论苏州发展过程中的政治绑定效应及其解决路径

苏 蔚

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

苏州目前的政治级别是地级市中较大的市，既非副省级市也不是计划单列市。随着市场经济制度的进一步完善，中国城市的发展空间与政治资源的拥有程度愈发呈现出正比的态势。虽然苏州经济GDP连续数年位居全国前五，远超诸多的计划单列市与副省级市，而且城市整体综合实力、城市知名度、文化底蕴以及未来发展前景并不比计划单列城市逊色，可其政治地位却始终无法升级。苏州政治地位与经济地位的脱节对苏州整体实力的进一步提升产生了一定的消极影响。站在国家宏观发展的全局，本文试图用审慎的态度去探明隐藏在背后的真正原因。笔者认为，苏州近年来发展所遇到的最大瓶颈是其政治级别滞后于经济发展，这将是苏州未来经济转型以及城市整体综合实力提升所面临的最大困境。笔者把这种在中国城市发展到特定时期所出现的特定现象命名为政治绑定。而所谓政治绑定，就是指城市经济水平发展到一定阶段后，城市的政治地位由于受到众多因素制约难以及时相应提升导致该城市的政治地位滞后于其经济发展水平的一种现象。这种绑定从本质而言是城市经济发展的动态性与政治地位恒定性的捆绑，是城市政治地位不受其他外部因素影响而出现的一种固定化。政治绑定会给城市未来发展带来极大的负面效应，对城市的经济转型、文化提升、社会影响力扩散等多方面形成直接或间接的消极影响，将日益成为城市进一步发展的瓶颈。政治绑定现象虽然并不具备广泛意义上的普遍性，但却反映了一部分具备上述特点的城市在发展过程中所面临的困境。苏州正是这样一个典型的政治绑定城市，其发展过程中所面临的这种现象虽然有着相对的特殊性，但从长远来看，绝非个案。

一、政治绑定效应界定及消解的必要性

（一）政治绑定效应

政治绑定效应是指在城市政治绑定现象出现后，由于城市政治地位与其自身经济地位的不平衡导致城市经济总量迅速增加与政治地位滞后间矛盾加剧，引发诸多的消极影响，从而使城市整体发展前景受到制约的一种负面效应。具体表现为城市经济发展水平越高，经济增长越快，政治与经济的不平衡性就愈发严重，政治绑定带来的负面效应就越明显。由于城市政治地位不能相应及时提升，经济与政治两者间的矛盾性可能会导致城市未来发展空间受到限制。诺斯认为，一个国家在经济发展的过程中，制度变迁存在着“路径依赖”现象，即一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在。［1］路径依赖有良性和恶性两类，苏州发展过程中的政治绑定是一种恶性的路径依赖，经济高速发展带来的政治绑定效应致使政治资源配置过程中出现了低效率“锁定”状态，对城市经济发展水平的进一步提升形成遏制。

（二）政治绑定效应消解的必要性

有学者从辩证的角度思考证政治绑定效应消解的必要性，认为城市政治地位并不一定要与经济地位对等，否则一旦一个城市的经济实力达到一定程度后就提升其城市的政治地位，将会产生强者越强、弱者越弱的马太效应，从而会产生政治地位调整的混乱。而且一旦开此先河，其它城市会纷纷效仿，为了谋求政治地位的提升，城市发展将会出现一切以经济指标为核心的恶性竞争。所以城市政治地位一般不需要做较大变动。这种观点有一定的合理性，但本文认为，城市的良性发展必须以城市政治地位与经济地位的动态平衡为前提。根据城市碎片化管理理论，中国未来发展的基本格局将会出现城市孤岛链发展格局。中国经济的高速增长将主要依靠具有区域中心辐射作用或经济地位位居全国前列的城市的带动。当城市的经济水平发展到一定阶段后，必然需要政治地位相应提高才能促进城市的良性循环发展。如果某一城市的综合实力和经济水准达到或超过比之政治地位更高的城市的水平，而中央或省政府出于政治目的的考虑对该城市的政治地位予以绑定，从某种角度而言其实是对该城市的发展的遏制，其结果将会影响该城市所代表的一类城市的经济增长和整体实力的提升，最终将影响本国整体经济水平的最大化提升。所以政治绑定效应是一种城市发展过程中面临的消极影响，城市政治地位在经济发展过程中需要进行动态调整，以使政治地位与经济发展水平相匹配。

