福利依赖问题浅析:发展型社会政策视角

刘玉如

（云南大学 公共管理学院，昆明 650091）

任何一种制度都不是绝对完美的，而是既有其适用的土壤，亦有其相应的负面效应。福利制度也是如此，福利依赖即是其典型的负面效应。在西方，福利国家的发展已具有一定的历史，所以对于福利依赖的研究已有一定的成果，但中国作为一个发展中国家，经济体制改革还处于探索阶段，中国福利制度的建立与实施相对西方国家来说，其时间还比较短，成熟度也不够，关于福利依赖研究的社会历史背景也与西方不同。所以本文就从中国特定的社会政治经济环境出发，以发展型社会政策的视角对中国社会的福利依赖现象作一简要探析。

一、中国社会福利依赖问题成因及危害

目前，国际上关于福利依赖还未有明确的定义。有些学者将福利依赖视为犯罪、贫穷、失业等社会问题产生的重要原因，也有学者将其与福利参与一同视为福利国家发展过程中不可避免的产物。在我国，由于社会经济发展还处于转型期，社会福利水平还比较低，所以，我国的福利依赖现象基本表现为“低保”福利依赖。“低保”福利依赖有两种含义，一种指低保人员不愿接受政府或有关机构提供的培训或就业机会，长期依赖政府提供的福利生活的现象；另一种指在申请低保过程中刻意隐瞒收入，进入“低保”范围就不愿退出的现象。中国特有的低保福利依赖通常是以上两种情况混杂在一起的。

为了满足社会成员的基本需要，国家本着公平正义的理念为无劳动力的或生活暂时处于贫困期的公民提供基本福利保障，这就是我国的低保制度。在我国福利依赖现象的发展有其特有的文化和制度成因。具体包括以下几个方面：一是心理惰性。低保人员基本上是那些由于年龄、文化水平、就业机会较少等无法满足基本生活需要的人。在他们的观念里，就算找到工作，由于自身的文化技术水平的限制，所得的工资收入也许还抵不上低保的福利收入，所以在心理上就容易产生一种惰性。而且我国各种各样的福利慈善机构正在不断涌现，越来越多的人关注低保人员的生活状况，如果不寻找工作继续待在低保社群中，慈善机构、公益基金也会给他们带来一定的收入。二是贪图低保连带利益。在我国，国家提供的低保福利水平并不是很高，单靠低保收入其实并不足以满足家庭的生活需要。很多人进入低保社群而不愿退出的一个主要原因就是贪图低保的连带利益；因为一旦进入低保社群就意味着会获得与之相挂钩的其他福利保障，如那些专门针对低保人员的医疗、教育、住房等方面的福利保障。由于我国的福利提供水平较低，很多人福利缺失，如果退出低保就无法享受到这些连带的利益，这就使得福利依赖的人群不断增加。三是社会就业形势所迫。中国的经济正处于快速发展和转型期，产业结构逐步从劳动力密集型转向资本、技术密集型，这对就业人员的受教育程度、年龄、技能等都有一定的要求。再加上近些年来我国教育规模的不断扩大，使得我国出现了一支具有较高文化水平的就业大军，他们在就业市场上的优势将那些教育程度低、年龄较大、没有专门技术的人员挤出了就业市场。而且，随着我国社会经济的不断转型，可提供的就业岗位也很有限，所以就有一大批人员下岗失业，他们没有就业信心，就转向了对社会福利的长期依赖，无形中也助长了福利依赖的趋势。四是社会支持网络的缺失。传统社会中，以血缘关系为基础的家庭，以地缘关系为基础建立的邻里关系以及以趣缘关系建立的同事伙伴关系在个人的社会生活中发挥着巨大的作用，“出入相友，守望相助”。[1]55而伴随着市场经济的发展以及社会结构的不断变化，家庭结构不断地向主干家庭和核心家庭转变，商品房的出现也割断了早期互帮互助的邻里关系，这一系列的变化导致了社会支持网络缺失，从而使人们将视角转向了国家的福利救助和相关的次级群体，因而也进一步加剧了福利依赖现象。

