区域旅游发展规划修编的理论与方法

李庆雷，孔 慧

旅游发展，规划先行，已成为各地旅游发展中的共识。《旅游规划通则》（GB/T 18971-2003）指出，要根据市场环境等各个方面的变化对规划进行进一步的修订和完善。出现在本世纪之交的上轮旅游规划热潮已经过去了10年，各地陆续启动旅游规划修编工作。但是旅游规划修编不同于第一轮规划编制，它有自己的鲜明特征。目前，《旅游规划通则》并未对规划修编工作提出具体要求，相关理论研究相对滞后，成果数量很少，[1]导致很多地方将旅游规划修编等同于常规旅游规划编制，费时费力但效果不好。鉴于此，本文在对旅游规划修编初步思考的基础上，[2]结合近年来的实践，对区域旅游发展规划修编工作的理论基础、动因、技术、内容等问题进行探讨，以期抛砖引玉。

一、旅游规划修编的理论基础

旅游规划修编的理论基础主要包括系统动态平衡理论和旅游地生命周期理论。其中，前者还为旅游规划修编提供了一般方法论指导，后者提供了具有重要参考价值的分析工具。

（一）旅游系统动态平衡理论

旅游系统的诸多构成因素随着时间的推移会发生变化，它们的不均衡发展导致系统结构和功能发生变化。在旅游系统及其规划体系的视野内，旅游系统的变化至少可以分为发展问题、功能问题、结构问题三类。当外界环境和内在条件发生变化时，旅游系统的状态也随之发生变化。[3]因此，旅游规划修编正是针对我国市场经济迅猛发展、旅游需求剧烈变化、旅游竞争日趋激烈的大环境，以及各地旅游资源变化、交通条件改善、产业结构调整等小环境的变化，重新修订规划方案，促进旅游系统向良性循环。该理论解释了旅游规划修编的原因，为分析修编动因、变化的因素及其影响指明了方向。

（二）旅游地再开发理论

Bulter提出了旅游地生命周期理论，认为旅游地发展大体可以划分为探索、参与、发展、巩固、停滞、复苏或衰落六个阶段。该理论既可以解释和预测旅游地发展历程，又可以指导旅游地在发展过程中及时调整开发方向、改善发展环境、改变营销策略，促进旅游地持续发展。[4]此外，吴必虎结合杭州旅游规划实践提出了旅游再开发理论，在对生命周期阶段、现存问题及原因、未来机会与市场走势进行分析的基础上，提出了一种连续的再开发程序：重新定位、重塑品牌、再造产品、更新营销，以改变旅游业滞涨和衰减现象。[5]旅游地生命周期和再开发理论对旅游规划修编具体思路的确定具有直接的指导作用。

（三）旅游规划创新理论

管理学中的权变理论强调根据组织所处内外部条件随机应变，针对具体条件寻求最合适的管理方法。彼得·德鲁克也曾提出，管理就是创新。

为了解决不同程度存在的操作方式“二倒”、指导思想“三唯”、文本“四害”、项目设计“七宗罪”等问题，旅游规划需要大力创新。[6]旅游规划创新包括理论、内容、技术、人才和组织创新，其中，理论创新要求树立天人合一的规划观、科学的思维方式、构建规划理论体系，内容创新要求集成性、个性、层次性、自然性，技术创新要求分析工具创新和先进技术引用，人才创新要求培养创新型综合人才，组织创新要求强化管理、落实措施、建设团队、双向规划。[7]该理论为规划修编中克服传统规划的弊端、增强现实指导意义奠定了基础。

二、旅游规划修编的主要动因

旅游规划修编的动因，是指促成旅游规划修编的各种具体因素。了解这些因素，并分析其对区域旅游发展的影响，是旅游规划修编的前提条件。总体而言，旅游规划修编的直接动因就是原有旅游规划不能有效指导旅游地的健康发展，间接原因则主要涉及理念、需求、环境、条件的变化。通常来说，旅游规划修编是多种因素综合作用的结果。

（一）旅游规划理念发生变化

由于时代背景的变化、理论研究的深入与实践经验的日益丰富，旅游规划理念与方法也在不断创新，原来的旅游规划由于理念的陈旧和方法的落后而不能指导旅游发展，从而促成旅游规划修编。在眼球经济、休闲经济、快乐经济的基础上，体验经济、符号经济、创意经济、循环经济、真实经济、幸福经济等理念深入人心，新的资源观、市场观、产品观、产业观、项目观、效益观等观念得到认可。此外，刘锋提出的“十化”、王衍用提出的十大理念，[8][9]对旅游规划修编亦有重要指导价值。