二、苏州发展过程中的政治绑定效应

（一）城市经济转型升级难度加大

苏州经济发展过程中产业格局的调整，经济的全面转型升级无疑是重中之重。苏州的经济是一种外向型经济占主导的模式，城市经济的增长主要依靠外资的投入。近年来苏州经济转型的重点在于“内外兼修”，一方面强调依靠消费带动城市经济的发展；另一方面需要转变外资投入的方式，尤其是要吸引研发型、资金型外企的投入。现今苏州经济转型面临的最大的困境是由于城市政治地位与经济水平的不匹配，政治地位较低难以吸引更多的总部型、研发型企业落户苏州。由于中国是一个受政治影响干预较大的国家，苏州拥有较大的市的经济地位却没有副省级市独立的经济权限和较多的政治资源，难以发挥区域性综合辐射作用，而世界一流企业往往习惯于选择政治地位较高、综合辐射能力较强的城市。虽然苏州业已成为令众多中西部城市艳羡的吸引全球众多五百强企业投资的世界工厂，但是目前却依旧处于加工制造链条的低端，城市政治地位过低成为苏州整体经济转型升级的最大的外部障碍。

（二）城市发展的综合竞争力不足

苏州政治绑定效应的一个重要表现是城市整体的竞争能力较弱。苏州近些年来经济发展势头迅猛，成为江苏省经济最发达、经济总量最大的城市之一，但这些并不能遮挡住其潜在的一些问题。政治绑定效应致使城市经济地位与政治地位的矛盾加大，较低的政治地位难以发挥强劲的聚合作用，遏制了城市经济增长的未来空间。近年来，苏州经济势头虽然良好，但城市GDP已连续几年被天津赶超，足以管中窥豹，推测出政治因素在城市发展过程中的重要作用。城市之间的竞争不仅仅是经济实力的相互较量，人才的吸引、城市影响力、城市政治级别、城市的市政建设、消费水平等都是城市综合竞争力的组成部分。苏州相对较低的政治地位日益影响了苏州人才引进、科教提升、核心产业研发、自主品牌创立、旅游创收、城市知名度扩散等诸多方面。政治绑定效应致使苏州难以与北京上海等城市展开公平竞争，也无法跻身中国一线城市的行列。

（三）城市向心力与辐射能力薄弱

苏州因为政治地位与其自身经济地位的不平衡导致经济总量迅速发展与政治地位滞后间的矛盾加剧，产生了诸多的负面影响。而城市向心力与城市辐射能力薄弱也是政治绑定效应的外在表现之一。这一点既是苏州政治绑定效应产生的原因，同时也是其外在表现形式。正是由于苏州处于地级市的政治级别，下辖县级市经济力量又过于强大，导致城市首位度不足。经济发展过多地依赖县级市的力量，中心城区的凝聚力较弱。苏州下属的县级市的经济实力大部分位居全国县级市的前列。有些县级市甚至希望升级为地级市，脱离苏州的管辖。政治绑定带来的消极效应愈发严重。除此之外，苏州地级市的政治级别也难以整合周边区域资源，难以发挥长三角地区的中心城市辐射作用。政治级别的过低无疑扼制了苏州打造长三角副中心城市的梦想，也降低了其成为国际性大都市的可能性。

三、苏州政治绑定效应产生的原因

设立计划单列市的目的是逐步探索出一条以大城市为依托的经济区、政治与经济适当分开的发展经济的路子。在上世纪九十年代前期，苏州由于历史的原因，经济基础较为薄弱，不具备评选计划单列市的实力；进入到九十年代，撤销省会的计划单列，不再评选新的计划单列市，这对于现今日益国际化、现代化的苏州而言，可谓是一个沉重的打击。近年来苏州经济发展迅猛，而政治地位却停滞不前，政治绑定效应愈发明显。各方面实力绝不逊于大连、青岛的苏州政治地位始终无法升级，主要是由于诸多外在诱因致成的中央与地方政府博弈的利益格局。具体表现为如下几点：

