中国宏观税负水平的争议与启示——基于财税制度缺陷的分析

陈颂东

（郑州大学，河南 450011）

一、中国宏观税负水平争议综述

（一）《福布斯》对中国税负的判断

税收痛苦指数是《福布斯》对全球52个国家或地区的公司所得税、个人所得税、雇主和雇员的社会保障税（费）、商品税和财产税等六大税种的最高边际税率加总得出的。然而，在具体计算税收痛苦指数时，许多国家地方政府征收的财产税（不动产税）并未计入痛苦指数的测算范围。按照《福布斯》解释，税收痛苦指数直接影响一个国家或地区对人才和资本的吸引力。税收痛苦指数越高，意味着纳税人痛苦程度越高。

我国自2000年纳入《福布斯》税收痛苦指数评选体系以来，税收痛苦指数居高不下。2002年，在全球52个国家及地区中，我国的税收痛苦指数位居第三。2004年为第四。2005年为第二。2006年和2007年均为第三。2008年和2009年均为第二。2009年我国的税收痛苦指数为159。它是由企业所得税的25%、个人所得税的45%、增值税的17%、企业社会保险金最高费率49%和个人社会保险金最高费率23%构成的。我国的税收痛苦指数比全球最低的阿拉伯联合酋长国高141 点，比亚洲指数最低的香港高115.5 点。

暂且不论《福布斯》从商品税、所得税和财产税中选取六大税种的最高税率简单相加计算税收痛苦指数合理与否，但就税收痛苦指数的国际比较而言，我国的税收痛苦指数偏高且具上升趋势。

（二）政府部门对中国宏观税负的判断

针对《福布斯》公布的中国税收痛苦指数居于全球前列而引起的我国宏观税负偏高的质疑，国家税务总局进行了有力的回应。

2007年，国家税务总局计划统计司司长舒启明表示，将中国税负状况与美国、日本等20个工业化国家和巴西等22个发展中国家相比，我国含社会保障缴款的宏观税负2005年为19.39%，比工业化国家平均水平低12.72个百分点，比发展中国家平均水平低7.13个百分点。我国不含社会保障缴款的宏观税负在2005年尽管达到最高水平15.65%，但仍然比工业化国家平均水平低6.94个百分点，比发展中国家平均水平低4.21个百分点。总体来看，不论是否包含社会保障税，我国宏观税负与国际水平相比都是较低的。

2010年，国家税务总局局长肖捷全面分析了我国的宏观税负水平。按照中国现行各类预算管理制度计算，2009年中国税收收入占GDP 的比重为17.5%。根据IMF《政府财政统计年鉴（2009）》所列的数据相对齐全的47个国家和地区2008年的资料计算的宏观税负水平，23个发达经济体的国家①发达经济体的国家包括比利时、塞浦路斯、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙、澳大利亚、加拿大、丹麦、冰岛、以色列、挪威、新加坡、瑞典、马耳他、英国、美国。平均为27.7%，最高为47.1%，最低为14.6%；24个新兴和发展中经济体的国家和地区②发展中国家和地区包括毛里求斯、摩洛哥、南非、马尔代夫、泰国、保加利亚、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、亚美尼亚、白俄罗斯、摩尔多瓦、蒙古、俄罗斯、乌克兰、智利、洪都拉斯、秘鲁、澳门。平均为22.7%，最高为37.7%，最低为16%。另一方面，中国税收收入加上政府性收费和基金等非税收入，宏观税负约为30%（其中，国有土地使用权出让收入占4.2%，社会保险基金收入占3.8%）。按包含税收和政府非税收入在内的宏观税负，发达国家平均为43.3%（其中，社会保险缴款占10.4%），最高为58.7%，最低为21.7%；发展中国家和地区平均为35.6%（其中，社会保险缴款占6.9%），最高为52%，最低为21%。由此可见，我国按税收收入计算的宏观税负和按税收收入与非税收入之和计算的宏观税负与国际水平相比都是比较低的。

（三）财税专家对中国宏观税负的判断

财政部财政科学研究所所长贾康认为，按照国际货币基金组织的统计口径，政府财政收入包括税收、社会保障缴款、赠与和其他收入。以此界定，我国财政收入除纳入一般预算管理、可以统筹安排提供一般公共产品和服务的公共财政收入外，还包括政府性基金收入、国有资本经营预算收入、社会保障基金收入。2007年-2009年，我国据此计算的宏观税负为24%、24.7%和25.4%，不仅低于2007年全部有数据的53个国家中24个工业化国家平均水平的45.3%，也低于29个发展中国家平均水平的35.5%。如果仅就我国公共财政收入占GDP 的比重来说，2007年-2009年该比重分别为19.3%、19.5%和20.1%，更低于国外平均水平。无论如何计算，尽管我国近几年宏观税负有所上升，但与国际水平相比仍然偏低。

