财政：微观管理≠宏观管理

刘尚希

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

加强财政管理基础工作和基层建设的“双基”建设，以及推进财政科学化精细化管理的“双化”管理是财政管理的重要内容，但在理论上没有系统的说法，各地的实践尚属自行摸索。需要注意的是，对新推出的财政绩效管理与财政科学化精细化管理的关系，学术界也没有明确的阐述。绩效管理是结果导向管理，而科学化精细化管理强调的是过程管理。强调过程与强调结果是不同的理念，如何统一两者，也是财政理论与实践必须面对的问题，这些都说明在财政管理实践中，理论指导滞后、缺失。其中最大的问题就是没有分清微观管理和宏观管理，混淆了微观和宏观的不同作用。现在的财政管理仍然是计划经济模式的“统一领导，分级管理”体制，类似小农经济模式，实际上还停留在微观管理水平上。而对任何问题，从微观角度看与从宏观角度看，效果显然不同。小农经济自给自足，很少交换，所以个体之间是独立的。市场经济是高度分工的发达社会，各个体（各个局部、各个要素）紧密联系在一起，形成一个有机的整体，仅停留于把个体事情管好显然不够。然而理论的缺失，导致管理空白，从而产生许多问题。要解决这些问题，就要从基本概念入手，重新认识财政宏观管理。

一、微观管理与宏观管理的区别

1.个体与整体。若干个体组成一个整体，无疑整体和个体之间存在区别，这是从两个层面、两个角度观察得出的结果。西方理论更多地从个体来观察问题，而国内现在对财政运行分析，也是借助西方理论，从微观上看问题，习惯于把整体拆分来分析个体，而不是从整体上看问题，这也是西方文化的缺陷。只有从整体上观察问题，才不至于陷入“一叶遮目”的认识盲区。两种不同的分析方法反映的是两种不同的思维，两种不同的思维反映的是两种不同的哲学。中国古代文化崇尚“天人合一”，强调的是和谐，而西方认为人与自然是分离的，人要征服自然，做自然的主宰。西方微观经济学就是从个体出发思考问题，直到1929年出现严重的经济危机，才出现凯恩斯的宏观经济学。

2.个体相加不等于整体。个体相加如果等于整体，微观管理就可以替代宏观管理，而事实上，个体偏好加起来不等于整体想法，西方经济学家也发现了这个问题，比如美国经济学家阿罗的“不可能定理”就证明个体偏好相加不等于社会的总体偏好，也就是说，1+1>2，而系统论进一步证明了1+1>2。面对当前的复杂局面，更需要系统观点来指导财政管理，否则容易陷入误区，“只见树木，不见森林”。尤其是作为一级领导者，如不能把握整体，形成全局观念，就会大量地陷入具体事务，导致单位或地区发展没有战略可言。

3.理念不同，思维不同。从个体出发看待问题还是从整体出发看待问题，其结果是不同的。以宏观管理为例，如果从个体出发来观察，则会认为宏观管理是中央的职能范围，但实际上每级政府都存在宏观。宏观调控是中央政府的职责，但宏观与宏观调控是不同的概念，乡财政也有宏观管理的问题，正所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，也需要系统观和整体观。基层财政既有微观问题，也有宏观问题。比如现在给农民的补贴项目越来越多，比较分散，但如果整合起来，效果就会不同，给农民的补贴就会发挥更大的作用。这里就存在对宏观与微观的科学认识问题。

4.微观≠小，宏观≠大。宏观管理是整体管理，微观管理是个体管理，但微观与宏观不是大与小的关系，大与小彼此是相对的，而宏观与微观则是观察问题的两个不同视角，有本质的区别。宏观与微观的区别是从整体出发考虑还是从个体出发考虑的问题，与地域大小、人口多少、行政层级的高低没有关系。简而言之，微观管理是基于个体的、要素的管理，而宏观管理是基于整体的、系统的管理。

二、宏观管理的本质：公共风险控制

1.管理的本质是风险控制。传统的管理是针对人、财、物，其实这只是一种表象，就本质来讲，管理是因不确定性及其引致的风险而产生的。如果没有不确定性、没有风险，管理就是多余的了。这就像一个乐队，若它能自动地演奏出优美的旋律，乐队指挥就是多余的。风险来自不确定性，所以管理就是风险管理，没有风险就不存在管理。也正是因为存在不确定性，从而需要领导者决策，将不确定性变为确定性，所以说管理就是管理不确定性。规律性的事物容易把握，比如自然现象的周期往往很漫长，相对于人的寿命来说，它具有完全的确定性。但经济社会事务的变化快，而且这种变化的频率在加快，不确定性大，而且越来越大。我国财政近十年来的变化大于过去几十年的变化，现在一年的财政收入规模相当于过去50年（1949-1999年）的总和。变化快，就具有许多不确定性。作为管理者就是要防范不确定性带来的风险，通过管理增加确定性，从而降低风险。在这个意义上，管理的本质即风险控制。