（一）地理位置决定了苏州不可能成为区域经济中心

中国现今存在的五个计划单列市有着共同的特征：即位于东部沿海，而且都是区域性的经济中心。大连、青岛自占辽东和胶东；宁波扼浙东北出海门户；厦门则是东南沿海的中心城市；深圳虽然与广州都处于珠三角，并未成为区域的中心城市，但深圳的特区地位基本上能够和广州分庭抗礼。这五个城市都是沿海城市，这也是他们与苏州的最大区别之一。此外，苏州位于长三角的腹地，东靠上海，北接无锡，在上海国际化大都市城市圈的辐射下无法成为区域经济中心，甚至苏南地区的经济龙头地位也未必被承认，无法起到带动与辐射周边区域城市的作用。上海超级海港城市以及与苏州一衣带水的经济强市无锡的存在，使苏州从根本上就丧失了成为区域中心城市的资格。深圳虽然也有香港影响着，但这是特殊情况，和苏州与上海的关系有着本质上的不同。尽管从城市本身的实力看，苏州并不一定输给这五个城市甚至还要胜一筹，但是区域性中心城市地位的丧失确实是导致苏州城市政治地位无法提升的外在诱因之一。

（二）城市首位度较低难以发挥对内整合、对外辐射的作用

中国的五个计划单列市无论大小规模还是整体实力，至少和本省省会基本相当，而且对自己所辖的县市都有绝对的中心作用。而苏州与南京相比，城市市区经济总量太小，其所辖县市的经济总量比市区要多很多。城市不达到一定规模，就难以产生聚集效应，更难以担任起中心城市作用，这是历史传承而形成的格局。虽然南京在经济总量上落后于苏州，但其市区经济却是苏州的几倍。所以苏州无法发挥较强的城市凝聚力，很难对下辖的县级城市发挥整合作用。此外，通过与长三角6城市和全国10城市中心城区的指标对比，我们发现苏州中心城区首位度明显偏低。这一方面与苏州拥有强大的县域城市群有直接关系，县域经济体的强大直接导致中心城区相关指标占比较低，首位度相对降低；另一方面更与苏州中心城区自身产业结构不尽合理、产业层次不高、缺乏高端制造业和现代服务业优势、城市综合功能不强有关。当前，世界城市经济的发展已经进入一个新的历史时期，中心城区在市域发展中的地位越来越重要，中心城区能否成为集聚、整合、配置各类要素资源的重要载体和辐射带动区域经济发展的龙头，在很大程度上决定了一个城市的综合竞争力［2］81。中心市区首位度较低导致苏州对周边区域的经济辐射能力不强，而城市对周边辐射能力的薄弱无疑在很大程度上削减了苏州政治级别上升的砝码。城市首位度低导致的城市向心力与辐射能力弱既是苏州政治绑定效应产生的客观原因，也是政治绑定效应的外在表现形式。城市向周边的辐射影响力不足导致难以获得政治地位提升的机会，而政治地位的长期滞后则导致了城市的整体辐射能力的有限，在本质上形成了一个恶性循环。

（三）财政收入分配的困难导致政治级别升级压力大

苏州政治地位的无法提升缘于市、省与中央的博弈。“计划单列市的收支直接与中央挂钩，无须上缴省级财政。”国家对计划单列市的这一硬性规定是苏州不能成为计划单列市的主要原因。“从经济的角度谈中央与地方的关系问题，必须结合经济体制，否则是谈不清的，而且也没有判断适当与否的标准”［3］1，显然城市政治级别的上升涉及中央、省、市三方面。而中央与地方关系的调整必须与一定的经济体制相适应，江苏省历来是把苏州上缴省财政的钱用于支援省内其他地区，如果苏州的财政只上缴国家而不上缴省里，江苏省就无钱支援其他地区加快发展。也就是说如果苏州成为计划单列市，江苏将失去很大一块财税来源。省政府的反对也就无可厚非了。

