从经济法视角评析王安石变法失败的原因

周小明

(1.华东政法大学 研究生院，上海 200063； 2.丽水广播电视大学 法学系， 浙江 丽水 323000)

公元1069年(熙宁二年)，宋神宗任命宋朝著名政治改革家王安石为右谏议大夫、参知政事(副宰相)，设立专门主持变法的机构——制置三司条例司，开始了为期16年[至宋神宗元丰元年(1085年)去世]的王安石变法(或称熙宁变法)。

一、后人对王安石变法的总体评价

历时十几年的变法没有实现王安石富国强兵的目标，1127年，北方游牧政权——金，攻陷宋朝都城开封，北宋灭亡。许多人因之归咎于王安石及其变法，王安石在近代之前可谓是承受了千古骂名。南宋理学家把“新学作为变乱祖宗法度导致北宋灭亡的理论思想根源，予以无情打击，籍以配合宋高宗以后宋廷对王安石变法否定的政治需要”[1]。元朝修的《宋史·王安石传》也以否定王安石及其变法为多。明清时期，王安石被很多史家列入《权奸传》、《小人传》。直到近代，从学者梁启超著《王安石传》开始，主流思想才开始肯定王安石的变法思想。新中国成立后学者邓广铭和漆侠也肯定了王安石变法，如邓广铭先生认为王安石变法“为天下理财的成效：发展了生产，扭转了积贫的局势”[2]，又如漆侠先生认为王安石变法“改革和促进了社会生产发展”[3]250。

王安石变法在近现代对世界其他国家也产生了较大的影响，如美国20世纪30年代的新政在农业政策方面就深受王安石变法思想的影响。[4]

我们可以从现代法治视角分析王安石变法的目的和主要内容。法治的目的或者价值是一个问题的两个方面，近现代法治的价值主要有正义、公平、人权、效率等。笔者认为，近现代法治的根本价值是通过法律的手段对权利资源进行科学配置，以达到权利和谐与权利最大化的目的。如果说近现代法治的目的是为了促进权利和谐和权利最大化的话，那么封建社会的法制改革的目的主要是实现权力资源的最大化——富国强兵，而权利的扩张或者权利最大化充其量是其手段。

王安石变法时的北宋已经面临着严重的社会危机。因实施招募饥民为兵以防民变的政策而致军队极为庞大，造成的问题就是“冗兵” ，使其财政收入的六分之五用于军事[5]；因实行厚养士人的人事政策而致“冗员”；两者结合所产生的结果就是“冗费”。因此，王安石变法的目的依然是富国强兵，一方面要增加财政收入以富国；另一方面要提高军队的战斗力以实现强兵，且富国为先。

王安石变法的内容主要涉及经济、军事和人事科举等三方面的内容，而其核心和争议最大的是其经济改革的内容，王安石经济改革的核心思想是国家对经济的管理，这与近现代经济法思想颇为相似，而其中的青苗法和市易法与近现代经济法最相似。

青苗法(常平法)的主要内容是：

熙宁二年九月四日，制置三司条例司言：累有臣僚上言粜常平广惠仓及赈贷事。今详：比年灾伤，赈贷多出省仓；窃以为省仓以待廪赐，尚苦不足，而又资以赈贷，此朝廷所以难于施惠而凶年百姓或不被上之德泽也。

今诸路常平广惠仓略计千五百万以上贯石，敛散之法未得其宜，故为人之利未博，以致更出省仓赈贷。今欲以常平广惠仓见在斛斗，遇贵量减市价[出]粜，遇贱量增市价[收]籴，其可以计会转运司用苗税及钱斛就便转易者，亦许兑换。仍以见钱依陕西青苗钱例，取民情愿预给，令随税纳斛斗，[半为夏料，半为秋料]，内有愿给本色，或纳时价贵愿纳钱[者]，皆许从便，[务在优民]。如遇灾伤，亦许于次料收熟日纳钱。[若此行之]，非惟足以待凶年灾荒之患，又民既受贷，则于田作之时，不患厥食，因可以选官劝诱，令兴水土之利，则四方田事自加修益。

[盖]人之困乏，常在新陈不接之际，兼并之家乘其急以邀倍息，而贷者常苦于不得。常平广惠之物，收藏积滞，必待年歉物贵然后出粜，而所及者大抵城市游手之人而已。今通一路之有无，贵贱发敛，以广蓄积、平物价，使农人有以赴时趋事，而兼并不得乘其急。