（二）旅游需求特征发生变化

由于社会经济发展，旅游需求的层次、内容、结构不断变化。未来10年内，旅游覆盖面将持续扩大，中等收入阶层将成为旅游消费主体，由满足基本需求转向更注重品质和服务，由物质消费为主转向物质和服务消费并重，由观光开始向休闲和专项旅游拓展，由核心城市向二三线城市延伸，由重点区域旅游向城乡旅游和各具特色的区域旅游协调发展。[10]由于旅游产品的市场需求导向性，旅游规划也须采取适应性措施。据中国旅游未来研究会课题组发布的《新10年中国旅游发展趋势预测（2011-2020）》，对旅游需求、旅游产品、旅游业态、旅游政策等进行了预测，对旅游规划修编具有重要指导意义。

（三）旅游发展的外部环境发生变化

旅游产业发展受政治、经济、文化、生态、科技等方面因素的影响，受区域旅游发展格局、周边旅游地发展变化的影响，表现出较强的敏感性。当这些因素发生变化时，特定区域的旅游发展战略、产品、布局、形象都会受到影响，客观上要求对旅游规划进行修编。总体而言，转变经济发展方式、建设创新型国家、持续扩大内需、区域协调发展、城市化、保障民生、建设环境友好型社会、提升国家文化软实力等国家战略将对各地旅游业和旅游规划转型产生深远影响。同时，区域发展战略将在很大程度上影响旅游发展格局，如桥头堡建设促使云南省“十二五”旅游规划中提出，建设旨在加强区域旅游合作的滇川、滇藏、昆曼等9条旅游经济走廊。此外，其他如行政区划调整等因素也会影响旅游发展规划的具体思路。

（四）旅游发展的内部条件发生变化

在受外部环境制约的同时，旅游发展也受到内部条件变化的影响，包括原有景点的衰落、新的旅游资源被发现、城乡建设催生新型旅游景观、内部交通条件改善、产业要素变化、举办新的节事活动等。例如，昆明市宜良县汤池和阳宗海被划出，在旅游资源上可谓一大损失，但是该县加快昆明东部新城建设步伐，推进南盘江沿岸生态景观建设，打造“花乡水城、旅游胜地、美食王国、休闲天堂”，加之经过地热勘探发现了新的温泉富集区，以及小哨野生菌生态村知名度不断提升，又为新时期旅游发展带来了新的契机。

三、旅游规划修编的技术路线

旅游规划修编是基于变化的环境与条件而对上轮旅游规划进行的修订，与首次编制旅游规划相比，其不同之处在于具有上轮规划作为基础。这一特征对旅游规划编制的影响表现在：（一）原规划的基础资料可以引用，合理之处需要继承，适用战略应该延续；（二）原规划实施效果可以检验上轮规划的科学性、前瞻性和操作性，为修编提供经验和教训；（三）原规划实施效果可以反映地方对旅游业的态度、执行能力和创新水平，为提出对策奠定了基础。因此，旅游规划修编应在充分吸收上轮规划取得经验及教训的基础上，对旅游发展环境与条件进行重新审视并评估其影响，针对这些影响来重新定位、优化布局、调整产品、提升形象，而不宜完全抛开上轮规划另起炉灶、重头再来。据此，旅游规划修编的技术路线可以概括为三个基础分析、一个重新定位、三个调整、三个优化，简称3133。

（一）上轮旅游规划分析与实施评估

上轮旅游规划是旅游规划修编的重要基础。旅游规划修编中需要对上一轮的旅游规划进行分析和评价，剔除其不合时宜的内容，吸收其合理性的成分，在此基础上进行继承、创新。同时，评价上轮规划实施效果，列出已经实现和未能实现的规划内容，分析未能实现的原因，为新一轮规划中提出针对性对策措施奠定基础。

