我国食品安全监管困境及对策思考

雷媛媛

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

“民以食为天，食以安为先。”食品安全是一项民心工程。随着科学技术的进步，人们生活水平的提高，生产加工的多样化，消费者对食物已不再局限于“以求果腹”的最低要求。然而由于我国正处于社会转型期，自身市场机制的缺陷和制度的不完善导致食品安全事故频发。从三鹿奶粉三聚氰胺事件、苏丹红咸鸭蛋到绝育黄瓜、瘦肉精再到染色馒头、塑化剂饮料风波等，食品安全事故层出不穷。人们从大米中认识了石蜡，从火腿中认识了敌敌畏，从火锅中认识了福尔马林，从木耳中认识了硫酸铜。食品安全事故不断，撩拨着消费者敏感的神经。一场场由食品引发的恐慌让人们开始质疑政府在食品安全监管体系中的职能定位和执行力。心有余悸的事故背后折射出的是政府监管体制不完善，各部门利益化、协调性差、监管效率底下的现象。食品安全监管体系存在着诸多问题是政府监管失灵的症结所在。在建设服务型政府的新时期，针对我国食品安全监管面临的现实困境，如何剖析食品安全危机背后深层次的原因，并对症下药，完善政府监管体系显得刻不容缓。

一、我国食品安全监管面临的现实困境

(一)食品安全监管预警机制不完善

食品安全预警是指在食品行业，针对食品的安全隐患进行“预先警告”，实施监测、追踪、分析、预报、控制等预测功能，有效监控食品安全风险危机的运行管理模式[1]。预警机制能在事故发生前对食品安全隐患进行预测，通过信息采集、风险评估、预警预报、实施预案等一系列举措把风险控制在源头，是避免事故发生的重要手段。我国食品安全预警体系的构建起步较晚，基本框架虽已经确立，但预警机制尚不够完善。我国尚未设立专门的分析预警机构，没有针对这一工作的全面信息采集系统。这一预警情报统计环节的缺失导致整个预警体系无法有效运作，从而无法把食品安全危机爆发的风险降至最低。

(二)食品安全监管不力

我国现有的食品安全监管体系是多部门监管。各部门间监管职能重叠，职责不清；各部门间协调困难。加之，官僚主义严重，导致政府监管的行政成本较高，但是效率低下。相关检测中介机构和部门职能的虚设使得当前食品流通安全问题层出不穷，却无法追踪溯源[2]。另一方面，食品本身并没有质量隐患，但是由于流通运输设备的落后或卫生不合格，使得食品在储藏、运输过程中被污染。这些流通环节存在的安全隐患常被政府监管部门所忽视。

(三)食品准入标准不统一

我国的食品安全准入标准分为国家标准、地方标准、行业标准和企业标准。据统计，这些标准包括20多部法律、40多部行政法规、150多部章规。法律繁多导致准入机制没有统一的标准。食品标准体系总体水平与国际标准相比偏低。各级标准之间存在交叉[3]35。这些标准的缺陷造成了太多的执法漏洞，很多不规范的食品小作坊、小摊贩纷纷涌入市场。相关部门未严格对这些离市民最近的销售终端进行很好的监管和整顿，埋下巨大的食品安全隐患。

(四)食品安全信息不对称

食品安全信息的有效供给是完善我国食品安全监管的重要环节。食品安全信息应该包括管理信息、标准信息、科学技术信息、风险评估信息、检测检验及认证信息、生产供应链质量信息及市场信息等[4]。而如今，食品安全信息严重不对称。政府与食品生产企业之间出现信息不对称；消费者与食品生产企业之间出现信息不对称；食品生产企业与农户之间出现信息不对称。消费者本身因缺乏专业知识而无法对食品的安全加以辨别和防范，而食品生产者为了获取最大的利益，不惜以牺牲消费者的利益为代价，大量使用农药、化学试剂、添加剂等，导致食品安全出现隐患。一般情况下，广大消费者主要是通过食品的标签对食品信息有所了解，标签所标内容不实的情况下，消费者的利益和权益就受到了侵犯。