旧制常平广惠仓[专]隶提刑司，缘今来创立新法，合有兑换钱斛，籍转运司应副，乃克济办，乞委转运司提举。仍令提点刑狱司依旧管辖，不得别[以]支用。兼事初措置非一，欲量诸路钱谷多寡，分遣官提举，仍先行于河北、京东、淮南三路，俟成次第，即推之诸路。其制置条约，别具以闻。

且乞令河北、京东、淮南路转运司施行常平广惠仓转移出纳及预散之法，欲委转运司及提举官、每州于通判募职官中选差一员主管，令通点检在州及诸县钱谷，其广惠仓除量留给老幼贫穷人外，余并用常平仓转移法。其给常平广惠仓钱，依陕西青苗钱法，于夏秋未熟以前，约逐处收成时酌中[物]价，[立]定预支美斗价[例]，[出晓示]，召民愿请，仍常以半为夏料，半为秋料。

诏：常平广惠仓等见钱依陕西出俵青苗钱例，取当年以前十年内逐色斛斗、一年丰熟时最低实直(值)价例，立定预支，召人户情愿。请领五户以上(据《韩琦家传》河北路则以十户)为一保，约钱数多少，量人户物力，令、佐躬亲勒耆户长识认，每户须俵及一贯以上。不愿请者，不得抑配。其愿请斛斗者，即以时价估作钱数支给，即不得亏损官本，却依见钱例纽(折合)斛斗送纳。客户愿请者，即与主户合保，量所保主户物力多少支借。如之与乡村人户有剩，即亦准上法，支俵与坊郭有抵当人户。[如纳时斛斗价贵，愿纳见钱者亦听，仍相度量减时价送纳。夏料于正月三十日以前、秋料于五月三十日以前支俵。][3]261-262

以现代民商法的理论概而言之，青苗法的主要内容是：

将常平广惠仓的1500万贯石的粮食折合成货币，以保证人(以五户为一保)担保的形式贷款给农民(有剩余的也可以贷给城里的非农户)，每年有两次的贷款，分别是正月三十日前和五月三十日以前，半年后还款，可以以货币也可以以粮食还贷，半年的利率是20%，年利率为40%。

市易法的主要内容是：

熙宁五年三月二十六日，诏曰：天下商旅货物至京，多为兼并之家所困，往往折阅失业。至于行铺稗贩，亦为较固取利，致多穷窘。宜出内藏库钱帛，选官于京师置市易务。商旅货物滞于民而不售者，官为收买；随抵当物力多少，均分赊请，立即纳钱出息。其条约委三司本官详定以闻。

先是有魏继宗者，自称草泽上言：

京师百货所居，市无常价，贵贱相倾，或倍本数。富人大姓，皆得乘伺缓急，擅开开阖敛散之权。当其商旅并至，而物来于非时，则明抑其价使其极贱，而后争出私蓄以收之。及舟车不继，而京师物乏，民有所必取，则往往闭塞其蓄藏，待其价昂贵而后售，至取数倍之息。以此，外之商旅无所牟利而不愿行于途，内之小民日愈朘削而不聊生。其财既偏聚而不泄，则国家之用亦尝患其窘迫矣。古人有言曰：“富能夺，贫能与，乃可以为天下。”则当此之时岂可以无术以均之也？况今榷务自近岁以来，钱货实多余积，而典领之官，但拘常制，不务以变易平均为事。宜假钱别置常平市易司，择通财之官以任其责，仍求良贾为之辅，使审知市物之贵贱。贱则少增价取之，令不致伤商；贵则少损价出之，令不至害民。出入不失其平，因得取余息以给公上，则市场不至于腾踊。而开阖敛散之权不移于富民，商旅以通，黎民以遂，国用以足矣。

于是中书书奏：

[古通有无、权贵贱、以平物价，所以抑兼并页。去古既远，上无法以制之，而富商大室得以乘时射利，出纳敛散之权一切不归公上。今若不革，其弊将深]。欲在京置市易务，监官二员，提举官一员，勾当公事官一员。以地产为抵，官货之钱，货之滞于民用者为平价以收之，一年出息二分，皆取其愿。其诸司科配、州县官司烦扰、民被其害[者]，悉罢之。并于市易计置，许召在京诸行铺牙人充本务行人、牙人。内行人令供通己所有，或借他人产业金银充抵当，五人以上[充]一保。遇有客人物货出卖不行、愿卖入官者，许至务中投卖，勾行人牙人与客人平其价。据行人所要物数，先[支]官钱买之。如愿折博官物者，亦听。以抵当物力多少，许令均分赊请，相度立一限送纳价钱。若半年纳，[即]出息一分，一年纳则出息二分，[过期不输，息外每月加罚钱百分之二。]若非行人见要物而实可以收蓄变转，亦委官司择博收买，随时估出卖，不得过取利息。其三司诸司库务年计物，若比在外科买省官私烦费，即一就收买。故有是诏。

