日本大部制改革的做法与启示

○朱艳圣

日本大部制改革的做法与启示

○朱艳圣

在21世纪之初，日本实施了自明治维新以来最为彻底的行政改革——大部制改革。大部制改革试图将此前无所不包的“大政府”转变为只承担国家职能的“小政府”。这不仅是日本行政史上划时代的重大改革，而且还是日本政治体制的重大改革。随着日本泡沫经济的破灭以及面临少子老年化的严峻局面，此次大部制改革承载了日本第三次崛起的重任。本文将就日本大部制改革的理论基础、主要内容和启示进行阐述。

一、日本大部制改革的理论基础

日本在21世纪之初就实施了大部制改革，表达了日本要在新世纪以新的国家形象出现在世界面前的决心和愿望。这说明日本的大部制改革并不只是单纯的行政改革，而是希望以大部制改革为契机，彻底地融入西方，发挥日本在国际舞台上的积极作用。日本大部制改革的理论基础主要有以下两个：

首先是“小政府”理念。在20世纪70年代两次“石油危机”的冲击下，西方发达国家陷入经济“滞涨”。随后，以里根、撒切尔夫人为代表的美国英国新自由主义逐渐兴起。日本也深受新自由主义的影响。20世纪90年代以后在日本兴起的新保守主义与新自由主义在理论上异曲同工。随着泡沫经济的破灭和少子老年化的来临，日本政府越来越无法承担日益沉重的财政负担。在此背景下，由新保守主义代表人物之一的桥本龙太郎推出大部制改革也就非常自然、合理。

根据桥本内阁通过的行政改革会议最终报告，战后日本行政的目标就是为了克服物资的贫乏和贫穷而扩大生产力，以及赶超欧美发达国家。但是，在这种目标下，行政对国民生活各领域的干预过多。而“公共性的空间”绝不是中央“官”的独占物品。彻底地减少甚至废除国家的管制和干预将是改革的方向。此外，战后形成的行政组织过于庞大、僵硬，造成了行政组织的效率低下，且无法适应已经成为发达国家的日本对于其在国际舞台上的价值目标的追求。为此，日本政府要改革已经出现制度疲劳的、失去活力的战后型行政体系，在自律的个人基础上，向与更自由公正社会相称的21世纪行政体系转变，实现一个简化的、有效的和透明的政府。

其次就是政治主导的理念。明治维新以后，日本官僚确立了其在国家政治中的独特地位。不可否认，在日本赶超西方发达国家过程中，日本官僚确实发挥了不可忽视的作用。但是，日本“个人埋没于集体的特性”与宪法“主权在民”的精神、原则是矛盾的。日本人习惯于明治体制下作为统治的客体存在，即使是在战后，仍然依赖于行政。这就是日本的现状。要改变这个现状，就要“在行政改革中注入灵魂”。这一灵魂，就是“国民行政本位”，即站在国民的视角去建立“与国民同步、国民信赖的政府”。

“国民本位行政”是相对于日本固有的“官僚主导行政”而言。要建立“国民本位行政”就是要发挥作为国民代理人——政治家或议员的作用，使“官僚主导行政”让位于“政治主导行政”。从宪法角度看，日本实行的是“议会内阁制”，作为公务员的官僚应该是“全体国民的服务者”，但实际上，由于官僚在国家行政中的主导作用和地位，“议会内阁制”变成“官僚内阁制”。这导致日本当代政治出现了畸形发展，也是日本金权政治产生的主要根源。要改变这个现状，就要恢复和发扬政治发展的最基本精神，那就是真正实施“主权在民”，使权力真正掌握在国民手中。而通过投票选举产生的议会、内阁是最能体现民意的机构。因而，此次行政改革的主要目的就是要恢复“政治主导行政”，实现“主权在民”。

二、日本大部制改革的主要内容

根据中央省厅等改革基本法，日本于2001年1月6日对中央各省厅进行了重新组合和再编，并对其进行了新的命名和职能定位。日本大部制改革的主要做法如下：

第一，中央省厅由再编前的1府22省厅整合成目前的1府12省厅，导入政策调整制度，以打破条块分割行政的弊端。其具体做法是：新设内阁府，由此前的总理府、经济企划厅、冲绳开发厅整合而成，并将总务厅、科学技术厅、国土厅的部分职能纳入进来，以充实内阁总理大臣的辅佐机能，帮助首相制定综合战略。将任务进行增补或重复的11个省厅统合成为4个省，即将邮政省、自治省和总务厅合并为总务省；将文部省和科学技术厅合并为文部科学省；将厚生省和劳动省合并为厚生劳动省；将运输省、建设省、国土厅、北海道开发厅合并为国土交通省。法务省、外务省、农林水产省、国家公安委员会、防卫厅维持现状不变（防卫厅在2007年升格为防卫省）。由于环境问题日益突出，此前的环境厅升格为环境省。剩下的7个省厅，根据其任务进行新的调整，将大藏省改组为财务省，通商产业省改组为经济产业省。