二、我国食品安全监管陷入困境的原因

食品安全事故为何屡禁不止，究其根本原因主要是我国现有的相关法律法规不完善，多头管理的监管模式弊端重重，监管手段和体系尚待进一步提高。

(一)食品安全相关法律法规不完善

《食品安全法》颁布前，我国现有的食品安全相关的法律法规以《中华人民共和国食品卫生法》为主导，与《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》等数部单行的有关食品安全的法律以及《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国农业法》、《消费者权益保护法》等法律、国务院及各部委出台的规章、两高的司法解释等有关食品安全的相关规定构成的集合法群形态[5]。尽管相关的法律条文名目众多，但因分段立法的局限，各个条款相对分散，覆盖面较窄。部分法律法规严重滞后，不能满足需要，甚至形成障碍。

(二)政府部门多头管理的局限性

目前，我国的食品卫生与食品安全监管部门有国家食品药品监督管理局、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量技术监督检疫总局。各部门按相应的职能对食品安全实行分段监管。全国人大代表、中国工程院院士钟南山面对各路记者的“围堵”，对时下公众关心的食品药品安全问题继续“开炮”。他表示，其实“毒豇豆”并不难发现，在监测的多个环节都可以将它检查出来，之所以等到中毒了才知道，是因为目前在食品安全监管领域存在着“多头管理”的弊端。我国监管部门众多，理论上权责明晰，但具体实践中各个监管环节中没有充分考虑到各部门的特点，角色不清，权限不清，容易出现权力交叉重叠、权责不明，彼此推诿，而职责不明为监管机构之间的利益争夺和责任推诿埋下了巨大的隐患，造成监管的缺失、缺位、错位、重复执法的现象。表面上看似各部门层层把关、严格控制，事故发生后问责起来，各部门相互观望，相互推诿，这也是我国食品安全事故多发的重要原因。

(三)风险管理体系不完善

食品安全风险管理是国际众多学术界、企业界和政府监管部门热议的核心话题和推崇的主要监管手段。国内对风险管理的理论研究虽与日俱增，但是该体系的构建与国际的接轨仍然起步较晚。我国于2009年6月正式实施《食品安全法》，卫生部负责制定、公布食品安全的国家标准。目前已会同有关部门成立了国家食品安全风险评估专家委员会、食品安全国家标准审评委员会，并发布实施了相关的管理规定。同时，全国食品安全风险监测体系也正在建立[6]。我国食品安全监管流程中对风险管理的具体实施方案、原则仍不严格。风险评估阶段对食品安全性问题中的不确定性信息的定量分析手段落后，风险评估的灵敏度偏低。整体食品安全风险监测评估和标准基础较部分发达国家比较薄弱。

三、我国食品安全监管增效对策

新时期，食品行业正在逐步与全球接轨。这项民心工程要打造好就需要从多个部门、多个层次抓起。针对我国食品安全监管的错位、缺位环节，政府要在借鉴发达国家监管模式的基础上结合我国的现状，各个击破，建立一个安全、可靠、高效的食品安全监管体系。

(一)健全食品安全的相关法律法规

早期的《食品卫生法》陈旧落伍，而现有较新的《中华人民共和国食品安全法》仍然有地方需要修改和完善。统一一部权威的食品安全法律来规范食品安全领域的相关问题和标准，不但可以降低各项繁杂的法律法规间可能存在的冲突，还能够降低立法成本。

首先，要鼓励出台更有建设性的食品安全法律法规。我国的食品安全法要借鉴国际上发达国家的做法并结合我国的具体国情，有针对性地制定规范的、高效的、与世界接轨的法律条文，逐步弥补现有的《食品安全法》存在的漏洞。

其次，要加重对食品安全违规者的处罚力度。当前我国现有的处罚条例中对食品安全违规者的处罚力度较轻、违规标准描述含糊不清。由于违规标准含糊、犯罪成本较低，导致有些不法违规者错误解读相关规定，更有甚者肆意猖狂地生产和兜售不符合食品安全标准的劣质食品。针对这一情况，法律对违规者的制裁不能局限于金钱上的处罚，情节严重者必须要追究刑事责任。

(二)优化政府监管部门

首先，要优化政府监管机构的部门架构。我国现有的食品安全监管机构有数十个，从农业部、卫生部、国家技术监督局、进出口检疫局到工商局。优化部门架构，使多部门监管向集中监管转变，如将食品安全生产环节的监管职能由卫生部门移交质检部门。