（四）政治格局的稳定性使苏州丧失了政治升级的机遇期

苏州政治级别的提升困难有一个很重要的原因是错过历史机遇期。如前文所述，目前很多专家学者认为城市政治地位没有必要与经济对等，地级城市发展需要呈现多等级的格局。在这些学者看来，若是城市经济实力的提升必将带动政治地位提升的话，可能会引起城市间以经济指标为核心的恶意无序竞争，所以很多学者都认为城市政治地位不易随便变动。而且如果城市经济出现跳水，行政级别是否下降就很难说了。如今的政治传统都是只升不降。为了以后不会全部是计划单列市，还是原地不动最好。这一点也是中央政府的苦衷，可是直接后果就是导致增加了苏州市政治地位升级的困难。虽然笔者认为，城市政治地位随城市经济水平的提升而相应提升对城市及区域发展利大于弊，但是还是有相当部分的专家持城市政治地位一般不需作调整的观点，这无疑对苏州城市政治地位的提升增加了理论上的难度。城市政治级别的稳定性是政治宏观环境的表象。苏州政治级别提升的困难一方面而言是因为没有处在历史调整的机遇期。而从另一个角度而言，经济的过快增长也是苏州政治地位与经济现状产生矛盾的主要原因，而不仅仅是政治地位的恒定。

四、解决苏州发展过程中政治绑定效应的路径分析

苏州市政治地位的提升虽然有难度，但也存在着的可能性。政治经济发展不平衡的问题是苏州发展面临的一个体制机制障碍，需要引起足够的重视，而解决政治绑定效应的路径则必须要在经济、制度视角下寻求制度创新。在巩固提升苏州经济地位的前提下，寻求政治地位与经济地位相平衡，这是解决苏州政治绑定效应的主要策略。

（一）通过中央与地方政府利益博弈实现诱致性制度变迁

城市地位提升的倡导者是少数利益主体，在响应新的获利机会时需要自发倡导和组织制度变迁的形式［4］。对于制度变更者来说，预期的收益大于预期成本是制度变迁发生的基本条件。就苏州城市发展的整体格局而言，政治地位提升所带来的获利机会要远大于预期成本。苏州市想要获得进一步的发展必须要突破政治绑定效应的瓶颈，而消解束缚的关键则在于借助诱致性制度变迁。诱致性变迁是制度的变更者、是少数利益主体在响应新的获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁形式。对于地方政府而言，改革获利的机会促使他们与中央政府讨价还价。但是讨价还价本身缺乏规则，导致中央与地方政府的经济利益纷繁复杂［5］371。

在中国，制度变迁已经进入到了制度创新向制度均衡过渡的阶段。新的制度是各种利益主体博弈均衡的结果，是各主体最优战略选择的组合，制度将处于“帕累托最优”状态。城市政治级别的提升也需要把握变迁过程的利益均衡。制度的变迁在某种程度而言是允许那些受损利益主体的创新，苏州政治地位与经济地位的失衡已经致使被压抑的资源无法取得国家管制下应有的利益，苏州必须要在适宜的时机提升自己的政治地位。当然，苏州不可能成为直辖市，因为成为直辖市后，江苏省不仅会丧失一大块财政税收来源，经济实力会猛跌，而且江苏的称谓也不可能是江苏了。此外，直辖市的要求比计划单列市更为严格，在华东地区有了上海的存在，苏州在短期内就不可能达到与上海比肩的程度，相距位置如此近的地方也不可能出现两个经济中心。而相比深圳等其它计划单列市，苏州也不具备成为直辖市的实力。所以，根据可行性分析，苏州如果想要摆脱政治绑定效应的桎梏，路径之一就是一方面使政治地位得以提高，另一方面要兼顾到江苏省的经济利益。只有通过中央政府与地方政府的博弈进行城市政治级别的调整与改革，才能达到城市政治资源与经济地位匹配的目的。

（二）通过城市政治级别体制的创新打破机制性障碍

在中央与地方关系形态嬗变过程中存在着多重博弈关系，城市政治地位级别制度的创新不仅仅是政府行政管理体制上的改革，更多的是在政治、经济、社会的多重系统框架下，中央政府与地方政府不同利益主体博弈和交易的产物。中央政府与地方政府间讨价还价的反复博弈、地方政府间的策略博弈，都决定了城市政治级别制度变迁的长期性与曲折性，但这种转变有其内在必然性。苏州城市的发展本身具备一定的特殊性，在经济高速增长的同时，政治绑定效应也愈发明显。所以苏州要摆脱政治绑定效应，实现苏州政治级别提升，可以将苏州上升为计划单列市或副省级市，但是要打破计划单列市的传统定义。