“需要是人的本质属性”[2]514，满足人们最基本的需要是社会福利产生的根本出发点，但需要并不等于想要，我们不能也没有实力去满足所有的需要。对于那些具有福利依赖思想和行为的人，他们的需要是一种畸形需要，给个人和社会都带来了巨大的危害。中国社会福利依赖的危害主要体现在以下几个方面。首先是对社会的影响。长期的福利依赖会不断增加政府的财政负担，因为很大一部分的福利依赖者原本是可以通过自身的发展来满足自身需要以脱离福利团体的。另外，当福利受益者一定时，福利依赖者的长期占有，就可能会挤占真正需要福利帮扶的人员的份额，在一定程度上影响社会的公平公正，使真正有需要的人得不到社会的帮助。当社会其他成员看到依靠福利可以不劳动而生活，便可能会对他们产生示范效应，进一步使福利依赖人数增多。同时，福利依赖现象也会使国家纳税人产生不满情绪，影响社会的安定和团结。其次是对个人的影响。长期的福利依赖会使人们产生心理惰性，缺乏生活自主性，不愿积极参加培训，找寻工作。由于长期依靠低保，缺乏对未来生活的憧憬和对未知风险的防范能力，整个生活处于消极度日状态。福利依赖也会对子女的健康和心理产生严重影响。由于我国的福利水平较低，所以单纯依靠低保很难确保子女的受教育状况，相对贫穷的生活状况也会使孩子在学习生活中遭受一定程度的歧视，容易影响孩子正常的心理发育；而且父母的福利依赖也给子女产生了一定的示范效应，认为可以不工作依靠国家生活，很容易像产生“打工者二代”、“穷二代”那样出现“福利依赖二代”，到时就会产生更多的社会问题。

二、发展型社会政策概述

面对全球化、现代化和反思性不断增加的新形势，全球社会政策发生了巨大的转变，开始将“发展”的概念引入社会政策，形成新式的“发展型社会政策”。西方有很多学者对此从不同的角度进行过建构，如“米奇利（James Midgley）提出‘社会发展理论’，彼得·泰勒-古比（Peter Taylor-Gooby）论证‘新福利主义’”，[3]85吉登斯则倡导建立一个推行积极福利政策的“社会投资国家”[4]122。

米奇利最先明确提出“发展型社会政策”。在《发展型社会政策》中他详细地分析了发展中国家社会发展的各个层面，探寻社会政策的发展型功能，将社会政策的范围从仅限于社会福利服务或危机安全网扩大到“影响人民生活和生计的一切计划及其相关措施”，[5]9认为普惠型、发展型社会政策终将会代替剩余型、制度型社会政策；而在《社会发展：社会福利中的发展型视角》中，他进一步阐述了在社会发展过程中使经济和社会政策和谐化的社会发展思路。

在面对左与右的争论中，吉登斯用超越的眼光提出在全球化的背景下，面对解传统化和人为不确定性的增加，主张以公平正义为主要理念，建立一种推行积极福利政策的社会投资国家，“基本原则是：在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助”[4]122。在现代社会中，他主张一种“混合经济”，在政府与市场之间寻找平衡，在调控和非调控、经济因素与非经济因素之间寻找平衡；同时，在具有包容性的社会中，他主张公民社会的复兴，通过社区自身主动性的发挥来重构现代社区。对于全球化带来的不确定及风险，他认为应当将视角定位在积极预防上；而在面对全球生态问题上，则要积极建立全球合作，以发展的视角共谋出路。