第二，强化内阁总理大臣的辅佐体制，确立以政治主导为目标的行政运营。充实内阁官房，直接辅佐总理。以前内阁总理大臣辅佐官只有3人，改革后则扩充到5人。为处理突发性政策课题，首相秘书官、内阁参事官、内阁调查官的人数可以政令形式决定增加。内阁官房不仅仅是进行政治调整，而且在重要政策如经济财政、综合科学技术、防灾、男女共同参与等方面或领域制定基本方针的企划、立案。为加强内阁职能，内阁府设置由首相和有识人士组成的经济财政咨询会议、综合科学技术会议等审议机构。这些审议机构既是首相的智囊团，也是最高决策机关。此外，通过修订国家行政组织法，使多数政治家能够进入中央各省厅。以前，中央各省厅只有大臣和政务次官是政治家，而且，实际权力掌握在官僚最高职务的事务次官手中。改革后，新设置副大臣、大臣政务官职务，大臣不在时，副大臣代理。在12个省厅中共配备22位副大臣和26位政务次官，取代此前各省厅的32位政务次官。而事务次官由此前的20人削减为12人。在内阁府，内阁总理大臣可以设置特命担当大臣。除了在冲绳、北方对策和金融厅所管辖事务方面设置特命担当大臣外，内阁总理大臣还可以根据特定的事项任命特命担当大臣。这样，包括阁僚在内，共有68位执政党的政治家进入政府工作。不过，除内阁总理大臣以外的国务大臣数量保持在14人以内，在特殊情况下，可以再增加3人。为了加强内阁对各行政机构的管理，各省厅大臣在任免各省厅的次官、局长等官员时，需要有内阁的认可。

第三，精简行政管理机构和人员。在日本，审议会尤其是审议基本政策的审议会遭到了来自各方的批评和责难，认为审议会助长了条块分割的行政弊端。要解决这一问题，就必须明确政策的决定不是由审议会而是根据内阁或国务大臣的责任来行使。因此，这次改革主张削减审议会的数量，将其由目前的176个削减至29个左右。在中央各省厅合并调整后，将所有的官房、局的数量削减25左右，从目前的128个减少至96个，课、室的数量也削减20%，从目前的1200个减少至1000个左右。对于中央各省厅的国家公务员中除去邮政业的55万人，在10年之内计划削减10%以上，在独立行政法人化过程中，强力削减1成左右的国家公务员，并彻底抑制增员，这样，可在10年之内将国家公务员的数量削减25%。

第四，创设独立行政法人制度。为提高行政效率和行政服务质量,将各省厅所属的业务执行部门作为独立行政法人分离出来,如国立博物馆、国立美术馆、国土地理院、汽车检查、贸易保险等。根据第146次国会审议决定，有59个独立行政法人从2001年4月开始运行。这些独立行政法人主要集中在文部科学省、农林产业省、国土交通省。独立行政法人从“公平与效率”两方面来设定目标，进行事业运营。

第五，构建21世纪新的国家职能，即通过变革中央各省厅的行政职能范围，实现“由官向民的转移”，使庞大、僵硬的政府组织转变成高效率、真正民众的组织，最终达到国家职能合理的目标。国家职能转变的一个重要方面就是把政府对公共事务方面的职能更多地转移给民间或社会，彻底减轻国家负担，废除国家承担的一些事务或事业，积极推进民营化或民间委托，实行规制缓和、地方分权等。如将邮政、邮政储蓄、简易保险这三项事业移交邮政事业厅管辖，并在2003年变为邮政公社。这样，从事邮政业的30万人全部民营化。其他的相关措施还有废除烟草专卖和北海道开发厅建设机械工作所，将粮食检查民营化等。

三、日本大部制改革的经验与启示

日本21世纪初的这次大部制改革是战后以来改革力度最大、涉及面最广的一次改革。无论是从改革的规模还是从改革的内容来看，这次大部制改革在日本历史上都具有划时代的意义。根据大部制改革的基本框架和改革方向，日本大部制改革已经实施了10年。尽管这次改革还有许多完善之处，但是，日本大部制改革仍然在许多方面具有值得借鉴的地方。

首先，日本非常注重立法，以立法而不是行政命令来推动行政改革，做到依法行政、依法改革。职权法定、行为法定、程序法定是依法行政的基本要求。战后日本的历次行政改革，均是通过立法的形式来推进行政机构的改革，整顿行政机构和裁减人员。这次大部制改革也不例外。

1997年12月，行政改革会议提出最终报告，确定了中央省厅等改革的方向。1998年6月，日本国会通过并公布了中央省厅等改革基本法，确立了中央省厅改革的大政方针。1999年7月，日本国会通过并公布了中央省厅改革关联法，明确了改革后的内阁与省厅的机构调整、中央与地方责权划分以及独立行政法人的职能。省厅改革关联法共包括17部法律，其中，涉及强化内阁机能关系的法律有2部，涉及省厅再编关系的法律有12部，涉及独立行政法人关系的法律有2部。1999年12月，日本国会通过并公布了省厅改革施行关联法，明确了各省厅之间的关系和每个独立行政法人的目的、事业范围等。省厅改革施行关联法共包括61部法律，其中，涉及省厅改革关系施行法和独立行政法人关系整备法各1部，涉及独立行政法人个别法的有59部。正是在这些法律的基础上，日本政府才能推动这些改革，并确保行政改革平稳、顺利地进行。不仅如此，日本政府先后成立的各种行政改革审议会、行政改革本部、行政改革推进本部等机构，也都是依据国会通过的有关法规设置的。坚持用法律手段来推动行政改革和巩固改革的成果，从而确保行政改革做到有法可依，有章可循。先立法、后改革，是日本战后历次行政改革的基本程序。日本行政改革的过程实际上就是依法改革的过程。只有这样，才能确保行政改革的顺利实施。