以现代经济法和民商法的视角概括而言，市易法的主要内容是：成立名为都市易司(地方称为市易务)的国有企业(该企业既能经营金融业又能经营实业，有点类似于当今的金融控股公司)，贷款人以保证人或金银质押担保的形式向都市易司或市易务贷款(贷货币或货物均可)，年息20%。同时该国有企业也可以购买货物、出售货物(贸迁货物)而从中赢利。

近现代经济法所包含的子部门有二部门说、三部门说、四部门说、五部门说和六部门说等等，笔者赞同经济法学家漆多俊的三部门说：经济法分为市场规制法、市场调控法和国家投资经营法。[6]王安石变法中的青苗法和市易法具有明显的国家投资经营法的性质。

虽然王安石经济变法的另一个重要目的是摧制兼并(该兼并与近现代的垄断相似，指“法外行奸，不再是限制地主的占地规模”[7])，有反垄断的性质，但是近现代的反垄断是通过对私人垄断的处罚来实现的，而不是通过国家经济参与来实现的，所以王安石经济变法与近现代反垄断法目的近似，但是手段相去甚远。从这个视角来讲，王安石变法的首要目的仍是解决财政困难，而不是解决经济公平竞争问题。

王安石为了限制地主对农民的高利贷剥削，以40%的年息贷款给农民，虽然绝对利息仍然很高，“但是同前面提到的豪强之家的百分之百至百分之三百的高利贷比起来，青苗法就相对地成为低利息的借贷了”[3]127。因此青苗法有调整市场利率的功能，而利率是重要的金融调控手段，规制该行为的金融法属于宏观调控法的内容，所以青苗法有一定的宏观调控法的性质。但是现代金融的思想不是由政府直接开办银行，而是国家通过利率、银行存款准备金率等手段间接控制银行从而调控经济，故青苗法与金融法的目标有点相似，手段则完全不同。

市易法与青苗法相似，首先也有一定的反垄断功能，但也是以国家经济参与的方式反垄断，与近现代反垄断法大异其趣；都市易司和市易务也有一定的商业贷款功能，但是对调整利率估计没有青苗法那么明显，因此市易法也与国家投资经营法比较接近。

二、近现代经济法的社会基础

虽然王安石变法的核心目标是富国，其变法内容的核心是国家管理经济，但是王安石变法的“经济法”只有经济法的形式和内容，而不可能有近现代经济法功能，因为它没有相应的生存的社会基础。

依通说，近现代经济法产生于20世纪初的德国，在自由竞争资本主义社会以及之前的社会都没有经济法。众所周知，资源配置的方式主要有市场和政府。在前资本主义社会，政府是资源配置的重要方式，因为在前资本主义社会，市场总体而言都不太发达，当然各个国家和地区的情形不完全一样。在西方，不管是奴隶社会的古罗马还是之后的封建社会，因其地理等因素，商品经济比东方发达，被称为奴隶社会最重要的法律——罗马法，就是在当时的商业文明基础上产生的。因此在前资本主义的西方，市场和政府在资源配置中都起到非常重要的作用。在东方，因自给自足的小农经济占绝对优势，因此商品经济一直没有什么发展，因此政府成为配置资源的主要力量(宋之前的“限制豪强兼并”的限制占田数量的政策是政府典型的资源配置形式)。前资本主义社会的国家虽然没有近现代国家那样强大，但其相对于单个的小农来说则是非常强大了，政府在前资本主义社会成为资源配置的主要力量就顺理成章了。

在资本主义社会，市场成为最主要的资源配置形式，政府被称为“守夜人”，在资源配置中占据次要的地位。到了19世纪末的垄断资本主义社会，市场虽仍然是资源配置的主要形式，但是国家的功能大大加强——对以往基本上不允许公共权力介入的经济领域实施管理，此时经济法应运而生。

经济法是调整在市场运行过程中，现代民主国家及其政府为了修正市场缺陷、实现社会整体效益的可持续发展而履行各种现代经济管理职能时与各种市场主体发生的社会经济关系的法律规范的总称。[8]从经济法的定义可以看出，经济法的主题就是如何规制政府和市场之间的关系。垄断资本主义社会和社会主义社会，市场与政府的关系与边界问题不仅是经济法的主题之一，同时，这个问题衍生到政治、文化等等领域。经济法就是在政府与市场的矛盾运动中产生的，同时经济法的产生有其特殊的经济、政治和文化背景。

