浅析我国海洋争端解决机制的完善——由澳大利亚与东帝汶海洋争端解决引发的思考

王 琦，夏晓玲

(海南大学法学院，海南 海口570228)

一 澳大利亚与东帝汶间帝汶海争端的解决及启发

(一)澳大利亚与东帝汶间帝汶海争端的解决

帝汶海是印度洋的分支海域，位于东帝汶东南、澳大利亚西北。东帝汶直到2002年5月才获得独立，曾是葡萄牙的殖民地，也曾被印度尼西亚非法占领以及被联合国过渡管理。在东帝汶独立后，澳大利亚与东帝汶两国在帝汶海划界和资源管理方面的争端成为两国发展的障碍。两国在帝汶海海域的争端主要是帝汶海的划界问题以及帝汶海油气资源的占有和分配权问题。

澳大利亚和东帝汶间帝汶海划界和资源争端的解决是在“搁置争议，共同开发”思想下，通过政治谈判解决的。在东帝汶被联合国托管时谈判就开始了，2001年7月5日，澳大利亚和联合国/东帝汶双方代表在帝力正式签署的《帝汶海协议》(Timor Sea Arrangement)，是一项关于资源开发和利用的过渡协议，东帝汶获得了90%的油气分配，澳大利亚也实现了各石油公司在现有石油共享合同协议下开采资源的要求①克莱夫·斯科菲尔德(Clive Schofield):Minding the Gap:The Australia－East Timor Treaty on Certain Maritime Arrangements in the Timor Sea.The International Journal of Marine and Coastal Law，vol.22，2007，p220－230.。2002年5月东帝汶独立后，澳大利亚提出签订《国际联合经营协议》，并作为批准《帝汶海协议》的条件。2002年7月，两国开始关于签订《国际联合经营协议》的谈判，2003年3月6日，澳大利亚和东帝汶双方在帝力签署了《国际联合经营协议》，紧接着澳大利亚政府于4月2日批准了《帝汶海协议》。在《帝汶海条约》(生效的《帝汶海协议》称为《帝汶海条约》)生效后，东帝汶不急于批准《国际联合经营协议》，澳大利亚不得不接受东帝汶要求，再次坐到谈判桌边开始海洋划界问题谈判。2006年1月12日，双方正式签订了《特定帝汶海海洋安排条约》，条约规定澳大利亚与东帝汶双方同意将海洋划界暂时搁置50年，对日出油气田的联合经营按照2003年《国际联合经营协议》的有关规定进行，澳大利亚和东帝汶对日出油气田的油气收益按照50:50分配①克莱夫·斯科菲尔德(Clive Schofield):Minding the Gap:The Australia－East Timor Treaty on Certain Maritime Arrangements in the Timor Sea，The International Journal of Marine and Coastal Law，vol.22，2007，p220－230.。经过六年谈判，至此澳大利亚和东帝汶之间的海洋争端最终得到了解决。

(二)澳大利亚与东帝汶帝汶海争端解决的启发

首先，我国海洋争端主要是海洋划界和海洋资源开发利用问题，与澳大利亚和东帝汶间的帝汶海争端类似，帝汶海争端的解决创造性地实践了“搁置争议，共同开发”，将海洋划界暂时搁置50年，油气收益按照50:50分配，使双方从这一争端解决中都得到了满足，实现了互利双赢。我国一贯持“搁置争议，共同开发”战略，主张通过外交谈判方式和平解决海洋争端，澳大利亚与东帝汶帝汶海争端的解决正是这一战略实施的成功典范，对我国东海、南海等海域划界和资源争端的解决有一定借鉴意义，也通过实践证实了我国坚持这一战略解决海洋争端的可行性。

其次，在澳大利亚与东帝汶帝汶海争端谈判中，东帝汶和澳大利亚两国实力相差悬殊，但澳大利亚妥协且作出巨大让步，不能只说是大国风范，实际上也是法律规范限制了澳大利亚的选择。在2002年3月，也就是东帝汶独立前的两个月，澳大利亚宣布退出国际法院管辖以及不受《联合国海洋法公约》限制。澳大利亚对国际法的回避限制了其谈判策略和行为，使其在谈判中的地位和立场不断动摇，甚至不得不妥协退让。这让我们明白政治谈判是离不开法律的，法律不仅能保障政治谈判成功最大化，其本身也是一种解决争端方法。逃避法律是自废武功行为，其结果只能是损害了利益的维护。