其次，确保行政改革的连续性，避免半途而废，从而确保稳定的政治局面。日本这次大部制改革有一个非常独特的特点，那就是，从1996年11月桥本龙太郎首相提出行政改革开始至2001年1月正式实施，这次大部制改革历经桥本龙太郎、小渊惠三、森喜郎三届内阁。也就是说，日本大部制改革并不是哪一届内阁完成的，而是由多个不同的内阁接力完成的。每届内阁都在自己的任期内把行政改革的步伐向前推进一步。

在桥本龙太郎内阁期间，行政改革作为政府改革目标之一不仅被提出，而且随即被提上议事日程。中央省厅等改革基本法通过后，桥本内阁设置了由其亲任部长的中央省厅等改革推进本部。在小渊惠三内阁期间，由小渊首相兼任的中央省厅等改革推进本部制定出《中央省厅等改革相关法案的大纲》，以及中央省厅改革相关17法案和《关于推进中央省厅改革的方针》。这样，经过桥本内阁和小渊内阁，日本行政改革的法律准备工作大体结束。在森喜郎内阁末期，中央省厅等改革正式启动。不过，在2001年1月中央省厅的改革正式实施后，日本的大部制改革并没有就此结束。相反地，其他的相关改革和配套措施则陆续展开。如在小泉纯一郎内阁期间进行的邮政改革。在民主党政权鸠山由纪夫内阁成立后，为了进一步加强内阁总理的权力，鸠山首相设置了直属于总理大臣的国家战略局。国家战略局由国会议员、中央各省厅的官僚、地方自治体的代表以及民间有识之士组成。随后的菅直人内阁继续加强和完善国家战略局的职能。

从以上可以看出，无论是哪一届政府或内阁，无论是哪一个政党执政，都坚持行政改革的连续性，巩固行政改革的成果。事实上，日本政界不是把行政改革作为一劳永逸或权宜之计，而是把行政改革看作是长期的历史性的任务，是促使国家机器正常运转和社会发展进步的客观必然性。因而，尽管战后日本内阁频繁更迭，但推进行政改革的方针始终未变。不是“毕其功于一役”,而是循序渐进，保持改革的连续性，推动和保证国家机器的高效运转，这既有利于巩固改革的成果，也有利于保持稳定的政治局面。

第三，民间参与，确保行政改革的科学化、透明化与民主化。在战后日本的历次行政改革中，几乎每次行政改革之前，日本政府都要成立专门的咨询和参谋机构，为行政改革出谋划策，如1961年和1981年分别成立的“临时行政调查会”。可以说，日本的历次行政改革基本上是按照这些咨询和参谋机构的方案进行的。这些机构提出的方案之所以可行，是因为这些咨询和参谋机构的组成人员均来自日本各界（政界、学界、商界、新闻界等）的有识之士。他们来自社会不同领域，对政府机构的要求也不同。因而，他们能根据当前的社会发展状况，有针对性地提出改革的重点和方向，从而避免了改革的盲目性以及由此带来的失误，确保改革的顺利进行。

1996年11月，桥本龙太郎内阁成立了由其亲任会长的行政改革会议。该会议由15人组成，除了行政改革担当大臣等内阁成员外，还包括丰田公司董事长丰田章一郎、三菱公司和小野田公司的负责人，东京、京都著名大学的5位教授，日本工会总联合会顾问、日本广播电视协会顾问、国际日本文化研究中心所长、读卖新闻社社长等。1998年6月，桥本龙太郎内阁在设置中央省厅等改革推进本部的同时，还设置了由经济评论家屋太一、经团联会长今井敬、京都大学教授佐藤幸治等10位民间人士组成的顾问会议。正是这些有识之士的参与，日本行政改革的方案不仅体现了民意，而且还确保了行政改革决策的科学性、透明性和民主性。

在日本行政改革的过程中，广泛的民间参与特别是各界专家的参与，使行政改革方案不仅具有切实的可行性基础，而且也由于理论（学界）和实践（政界、商界）的结合而具有了更大的科学性基础。可以说，行政改革方案充分体现了民意和科学性，这也是行政改革方案得以顺利推行的重要条件和保证。此外，行政改革从某种意义上讲是对社会资源的再分配，涉及多方的利益关系。民间参与行政改革，实际上也是各方利益的博弈过程。行政改革的最终方案在很大程度上整合了各方的利益，从而获得了各方的支持。

（作者系中央编译局世界发展战略研究部研究员）

（责任编辑 崔光胜）