“第三条道路”是一种思维框架，是面对发展态势的一种理论创新，是一种超越型的发展型政策。迈克尔·谢诺登在《资产与穷人》中首次提出的“资产为本的社会政策”是倡导社会投资的发展型政策的主要代表。他将视角放在未来的发展上，寻找困难群体的资产和优势，“主张社会政策的重点不应再放在传统的收入再分配上，而是应该强调授权于个人，促进个人资产的长期积累，以推动个人、家庭和社区的发展，并以这种发展构成社会整体的长期发展”。[6]他强调个人的社会责任，强调增加个人的财产，提高个人的抗风险能力，同时也增加了社会的总生产力，将社会发展与经济发展协调起来。彼得·泰勒-古比则将自己的发展政策观称为“新福利主义”，他认为在全球化加速、劳动力和家庭结构不断变化的背景下，通过提高福利供应水平或是充分就业来解决现实面临的问题已经不太可能，所以福利国家应加大对人力资本的投入，通过对人力资本的投资，增加人们就业的机会和资源。强调自由平等的阿玛蒂亚·森认为贫困是机会贫困，主张人的可行能力的建立，包括营养、就业、受教育、社区参与等等。

综合上述发展型社会政策观点，可以看出，“发展型社会政策的产生是为了弥补传统社会政策中的缺陷，重新整合经济政策和社会政策之间的关系”[7]82。它的基本观点可以表述为加大对人力资本的投入，建立社会投资国家，增加个人的社会责任感，提高抗风险能力，注重协调社会发展和经济发展，协调政府和市场在社会发展过程中的作用，探寻社会政策的发展职能。

三、发展型社会政策视角对解决福利依赖问题的启示

福利依赖不同于简单的贫困，不是简单地依靠经济援助就可以解决。发展型社会政策在这方面给我们提供了一个很好的视角，在面对全球化和现代化的过程中，我们不但要着眼于已经发生的问题的解决，而且还要以超越的思维和视角去防范未知的风险，注重“上游干预”。

（一）福利主体多元化

在我国，福利依赖现象不断产生很大程度上是由于我国的福利提供水平较低，人们的福利缺失，才会想着通过长期占有低保的名额以争取相关的连带利益。发展型政策是在福利国家面临巨大挑战的背景中提出来的，福利国家长期秉持公平正义原则，尽可能的为社会成员提供福利，由于巨大的福利开支，单一地依靠国家提供福利使得政府面临严重的财政问题，而像中国这样的人口大国，经济还处于发展转型期，由单一的政府提供福利不仅是不现实的，而且还会在一定程度上延缓经济发展的步伐，给政府财政带来巨大的危机。所以不管是吉登斯还是米奇利都强调政府、企业、个人和社会在福利的提供过程中发挥各自的作用，承担起自身的社会责任。在整个福利体系中，政府应该还是居于主体地位，同时积极引导企业、个人参与到社会福利建设中来，从多方面为福利缺乏者提供更多的机会，同时也相应地减轻国家的财政负担。

（二）转变福利依赖者的观念，加大对人力资本的投资，建立资产为本的社会政策

我国的福利依赖大多数是由于依赖者本身年龄、身体状况、教育水平的限制而产生的，福利依赖者本身从心理和观念上不愿退出福利救助，久而久之就产生了心理惰性。要想转变福利依赖者的思想观念，就要让他们了解福利依赖给社会和个人带来的危害，同时要保障他们消除依赖后所需的外部支撑，从根本上消除他们的后顾之忧并使他们获得生活的信心。吉登斯和彼得·泰勒-古比都提出要加大对人力资本的投入，不可一味地依靠提供经济援助，也就是要提高福利依赖者的受教育程度。当然，为了避免以后可能会产生的“福利二代”，对福利依赖者的家人，特别是小孩，也要进行一定的教育，这就要求国家要加大对教育的投入，不仅要建设正规的学校教育，还要在社区建立相关的教育培训机构，让教育成为人们日常生活不可缺少的东西。当然，社会投资国家并不单单指对于教育的投入，它还包括各种各样的人力资本，身体素质、竞争能力等都属于这一范畴，社会投资国家是要依靠收入再分配将社会资源引向人力资本投资，以改善人民的生活能力。

我国的福利依赖也不应该将重点仅仅放在提高人们的福利供应水平上，而应该更重视促进个人的资产的积累，增强个人抵御风险的能力，“建构资产为本的社会政策，其中一个非常重要的制度化工具就是通过个人发展账户来帮助人们形成个人资产”[8]122。个人通过不断的储蓄，以满足未来生活的需要。促使个人承担起自己的社会责任。个人自身应对风险的能力和素质不断提高，也会增加对就业和生活的信心，从而更积极地应对未来生活遇到的各种挑战，而不会再将视角放在低水平的社会福利依赖上。