二 对我国海洋争端解决机制的评析

(一)我国海洋争端问题形势严峻

近些年来，我国海上邻国一步步完善本国海洋立法，调整海洋策略，不顾历史事实和国际公约具体实施细则及以往判例，侵害我国海洋权益，使我国海域和众多岛屿面临争议。

我国与海上邻国的海洋争端主要是海域划界争端与岛屿主权争端，主要集中于东海和南海海域。我国东海总面积77万平方公里，其中30万余平方公里海域与日本、韩国存在争议，主要是海洋大陆架划界问题和钓鱼岛主权归属问题。我国在南海海域与菲律宾、文莱、马来西亚等国在岛屿、领海归属以及专属经济区、大陆架划界上存在争议。目前，南海形势不容乐观，南海岛屿越南占据28个，菲律宾占据8个，马来西亚占据4个，中国实际控制的只有8个②陈万平:《我国海洋权益的现状与维护海洋权益的策略》，载于《太平洋学报》2009年第5期，第69页。。除了海域划界和岛屿主权归属争端外，还有以争夺海洋资源为目的的种种纠纷。南中国海被勘探得知石油储量丰富，周边国家和地区在该海域已经投入开采众多油井，但是这些油井大部分位于我国海域一侧，开采权益亦属于我国。此外我国为保护海洋渔业资源，于每年的5月16日至8月1日在南海实行夏季休渔制度，但是越南、菲律宾等南海海上邻国不但称我国的休渔令是“无效的”，而且在我国渔民休渔之际大肆捕捞③参考:《南海休渔的是是非非》，载于《法制网》新闻资讯，2012年6月13日。。

(二)“搁置争议，共同开发”战略的实施及其存在问题

1979年6月，中方通过外交渠道正式向日方提出共同开发钓鱼岛附近资源的设想，首次公开表明了中方愿以“搁置争议，共同开发”模式解决同周边邻国间领土和海洋权益争端的立场④参考:“搁置争议，共同开发”，载于中国外交部网站资料，中国外交历程之新中国外交历史回顾，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/wjs/2159/t8958.htm。。“搁置争议，共同开发”是针对钓鱼岛问题提出的，也是我国在解决海洋争端问题上始终坚持的战略。

然而南海等海洋争端问题一搁置就是几十年。其积极影响是为国家发展争取了时间，这期间我国综合国力大幅度提升;消极影响则是在这几十年中，问题虽然被暂时搁置，但是矛盾和纠纷却不曾中断。我国政府虽经过努力与南海周边各国达成了《南海各方行动宣言》①《南海各方行为宣言》，2002年11月4日，由中国与东盟各国外长及外长代表在金边签署。(以下简称《宣言》)，但南海周边各国却多次违反《宣言》要求，私自开发其占领岛屿以及其周边海域的油气资源，最终造成我国领海被瓜分、岛屿被侵占、海洋资源被掠夺，严重损害了我国海洋主权。“搁置争议”并不是一方搁置，更不等于一味忍让，而是需要相关各方以发展大局为重，共同坚持，共同遵守。最重要的是，奉行这一战略的前提是“主权属我”，南中国海的众多岛屿自古以来就在我国管辖之下，我国对其享有主权是有充分历史和法律依据的。

(三)我国维护海洋权益的相关法律及其存在的问题

国际法方面，我国于1996年批准了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)，《公约》被称作“海洋宪章”，在领海主权争端、海上天然资源管理、污染处理等方面具有重要指导和裁决作用。在批准《公约》的同时声明:“中华人民共和国将与海岸相向或相邻的国家，通过协商，在国际法基础上，按照公平原则划定各自海洋管辖权界限。”2006年8月25日，中国政府又根据《公约》第298条规定通过声明形式完全排除了第二节导致有拘束力判决的强制程序对第298条第一款项下的三类争端(海洋划界、领土争端、军事活动争端)的适用，即是不接受任何国际司法或仲裁来解决海洋争端②中国依《联合国海洋法公约》第298条规定提交排除性声明(中国外交部网站)http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg/zywj/t270754.htm。。

国内法方面，我国于1992年颁布了《领海及毗连区法》，公布了大陆领海部分基线和西沙群岛领海基线，进一步明确了我国领海范围，并于1998年颁布了《大陆架和专属经济区法》。近些年，我国又颁布了《矿产资源法》《海上交通安全法》《涉外海洋科学研究管理规定》和《海域使用管理法》等;还修改了《海洋环境保护法》和《渔业法》等。这些法律法规覆盖了我国管辖的所有海域，使《联合国海洋法公约》赋予沿海国在其管辖海域的各项基本权利在我国国内立法中都得到了具体体现③李安民:《维护我国海洋权益之对策思考》，中国海洋报，2008年5月6日，第004版。。但是这些法律中关于维护海洋权益的一些内容，有的已落后于形势，有的与现实脱节，有的原则性过强，又长期没有出台配套法规或规章，没有相应主管部门，缺乏相应违法惩罚制裁措施，也没有特定程序保障其施行，致使这些法律在实践中形同一纸空文。

三 完善我国海洋争端解决机制的建议

(一)解决我国海洋争端应坚持的原则

1.主权原则

我国从维护地区和平大局出发，在海洋争端解决上一直保持容忍和克制，但这绝不是软弱可欺。海洋权益事关领土主权，事关国家战略利益，是民族感情和民族尊严的大是大非问题。在这个原则问题上，中国从来没有退缩，也绝不会放弃主张。海洋主权是国家主权一部分，在解决海洋争端过程中要坚决维护国家主权。

