别墅“水岸江南”。项目违法建设及划分空白地块占地面积共计172．58亩，涉案土地中非农建设的74．25亩土地已严重损坏，难以恢复原地貌。

2011年9月1日，北京市怀柔区人民法院对此案作出判决，该公司法定代表人王晓晨、股东姚红逊，被判处三年半和三年的有期徒刑，并处罚金人民币102．5万元；梭草村的两名村干部缐永进、张克啟，被判处有期徒刑3年，缓刑3年，并处罚金人民币5．5万元。北京市国土局怀柔分局科级干部曹建明以玩忽职守罪被法院判处拘役6个月，缓刑6个月。

国土资源执法监管形势总体向好

从违法统计情况看。“十一五”期间，全国共发现违法用地行为49．4万件，涉及土地面积498．1万亩（其中耕地215.6万亩），与“十五”期末相比，年均下降 10．0%、2．7%（7.0%）。立案查处矿产资源领域违法案件5．4万件，与“十五”期末相比，年均下降16．7%。

2012年上半年，全国发现违法用地行为2．9万件，涉及土地面积17．7万亩（耕地6.4万亩），同比分别下降 2．3%、36．5%（32.3%）。 立 案 查处违法用地案件1．5万件，涉及土地面积15．0万亩（耕地5.3万亩），同比分别下降 1．7%、35．3%（26.9%）。立案查处矿产资源领域违法案件2760件，同比上升1．5%。

从历次土地卫片执法检查情况看。2006～2010年度土地卫片执法检查，违法占用耕地比例占新增建设用地占用耕地面积的比例，由48．5%下降至34%、14．4%、11．7%和11．29%。