2.微观管理是针对个体风险，宏观管理是针对公共风险。个体风险是独立风险，而公共风险是系统风险。独立风险影响有限，具有一定的确定性；而系统风险影响难以评估，从而具有很大不确定性。财政一旦发生风险，就是公共风险，所有人都要面对，无人能幸免，而一个单位出现风险，只是这个单位的人受连累。现实生活中，公共风险越来越多，既来自于自然灾害，也来自人类社会本身。所以，财政宏观管理更多的不应是应急，而是管理风险，通过制度建设来避免风险，否则就会疲于奔命，处处被动。某种意义上讲，财政是消防队，是整个社会最后的防火墙，最后的买单者。为防止个体风险蔓延为公共风险，财政就必须介入。

3.公共风险不是个体风险的相加。公共风险是指所有社会成员都会被危及的风险，而不是简单的个体风险相加。但是个体风险处理不及时或处理不当，也存在演化为公共风险的可能。对于财政来说，具有风险意识就是要在预算安排上考虑到风险点。从根本意义上讲，财政资金分配取决于公共风险所在，比如义务教育、医疗、社会保障、重大突发事件等。这些问题或是关系到人民群众最基本的生活就业保障，即便是个体出现问题，也容易演化为群体事件，或是关系到每个社会成员的生命财产安全，引起社会恐慌。在这种背景下，财政管理如果仅关注财政资金不出问题，仍然是处于微观管理水平，所以有必要形成宏观管理意识，树立风险导向的财政资金安排理念。只有风险导向的预算安排和资金分配，才能起到防范和化解公共风险的作用。

4.公共风险产生于要素组合、结构变化中的不确定性。整体来自于若干个体的组合，从而公共风险也产生于要素组合、结构变化中的不确定性，也正是这个原因。公共风险具有以下三个特征：一是关联性。就社会整体运行来说，某个环节或节点上出现问题就会影响整体，比如通讯网络事故、传染病等就属于公共风险，所以对艾滋病防控的重要性远大于对癌症的防控。二是不可分割性。公共风险一旦发生，其关联性会影响全局，对每个人造成危害的概率是一样的，任何人都不可能置身于外。三是隐蔽性。相对于个体风险来说，公共风险发生与否更加难以预测，危害程度也难以预料，而对多数人来说，大都缺乏公共风险意识，从而很难防范。从这一意义上讲，试图通过微观管理来达到公共目的很难做到，以确定性思维管理不确定性，也很难管好。现象背后隐藏的是风险，只有透过现象看本质，才能防范风险。以债务为例，企业责任简单，法律边界清晰，所以其债务确定性大，而政府责任边际模糊不清，既有法律层面的，也有道义层面的，从而政府债务不确定性大，所以用管理企业债务的思维去管理政府债务很难行得通。对财政来说，管理公共风险，促使公共风险最小化，就是财政管理目标。

三、宏观管理的基本框架

1.谁来管。宏观管理框架构成的最重要内容之一就是责任主体的具体、明晰。从政府运行机理来看，预算主体是政府，财政资金管理主体是包括财政在内的各个政府部门，财政把资金拨付到哪个部门，哪个部门必须对这笔资金的绩效负责，因此它们都是宏观管理主体。

2.怎么管。宏观管理既可以通过控制过程来实施，也可以通过控制结果来实施。但是，从过程出发或是从结果出发会设计出不同的机制。形象地讲，过程控制是“我要你怎么做”，结果控制是“你想怎么做”，从而不同的机制也会产生不同的效果。过程控制需要被管理的客体具有相当的稳定性，即假定被管理对象具有相当的确定性，从动机到行为都能自行遵循规则和程序，但被管理对象是人，而人的不确定性很大，现实中“上有政策，下有对策”现象比比皆是，所以过程管理常常难以奏效。结果导向能产生激励效应，通过自我承诺形成对被管理对象的有效约束，会起到更好的效果。但现实中绩效评价过于理想化，有些想法看起来不错，但实际上难以操作，效果也往往不理想。如何设计宏观管理机制，是一个需要认真研究的重要问题。