(一)经济法产生的经济基础是市场经济中垄断的出现

在前资本主义社会，市场基本上可以说是完全竞争的，在竞争中资源流向最有效率的经营者，资源也就实现了最佳配置。市场配置资源的核心机制就是价格，价格上涨，经营者发现某种商品有利可图就扩大该种商品的生产和经营，但当供给增加价格下降而无利可图时，生产者必然会将资源转移到其他部门。但是价格发挥机制的前提是完全或者比较完全的竞争——如果没有竞争，则价格机制无法发挥资源配置的功能。垄断的基本特征就是市场力量的集中——一个或者几个企业可以完全决定市场的价格，这时候的定价将是人的主观意志的产物——价格和价值将会逐步甚至完全背离，垄断最终使市场的资源配置功能严重萎缩。垄断的出现使人们认识到市场本身的缺陷，这时候人们需要有一种外在于市场的力量介入，这个外在力量不是别的什么事物，它就是政府。而市场相对于政府来说是脆弱的，因此需要法律对这个介入过程实施管理，这样的法律就是经济法。

(二)经济法产生的政治基础是民主政治国家的出现

市场的失灵需要有外在于市场的力量介入市场，但是这个介入过程本身就是一个冒险的过程，当年罗斯福新政就被人认为是违反了美国人的自由理念，是对私人生活的过度干预。市场不是万能的，政府也不是万能的，传统社会主义奉行的就是政府万能理论，但是历史已经证明这不是真理。医治政府失灵的根本良药是宪政制度，而宪政制度的基础是民主政治国家。虽然经济法也是医治政府失灵的药剂，但是如果没有宪政制度的依托，经济法无法发挥其医治政府失灵的功能。

(三)经济法产生的法治文化基础是对传统公法、私法划分缺陷的超越

对于传统大陆法系来说，私法和公法的划分是泾渭分明的，但是到了垄断资本主义社会，很多法律无法被明确地划分为私法和公法，例如劳动法、社会保障法和经济法等法律部门都无法划入单纯的公法或者私法，这时候被称为社会法的第三法域开始出现，经济法也属于这个法域。

三、王安石变法失败的新评价

王安石变法最终没有实现富国强兵的目的，其失败的原因，学界分析的原因有如下几种：其一，归于“丧失民心和缺乏进取精神”[9]；其二，归于没有配套的政治体制改革，如认为“王安石变法，一开始就着手整顿财政，而忽略了吏治改革”[10]；其三，归于国家主义(专制制度的强化)[11]；其四，归于腐败和阶级矛盾。如认为“然而当他将此法推向全国，同比例放大，却南辕北辙了。不识字的乡农们去申请青苗法的贷款，要经过以下程序：为了填写申请书，就要花钱请书吏；再拿到衙门去申请，碰到贪官污吏，中间不知要花多少打点费，而且贷款多少完全由官吏写。据史书记载，虽然变法规定的利息是二分，但经过中间贪官污吏的层层盘剥，最后贷款农民要返还的实际利息，竟达到原先设定的三十五倍，比高利贷还高许多。在一个自然经济的农耕社会，一定时期财富总额是一定的，不在民间就在官家”[12]；其五，归于国家垄断。如有人认为“通过这一买一卖，政府的最初本意是调节供求，平衡物价，抑制不法商人，保持社会稳定，但后来无不成为与民争利的工具”。“但深究市易法的本质，却是垄断的官营商业，并且造成了物价上升、商业萧条的局面，这对王安石等变法倡导者不能不说是一种讽刺。”[13]“王安石变法的指导思想酷似当年桑弘羊(汉武帝的财政部长)的思路，事实上也同样是以国家垄断经营的方式。”[14]

上述观点都有一定的道理，特别是第五种观点从经济的角度论述更具深度。但是笔者认为其根本原因是王安石变法的思想远远超越了当时的社会发展状况，无法实现用国家管理经济的方式——经济法，来实现富国强兵，因为经济法有其存在的特定的社会基础，而中国封建社会的宋代没有这样的社会基础。

(一)宋代社会的垄断不是市场经济充分发展基础上的垄断，政府介入经济造成更坏的垄断

经济法的主要功能是为了弥补市场的缺陷，但是其前提是市场在资源配置中起基础性的作用——只有市场不能解决的问题才由政府来解决。虽然相对于汉唐，宋代商业经济有了高度的发展，但是这种商业经济主要是为了满足京城等大城市官员的一些奢侈品的消费，其根本的经济形式是小农经济。经济法特别是其中的反垄断法的目标是打击垄断，保护自由竞争，但是王安石变法的反垄断却是以国家垄断代替市场的垄断，而国家垄断很多时候却比市场垄断更遭。因为政府很难按照市场规律运行，政府代替市场的前提是政府一方面是圣人——没有自身的特定利益诉求，其二是政府必须是神人——政府对市场信息的掌握是充分的并且其决策是科学的，很明显，政府既不是圣人也不是神人——政府官员都有自己的个人利益诉求，决策往往偏离公共政策目标，政府无法掌握无限多的消费者需求以使供给和需求一致。传统的苏联计划经济模式的失败也证明政府万能论是不可行的。所以王安石变法中争议最大的青苗法和市易法这种以国家垄断代替市场垄断的方法，在当时的条件下注定是要失败的。