其次，要明确定位各监管部门的职责。农业部门、质检部门、工商部门和卫生部门分别负责初级农产品生产环节，食品生产、制造、加工环节，食品生产加工环节的卫生监管环节以及食品销售和流通等环节的监管，而食品药品监管部门主要负责对食品药品进行综合监管[3]79。这种分段的监管方式避免了职权重叠，提高了监管效率，并且能够在一旦事故发生后依权责追求责任。

再次，要加大食品安全相关法律法规的执法力度。只有做到有法可依、有法必依才能确保食品安全监管的各个环节都落到实处。这就要求相关部门执法时要真正以相关法律法规为标准严格执行，确保执法力度，真正形成用制度规范执法行为、按法律法规办事、靠制度管人的有效机制。

最后，要建立食品监管领域的领导问责制度。一旦发生重大食品安全事故，相关部门就要承担必要的责任，并要追究领导的责任。领导问责制度落实到食品安全监管领域能够有效完善领导干部的行为规范，健全整个系统的监督和责任追溯制度，提高政府工作效率。

(三)构建和完善食品安全监管体系

首先，完善食品安全监管预警体系。在各地现有的应急预案的基础上，借鉴国内外相关经验，在省级层面上形成较为完善的、系统的、高效的食品安全应急处理机制。这就要求要有相应的预警系统，重视风险评估和预防，吸收欧盟国家有效的食品安全预警机制与原则的基础上明确应急机制各部门及其负责人的具体职责，努力做好事故前的防范工作、事故中的处理工作和事故后的责任追究。

其次，完善食品安全监管的信息化体系。我国各个地方都有相应的食品安全信息发布网络平台。这就要求各监管部门收集食品安全相关信息上要准确可靠，发布信息时要及时高效。同时，还应搭建食品安全信息交流网，利用网络获取信息便捷快速的特点使政府监管部门与食品加工企业及广大消费者之间进行有效的交流，增加食品安全信息的透明度。另外，我国食品安全法如若限定于特定的区域,在实践中由谁按照什么标准进行判断和评价显得可操作性不强。因此,由统一的信息发布机关统一发布食品安全信息,可能更为合适。比如欧盟食品与兽医办公室(EU Food and Veter inary Office)除了监管食品生产各个环节,还独立负责发布巡视报告[7]。

最后，构建食品安全监管的信用体系。政府可以搭建一个食品安全信用的管理机构，通过对食品安全生产企业的信用信息的采集、整理，建立一个规范的、高效的食品安全信用体系。另外，要充分调动企业、行业协会、消费者等外部力量，对积极上报本企业真实的安全信用信息和举报其他不法违规行为的企业给予一定的奖励，对于能够严把质量关的高信用企业给予表彰，使之成为各企业的标杆。

四、结语

经济全球化背景下，食品安全俨然是各国关注的焦点问题。我国的食品安全正处于多事之秋，要彻底改变食品安全的被动局面亟需政府监管部门正视食品安全存在的问题，进一步开展对食品安全重点环节的调研，全面掌握食品产业、食品安全、监督管理的现状和发展态势，提出有针对性的解决措施，抓好食品生产加工、食品流通、食品消费等各个环节的监管。另外，政府部门应加大食品安全监管力度，严厉整治制售假劣食品危害公众身体健康的违法犯罪行为。与此同时食品企业和广大消费者要积极参与到食品安全监管的工作中，只有政府部门、食品企业、消费者各方力量共同努力方能打赢这场持久的食品安全保卫战。

[参考文献]

[1]唐晓纯.食品安全预警机制研究[M]//食品药品安全监管政策研究.北京：人民教育出版社，2008:69.

[2]赵冬昶.食品流通安全风险管理机制研究——基于流通模式创新视角[J].价格理论与实践,2011(3):68-69.

[3]臧立新.我国食品安全监管问题及对策研究[D].吉林：吉林大学，2009:35.

[4]赵学刚.食品安全信息供给的政府义务及其实现路径[J].中国行政管理，2011(7)：38-42.

[5]王琳琳.论新《食品安全法》对食品行业监管的法律规定——以我国奶产业为例[J].税务与经济，2011(4):73-77.

[6]食品安全风险监测[EB/OL].[2012-01-30].http://baike.baidu.com/view/3520592.htm.

[7]魏益民，刘为军,潘家荣.中国食品安全控制研究[M].北京:科学出版社,2008：37-38.