（二）旅游发展环境与条件的重新审视

旅游规划修编过程中，需要对区位条件、社会经济条件、旅游资源条件、旅游市场发育、旅游产业体系、旅游基础设施、旅游公共服务、旅游竞争与合作态势、周边旅游地发展状况、所在区域旅游发展格局进行重新审视，界定发生变化的关键因素，并评估其对规划区旅游发展产生的影响。在实践中，可以借鉴区域分析方法，运用对比法、特尔菲法来完成这一工作。

（三）旅游产业发展现状与阶段分析

旅游产业发展现状与阶段分析的内容主要涉及旅游经济指标、旅游资源开发、旅游市场发育、旅游产业要素、旅游宣传促销等方面，目的在于明确旅游地目前所处的生命周期阶段，界定存在问题的表象与根源，并寻找可能的解决途径，为重新确定发展目标与战略奠定基础。一般通过对规划区各年份旅游人次或收入进行统计分析，利用曲线图来判识所处阶段；可以运用鱼刺图等工具来界定存在的问题。

（四）重新确定旅游发展定位与战略

在上轮旅游规划的评价、旅游发展环境与条件的重新审视、旅游产业发展现状与阶段分析的基础上，旅游规划修编要根据变化的环境和条件来重新确定规划区的旅游发展定位和目标，并制定新的发展战略，明确战略部署、重点、措施。该工作通常需要集中规划组全体成员、外部专家、地方专家的智慧，同时考虑上轮规划的扬弃和相关规划的衔接。

（五）旅游规划相关内容的调整

旅游规划修编的重点在于旅游布局、旅游产品、旅游形象、旅游市场定位。旅游布局的调整重点在于强化中心地的地位，培育新的增长极，并尽力形成环线；旅游产品的调整重点在于巩固老产品，开发新产品，完善产品体系，优化产品结构；旅游形象调整的重点在于旅游形象的重新定位、旅游品牌的提升等；有时还要根据实际调整旅游市场定位。此外，旅游基础设施、公共服务、人力资源、环境保护、资金筹集、分期建设等相关内容也要随之进行相应调整。

四、旅游规划修编的主要内容

旅游规划修编的内容很多，几乎涉及旅游系统的各个要素。在实践中，旅游规划修编的的核心内容是旅游发展定位暨旅游发展目标与战略，受此影响，旅游布局、产品、形象以及产业体系、支撑体系、保障体系也随之进行调整。在此，以昆明市东川区旅游发展规划修编为例进行简要说明。2001年10月，东川区旅游局委托某机构编制了《东川区旅游发展规划》；由于内外环境的变化，原规划不能适应急剧变动的实际；2011年8月，东川区政府决定委托昆明五墨文化传播公司对上轮规划进行修编。

（一）核心内容

旅游发展规划修编的核心内容是旅游发展定位，通常包括目标定位、性质与功能定位、主题与形象定位、产品与市场定位、产业与区域定位等方面。上述定位在很大程度上决定着旅游规划的重点内容和相关内容，因此被称为核心内容，这也是旅游发展规划修编的关键所在。在东川区旅游发展规划修编过程中，鉴于红土地和轿子山老九龙片区被划出及旅游产品升级换代的趋势，把上轮规划中确定的“知名观光旅游胜地”调整为“特种旅游基地”，而把“东川区新的经济增长点”调整为“东川区转型发展的新抓手”。

（二）重点内容

在实践中，旅游发展规划的重点内容通常涉及旅游总体布局、产品结构、品牌形象；在规划修编中，这部分主要表现为空间布局调整、产品结构优化、品牌形象提升。

旅游空间布局的目的在于确定发展轴、增长极、功能分区、产业集群、旅游合作重点廊道，构建区域旅游经济发展的空间框架。由于内外环境的变化，区域旅游空间布局也应随之进行调整，确定新的发展轴线、增长极和合作廊道。在上轮规划中，东川区旅游布局被确定为“一个接待中心、三个游览片区、两条游览景观带、一条旅游环线”；规划修编中提出了“一体（小江峡谷）、两翼（拱王山、乌蒙山）、三廊（东川——乌龙——红土地——轿子山、东川——大海——会泽、东川——格勒——巧家或西昌）、四片（雪岭后山登山探险片区、乌蒙山康体运动片区、泥石流越野体验片区、铜矿文化体验片区）”的基本思路。