(二)北宋政府不是民主政治国家而是集权专制国家，行政权力和经济权利的结合造成更多的腐败

政府对市场功能部分代替的前提是这种代替是可以控制的，也即这种内含经济内容的公共权力是能够被制约和监督的，否则必然造成大量的腐败——政府失灵很多时候比市场失灵可怕得多。反观王安石变法中的青苗法和市易法，当时规定由各级政府官员具体操办农业贷款事项，但是官员为了政绩同时为了个人财富，对贷款往往实行摊派，在贷款的过程中，政府官员层层腐败使利息层层加码，最后使政府贷款变成真正的高利贷。如有学者认为“王安石变法设立变法的专门机构，鼓励神宗独断，改变监察机构的性质，用人以是否拥护新法为标准。它带来了极大的消极影响，使皇帝时代最进步的体制——皇帝与士大夫共治天下的政治体制遭到破坏，民主性减少，专制性加强”[11]。在这样专制体制下，不受制约的单纯的行政权力已经很可怕了，如果这种行政权力又和经济权利相结合就更容易滋生腐败，难怪有学者说“变法帮了腐败的忙”[15]，这样看来，王安石变法的失败也就不可避免。

(三)宋代没有公法私法和社会法划分的思想，经济法不可能成为政府管理经济的成功方法

在中国的封建专制时代，诸法合体，民刑不分，宋代也是如此，如果有法域划分的话可以说只有一个法域——公法，如果有法律部门的话则只有一个法律部门——刑法，而经济法是在发达的私法和发达的公法基础上产生，是为了弥补公私二分法的缺陷而产生的，没有民商法和宪法及行政法作为基础，经济法无法发挥其功能。王安石时代的北宋，既无私法也无宪法这样的公法，这样，以“王安石经济法”为核心的改革就必然要成为悲剧。

王安石变法中的具有近现代经济法思想的变法措施基本上是失败的，但其中的农田水利法比较成功，因为农田水利法没有超越当时时代的需要，农田水利本来就是当时政府应提供的重要公共物品，其他有经济内容的改革本来就不是当时的政府所能提供的。

王安石变法是中国变法史上争议最大的变法，其失败根本原因是其过于超前。从实际效果上来说它基本上是失败的，因为封建社会根本不可能产生经济法，所以整个封建社会的主流思想否定王安石变法。但从思想上来说它是成功的，以1000年之后的经济法思想来推动改革，这也是近现代主流思想一直肯定王安石变法的主要原因。

[参考文献]

[1] 李瑞华.王安石变法研究史[M].北京：人民出版社，2004：19.

[2] 邓广铭.北宋政治改革家——王安石[M].北京：三联书店，2007： 278.

[3] 漆侠.王安石变法[M].石家庄：河北人民出版社，2001.

[4] 李超民.王安石变法与美国20世纪30年代的新政[J].西安交通大学学报：社会科学版，2001(2).

[5] 黄丹心.论王安石领导宋代变法的几个重要思想和措施[J].南宁职业大学学报，1994(2).

[6] 郑岳峰.从经济的国家调节到利益的社会再分配——经济法“三三理论”评析[J].河北法学，2008(8).

[7] 葛金芳.宋代经济史讲演录[M].桂林：广西师范大学出版，2008：85.

[8] 顾功耘.经济法学[M].上海：上海人民出版社，2006：43.

[9] 武洋萍.商鞅变法与王安石变法的差异[J].科学之友，2006(7).

[10] 张小伟.论王安石变法和张居正改革成效不同之原因[J].成都教育学院学报，2005(7).

[11] 李裕民.从王安石变法的实施途径看变法的消极影响[J].陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2006(6).

[12] 百家.王安石变法为何演变成悲剧[J].炎黄春秋，2006(12).

[13] 周筱赟，陈志广.解析王安石变法中的市易法[J].历史，2004(3).

[14] 葛成恩.王安石变法与今天的国资委[J].中国社会科学导刊，2005(10).

[15] 易中天.帝国的惆怅——中国传统社会的政治与人性[M].北京：文汇出版社，2005：29.