2.公平原则

公平原则是国际海洋划界实践中的基本原则，是“一项得到普遍承认的划界所采用的一切规则和方法的压倒一切的国际准则”④赵理海:《海洋法问题研究》，北京大学出版社，1996年，第59页。。这一原则被许多国家以法律形式加以肯定和确认，我国于1996年批准《联合国海洋法公约》时声明:“中华人民共和国将与海岸相向或相邻的国家，通过协商，在国际法基础上，按照公平原则划定各自海洋管辖权界限。”我国不仅将公平原则作为对当事方划界的要求，在坚决维护海洋主权前提下，海洋资源的共同开发利用也正是公平原则在实践中的应用。

3.和平原则

我国一直坚持“和谐世界”理念，运用和平共处五项原则处理国际外交事务，赢得了世界人民广泛支持和赞扬。我国的改革、稳定与发展需要和平的外部环境，我们必须坚定不移坚持以和平方式妥善处理与周边海上邻国各种海洋争端，不使争端影响和平发展大局，影响我国和平发展事业。

(二)在“搁置争议，共同开发”战略下以多种途径解决海洋争端

我国政府一直以来坚持在“搁置争议，共同开发”战略思想指导下，以政治谈判方法解决海洋争端。但事实上，在国家间利益冲突激烈，尤其是在领土主权问题上存在严重分歧和对立时，试图只依赖“搁置争议、共同开发”战略通过政治谈判解决诸如南中国海岛屿领土争端那样的难题是非常困难的。从长远来看，我国还应当在“搁置争议、共同开发”战略下准备好用法律方法来解决海洋争端，法律方法是维护权益的重要手段。

首先，政治方法是和平解决国际海洋争端最常用的有效方法，主要指争端当事方自行解决争端的协商谈判。政治方法可适用于各种海洋争端，无论是主权争议还是资源纠纷，只要争端当事方相互认可和接受，都可以选择政治方法来解决争端。采取政治方法可以使主权和尊严得到充分尊重，同时也不影响争端当事方采用其他和平方法解决争端。我国“搁置争议，共同开发”战略下的政治谈判方法是经过实践检验的，是我国在解决海洋争端问题上的智慧结晶，是在实践中不断完善的。

其次，和平解决海洋争端的另一种方法是法律方法，法律方法一般指司法和仲裁。国际社会解决海洋争端多提倡采用法律方法，法律方法解决争端的司法判决和仲裁裁决对争端当事方均具有法律拘束力，且具有强制性，争端当事方必须遵照判决和裁决。尽管我国声明排除了适用国际司法或仲裁解决海洋争端，但这并不说明我国排除了法律方法解决海洋争端。

(三)健全海洋维权的法律制度，积极倡导海洋争端解决新规则

我国批准了《联合国海洋法公约》，然而声明保留的条款致使目前暂时无法考虑接受国际司法和仲裁来解决海洋争端，但是可以通过健全国内海洋法促成以法律方法解决海洋争端。首先在海洋实体法方面:我国海洋区域的军事利用、海洋军事行动等方面法律内容仍是空白，应积极推动与海上军事行动有关的海洋立法;另外，我国颁布的《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海洋环境保护法》《海上交通安全法》《渔业法》等海洋法律法规，应当落实具体的主管实施部门，加强海上执法的主体力量，明确违反海洋法律法规的具体处罚措施等，使之能够在实践中操作和运用。其次在程序法方面:可以借鉴国际海洋法庭的程序规则，研究国际海洋争端案例的解决，进一步完善我国海事海商纠纷解决的程序规则，在解决海洋争端中加以借鉴、运用和发展，最终形成一套解决海洋争端的程序规则。最后，我国应积极主动起草制定针对特定区域海洋争端解决的新规则，并积极争取海上邻国参与，建立针对性广泛的海上合作机制，积极构建与完善海洋争端解决机制规则。正如钱其琛同志所强调的:“我们并不认为现存的秩序和游戏规则是完美无缺的，但如不能参与其中，我们也就很难做到趋利避害，也就很难改造其中不合理的部分。”①参见钱其琛:《外交十记》，世界知识出版社，2003年版，第390页。

(四)建立国际海事争端调解中心，争取国际话语权

笔者认为，目前拟在我国海南省选址建立一个国际海事争端调解中心并在条件成熟时发展为国际海洋争端调解中心是可行的。首先，针对当下愈演愈烈的南中国海问题，海南省有区位优势，其邻近南海区域，便于随时掌握问题的发展动态，及时处理问题;其次，我国现行解决海事海商纠纷的法律法规与仲裁规则比较健全且与国际接轨，以海事争端入手积极争取国际话语权，氛围良好、基础扎实，更易于取得海上邻国信任，有利于积累以法律方法解决争端的经验;最后，我国司法提倡调解方式解决纠纷，我国法律人士，包括法官、律师等均进行了多年的调解实践，积累了丰富的调解经验，可以在调解规则的制定中发挥主导作用，而且调解理念符合中华文化中庸和谐的传统思想，易于把握调解规则制定过程中的度，易于移植调解规则解决海事争端。

建立国际海事争端调解中心之后，我国在与南海众邻国谈判协商过程中达成的协议与规则都可以发展成为南海海洋争端调解规则，在条件成熟时，国际海事争端调解中心就可以发展成为国际海洋争端调解中心，维护我国海洋权益，维护南中国海海洋秩序，维护海洋世界和谐。

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