旅游发展规划必须回答规划区域的产品体系、建设重点和开发时序；为了增强操作性，通常会有旅游项目与线路规划作为延伸内容。在规划修编中，该部分的重点在于旅游产品结构的优化，即在旅游需求升级、产品换代的背景下，规划区应如何优化自身的产品体系。在上轮规划中，东川区旅游产品体系包括“轿子山观光、轿子山原始森林/泥石流修学科普、金沙江漂流/轿子山登山/攀岩运动康体、休闲度假、会议商务、区域观光、工矿旅游产品”；修编中根据东川区旅游资源实际和周边地区产品开发情况，将产品体系调整为“主导产品——特种旅游（登山、探险、越野、攀岩、滑雪、科考等）；辅助产品——康体旅游（高山草场、高峡平湖、温泉沐浴、登山健步等）；补充产品——观光旅游（乌蒙巅峰、深大断裂等）”。

形象制胜、树立品牌是区域旅游发展的重要战略。由于区域旅游总体定位的变化和产品的调整，旅游形象和品牌也随之相应变化，同时受到影响的还有市场开拓与旅游营销。在上轮规划中，东川区旅游形象确定为“轿子山冰雪景观，泥石流惊世大观”，市场指向为“一级市场——东川、昆明、曲靖、昭通，二级市场——省内其他、四川邻近地区，三级市场——省外海外地区”，修编中提出了“天南铜都，动感之旅”的主题形象和以“‘一江两山一铜’特种旅游活动吸引全国和海外旅游客源”的市场开发思路。

（三）其他内容

除了布局、产品和形象，受到区域旅游总体定位影响的还有旅游产业体系、支撑体系和保障体系。除了考虑区域旅游总体定位之外，还应注意国家和省市层面旅游规划中的新要求。例如，国家“十二五”旅游规划中提出的“转变发展方式，提升产业素质”、“完善监管体系，提高游客满意度”、“深化旅游行政管理改革”、“建设旅游公共保障体系”、“健全政策法规与标准化体系”；《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出的加强规划和法制建设、旅游市场监管和诚信建设、旅游从业人员素质建设、旅游安全保障体系建设、政府投入与金融支持、配套政策和措施等。东川区旅游规划修编中针对三大旅游体系优化，就提出了“培育和壮大市场主体、加强招商引智、推进产业融合与业态创新、提升旅游公共服务、创新涉旅工作协调机制、完善激励和考核制度”等基本设想。

在新时期，旅游业已成为扩大内需、促进经济转型、扩大就业、统筹城乡、消除贫困、促进民族团结、推进生态可持续发展等国家重大战略问题的有效手段，被中央政府列为重要的战略性支柱产业。同时，社会、经济、科技等方面发生着日新月异的变化，客观要求各地及时对上轮旅游发展规划进行修编。旅游规划修编中应自觉运用新型资源观、市场观、产品观、竞争观、项目观、产业观、效益观，注意上轮规划的评价和扬弃、相关规划的解读和衔接、新时期宏观环境变化与未来发展趋势、所在区域旅游发展格局的变化、规划区区域经济发展战略与旅游产业要素的演化等等，关注产品结构优化、品牌形象更新、旅游产业素质提升、旅游体制机制与功能创新。

[1] 李宏, 明庆忠.旅游地调整规划与旅游业可持续发展[J].云南师范大学学报：社会科学版, 2000 （5）：46-48.

[2] 李庆雷, 明庆忠.旅游规划：技术与方法[M].天津：南开大学出版社, 2010：455-460.

[3] 王嘉学.旅游地调整规划初步研究[D].云南师范大学硕士学位论文, 2001：39-45.

[4] 明庆忠, 李庆雷.旅游规划教程[M].天津：南开大学出版社，2006：53-57.

[5] 吴必虎.旅游研究与旅游发展[M].天津：南开大学出版社，2009：42-44.

[6] 张广瑞, 刘德谦.2008年中国旅游发展分析与预测[C].北京：社会科学文献出版社, 2008：463-474.

[7] 刘锋.新形势下的中国旅游规划创新 [C].北京：社会科学文献出版社, 2003：245-255.

[8] 刘锋.“十二五”旅游规划应关注十个“化”[N].中国旅游报，2010-12-3（01）.

[9] 王衍用，王旭科.区域旅游发展与管理研究[C].北京：中国旅游出版社, 2011：99-106.

[10] 国务院研究室课题组.新时期中国旅游业发展战略研究报告[M].北京：中国旅游出版社, 2009：27-28.