（三）重构社会支持网络，构建公民社会和社区

传统的家庭结构在市场经济的冲击下不断解体，原先由传统家庭所维系的社会支持网络也伴随着解体而消散。现代社会中，社会支持网络的缺失成了很多人失业和贫困的一大重要原因，当他们自身无力承担生活的重责时，就倾向于依靠国家福利救助。当我们提倡要帮助福利依赖者找寻自己的人力资源时，社会支持网络就是很大一部分。现代社区在公民的社会生活中扮演了重要的角色，不仅为社区成员提供各种文化娱乐资源，还担负着强化社区成员情感的重责。所以吉登斯强调要通过激发地方的主动性来实现社区的复兴，当建构了完善的现代社区之后，原先可以从传统邻里模式获得的社会支持也同样可以在现代社区中找到，那些福利依赖者就可以通过社区庞大的资源来寻求解决自己问题的方式。一方面，社区的人力资源可以共享；另一方面，还可以在社区得到情感关怀和支持，可以增加福利依赖者脱离依赖群体的信心和动力。

（四）以发展的眼光进一步推行普惠型福利政策

社会学家蒂特马斯（Titmuss）曾经将社会政策划分为剩余福利模型、工作能力——成绩模型、制度性再分配模型。在他看来，剩余型（补缺型）福利模型的理念就是政府以拾遗补缺的方式为社会上有需要的人提供帮助；而制度性再分配“这个模型将社会福利视为社会里主要的统合制度，它在市场以外，按照需要的原则，提供普及性的服务”。[9]由于我国经济起步较晚，生产力水平较低，很长一段时间内，我国的福利提供是以剩余型（补缺型）为主，针对那些生活特别需要照顾的成员，如残疾人、老年人、孤儿等，这虽然在一定程度上缓解了部分人的生活压力，但是由于评估体制的问题，容易让很多人钻政策的空隙，从而为福利依赖创造条件。随着我国经济的不断发展，国家也在进一步扩大福利供应的范围，逐渐向普惠型社会福利模式转变。但是，由于中国庞大的人口，要做到普惠还是需要一定的时日的，但就像米奇利认为的那样，普惠型、发展型社会政策终将会代替剩余型、制度型社会政策。普惠型的社会政策能在制度层面上确保大部分的社会成员都能得到应有的福利保障，也可以从根本上消除福利依赖的可能性。

四、结 语

随着社会经济的快速发展，福利依赖现象在我国也越来越引起各界的重视。它不仅使个人对生活缺乏主动性，产生懒惰心理，消极度日，而且给社会也带来了巨大的危害，使国家财政负担加重，社会不公平现象滋生。发展型社会政策在应对福利依赖方面给我们提供了很多启示，它强调不仅要从个人心理上消除对福利的依赖，鼓励劳动者树立自立自强的生活信念，通过自身的劳动来谋发展，努力摆脱福利依赖，为自己、家人、也为社会贡献力量；而且还注重对个人人力资本的投资和社会支持网络的重建，为个人摆脱福利依赖创造有利的外部环境。我国福利制度还处在初建时期，只有在不断借鉴国外优秀的成果和国内传统的经验基础上，才能找出一条适合我国国情的福利制度，才能使整个社会和谐发展。

[1]李迎生.社会工作概论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[2]马克思恩格斯选集：第42卷[M].北京:人民出版社，1982.

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[6]迈克尔·谢诺登.资产与穷人：一项新的美国福利政策[M].高鉴国，译.北京：商务印书馆，2005：9-10.

[7]吴燕霞.发展型社会政策视角下城市贫困问题研究[J].中共福建省委党校学报，2011（1）.

[8]杜玉华，文军.从福利为本到资产为本：社会政策发展的新趋势[J].河北学刊，2010（4）.

[9]理查德·蒂特马斯.社会政策十讲[M].江绍康，译.北京：商务印书馆，1991:18-19.