3.管什么。宏观管理管的是风险源头，或者说管风险点，否则就是盲目管理。改善财政管理，就是要管以能引发公共风险的源头为重点，而不是传统的人、钱、物。只有这样，才能制定相应对策，避免一而再、再而三地出现问题。人都有弱点，这些弱点也恰恰是人具有不确定性的原因，单纯靠道德约束来避免风险，在实际中难以行得通。现在的管理一定程度上陷入了“头痛医头，脚痛医脚”的怪圈，见效快，但治标不治本。只有找到风险点，才能从根本上避免问题的发生。也就是说，通过发现风险点，才能预测风险，防患于未然之中，而不是一事一议。

四、宏观管理的内容

财政宏观管理的内容很多，具体包括以下几个方面：

1.财政资源。过去对财政资源的管理大多是预算管理，而对大量公共资源的管理是盲区。无论是有形的还是无形的财政资源都产生了大量收益，但管理都不到位。在市场经济中，大量公共资源产生效益，但财政没有得到，只是名义上的所有者。财政视野中看到的只有流量，没有存量。公有制本来是平抑贫富差距的，相反现在却成了贫富差距扩大的加速器，根源就在于财政宏观管理缺失导致公共资源收益大量流失。公共资源收益大量流失是宏观管理的悲剧，也是广大民众不满的根源之一。现在财政强调抓非税收入，但大量的公共资源收益却没有得到重视。

2.财政信息。现实的状况是信息成了单位（部门）所有制，彼此互不共享，从而财政信息不完整，不完整就不透明，不透明就难以监督，无法实施宏观管理。目前的财政信息是碎片化的，缺乏完整、系统的总体信息，从而财政绩效管理某种程度上流于形式，难以落到实处。

3.财政资金。管理财政资金就是确保宏观分配的合理性。从个体看，也许资金分配合理，但从宏观看，很可能是不合理。

4.财政绩效评价。需要注意的是，宏观绩效与微观绩效根本不同。现在流行的绩效评价是项目评价，属于个体评价，即微观绩效，与过去相比有一定进步，但微观绩效不等于宏观绩效，一个项目本身绩效较好。但从整体上看，也许这个项目根本就不应该建，从而这个项目从宏观看就是失败的。

5.赤字与债务。目前政府债务管理缺乏宏观的、长期的考虑，而是变成了宏观调控工具，容易走向它的反面，与初衷相悖。虽说中央明令地方债务地方管，中央债务中央管，但如何保证地方债务不传导到中央，不波及到其他地区，却是一个现实的难题。为了政绩，地方政府相互竞争，导致融资成本攀升，潜在的地方债务风险也在不断被扩大。

6.财政应急。现实情况下，中央不可能让地方政府破产，只能为地方买单。这样的机制比现在的投融资平台机制更糟。在投资、建设没有一体化，不同部门权力较量，利益纠结纠缠不清的情况下，财政很容易陷入应急“陷阱”。

7.财政合法性。这里所说的财政合法性不是指财政是否符合规章制度，而是指人民群众是否满意。无论财政支出具有多少理论和制度依据，但如果人民群众不认可，财政的合法性就容易遭到质疑，所以对财政的合法性不仅要从规章制度层面去考虑，还要兼顾社会舆情。

8.财政空间。目前财政空间、话语权越来越小，急剧萎缩，这表明财政能力在急剧下降，这不是一个简单的政策问题，而是宏观管理问题。政策会随时间、空间、条件的变化而不断调整，但管理一旦建立起来就具有相对的稳定性，虽然有一定弹性，但总体保持稳定。由此可以看出，管理和政策具有不同的特性，其作用也有区别。以领导讲话、红头文件或出台政策替代管理的结果是文件泛滥，彼此冲突，失去公信力。所以，不能以政策替代管理。

9.财政监督。目前的财政监督尚属微观监督，缺乏整体把握，这也是一种宏观管理缺位，而宏观管理的缺位容易导致公共风险扩散。

五、宏观管理缺位的后果

宏观管理缺位的最严重后果就是公共风险扩散，因为财政作为政策工具同样具有负面作用，如果条件发生了变化而财政政策没有变，此时的财政政策就可能产生负面影响，这种负面影响导致公共风险扩大，其后果在经济、自然、政治、社会领域都会显现。在经济领域，会导致经济效率损失。在自然领域，会导致环境状况恶化，资源束缚更加严重。在政治领域，会导致信任缺失。在社会领域，会导致信心丧失。所以财政宏观管理一是要系统地看待问题；二是要从过去的经验看问题改变为风险导向看问题。二者缺一不可，否则管理就会失效。