在地方政府与中央政府博弈利益均衡的基础上，中国有一个非常独特的方法是实行利益补偿，即在创新主体获得新增利益后，对于仍在原有制度框架内的主体实行计划式补贴，使其利益受损的一部分得到补偿。在苏州政治地位提升的利益博弈中，利益受损的主体主要是省政府，对于受损的利益主体需要一定的补偿。所以笔者建议一方面让苏州享受省级的经济权利待遇，加大经济权限的自主性；另一方面将部分固定比例的财政收入上缴省级财政。这一点对于减少省政府阻力至关重要。这即是利益妥协的结果，也能形成双赢，即一方面江苏省的经济总体没有丝毫削减，另一方面苏州随着政治地位的提高可以进一步摆脱了政治捆绑所带来的发展桎梏。

此外，从可行性角度分析，该方案基本可以做到利益的均衡和各方利益的最大化。从中央政府角度看，它是否允许地方政府的自发机制创新，取决于在地方政府追求潜在制度收益而进行的制度创新过程中，权力中心从中获得的收益是否大于执行原有规则的成本。苏州政治级别的提高不仅有助于苏州市整体实力的提升，消除政治绑定的负面效应；还可以在全国开启城市政治级别制度改革的先河，产生连锁效应，促使一批与苏州发展情况类似的城市整体实力的最大提升，充分挖掘城市发展的最大潜力，从而走出一条城市带动区域经济发展的新路，推动全国重点城市经济水平的整体提高。制度变迁某种程度上取决于行为主体利益的一致程度，该方案本身能促进中央、省、城市三个行为主体间利益的最大化，所以实施的可行性较大。

（三）通过规范化的财政转移支付制度消解政治绑定效应

我国中央与地方关系变迁要经历两大阶段，即计划经济模式与中央推进下的制度创新。随着经济权力迁移即从计划经济向市场经济转型，政治资源的调控权由中央政府向地方政府转移，地方经济利益的独特性逐渐显露，形成转型时期地方政府推进下的中央地方关系变迁［6］253。中国城市的发展将会导致彼此实力的此消彼长。所以政治地位的绑定对处于上升空间的城市而言有着极大的阻碍作用。在转型时期，由地方政府推进的城市政治地位提升既是地方经济、政治利益的一种诉求，同时也促成良好的中央与地方博弈格局的形成。计划单列城市设计的主要目的在于加大城市的经济自主权，明晰中央与地方间的事权与财权。但现今计划单列市原有的定义已经不能满足现代城市发展的需要，对其制度的革新意义重大。

对于计划单列市制度的革新主要需要解决两个问题：一是财源的分割；二是财源的再分配。规范的转移支付制度是调节利益格局的中枢。它是加强国家宏观调控、促进地区协调发展的必然要求。政府间财权划分在一定程度上导致财政纵向非均衡与横向非均衡［6］338。完善省级、地（市）级、计划单列市、副省级市的财政转移支付制度，才能使中央、省与核心城市的利益达到均衡的最佳。也只有通过合理的财政转移支付制度才能促使苏州市、江苏省的利益均衡，形成双赢局面。此外，要解决苏州政治绑定效应，城市经济的持续高速发展是不可忽视的前提，经济的强大才会增加提升政治地位诉求的可能性。中国想要走一条城市化带动区域经济发展的路子，城市政治级别制度的改革可谓任重而道远。

［1］道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.上海：三联书店，1991：21-22.

［2］张建兴，吴蔚.做强中心城区提升核心竞争力——苏州中心城区首位度研究报告［R］.苏州市统计局，2010.

［3］董辅釢.正确认识和处理市场经济转型中中央与地方关系，集权与分权［M］.北京：经济科学出版社，1997.

［4］陈宗胜.发展经济学——从贫困走向富裕［M］.上海：复旦大学出版社，2000：374-375.

［5］林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁［G］.上海：三联书店出版社，1994.

［6］金太军，赵晖.中央与地方政府关系建构与调协［M］.广州：广东人民出版社，2004.