与此相反，中国社会科学院财政与贸易经济研究所发布的《中国财政政策报告2010/2011》给出了不同的答案。按照IMF《政府财政统计手册》标准，政府全口径财政收入包括一般预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入和社会保障基金收入。2007年-2009年，全口径财政收入占GDP 的比重为31.5%、30.9%和32.2%。2008年我国宏观税负的30.9%与2007年韩国政府收入占GDP比重的30.8%相当，但2007年韩国人均国民总收入为21210 美元，我国2008年为2940 美元。考虑到人均国民总收入水平，我国目前30%左右的宏观税负并不低。

国务院发展研究中心倪红日研究员认为，中国当前宏观税负，由于财政管理的口径和范围比较窄，有一些政府收入或者收费并没有完全统计在内。就税收占GDP 的比重而言，现在并不高。据国家统计局数据计算，2008年中国税收占GDP 的比重为18.03%。但如果把预算收入、预算外收入、社会保障基金收入、土地出让金和住房公积金收入等政府收入计算在内，中国的宏观税负保守估计约占GDP的33.36%，中国宏观税负并不低。

（四）纳税人对税负的判断

2007年我国65%的个人所得税由工薪阶层缴纳，工薪族感觉税收负担重。在新加坡，占人口总数20%的新加坡富人缴纳了93%的个人所得税，个人所得税基本都由富人承担。2006年美国财政部统计表明，美国0.1%的极富有的人缴纳了个人所得税的17.4%，1%的富有的人缴纳了个人所得税的36.9%，5%的一般富有的人缴纳了个人所得税的57.1%，50%低层纳税人缴纳了个人所得税的3.3%，个人所得税基本上全部由富人承担。

如果把各种显性、隐形的税加起来，不少企业家认为，我国企业的平均税负在40%以上，有的甚至高达60%左右。一家中小型企业的财务总监说公司负担太重：“增值税一项就占营业额的10%，还有其他附加税、企业所得税、土地使用税、水利基金、职工水利基金、职工教育基金……除了税还要为职工缴纳五险一金，还有一个残疾人保险金每人每年300 元，合计起来要占到公司营业收入的30%多，近40%。另外，税务部门还要求企业做各项纳税签证，都得出钱。”

二、中国宏观税负水平争议的财税制度根源

《福布斯》杂志、政府部门、财税专家和纳税人对我国的宏观税负之所以做出了高低不同的判断，主要是因为他们在计算宏观税负时选取的财政收入范围不同，混同了税收和非税收入的概念，混淆了宏观税负与微观税负的区别，割裂了纳税人权利义务关系，名义税率和实际税率的背离，直接税和间接税结构的不合理。因而，从不同的角度得出了并非一致的结论。

（一）度量税负水平的指标不同

国际上通行的衡量宏观税负的指标是税收收入占同期GDP 的比重。由于西方国家政府收入形式比较规范，政府收入、财政收入和预算收入是同一个概念，财政收入里面绝大部分是税收，非税收入有限，并且都纳入预算管理，所以宏观税负就用税收收入占GDP 比重来反映。然而，我国的政府收入、财政收入、预算收入并非同一概念，政府收入除包括预算内外收入，还包括制度外收入；财政收入既包括预算内收入，也包括预算外收入①从2011年开始，政府取消了预算外收入，将所有政府性收入全部纳入预算管理。，而税收只是预算内收入的一部分。因而有人认为，仅用税收收入占GDP 比重不能全面反映纳税人的负担状况，必须用包含税收等不同形式收入在内的政府收入来衡量我国的宏观税负水平。然而，对于究竟除税收以外的政府收入应该包含什么，政府部门、财税专家和纳税人等各有不同的观点，因而就造成了对我国宏观税负高低判断的不一。

国家税务总局用2005年农业税、关税等税收合计数扣除出口退税后的余额计算宏观税负，并且以包含社会保障缴款和不包含社会保障缴款的宏观税负来做高低判断。2009年则是用税收、国有土地使用权出让收入和社会保险基金收入来计算宏观税负的。两者均得出了我国宏观税负较低的结论。

中国社会科学院依据国际货币基金组织的财政收入口径，用一般预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入和社会保障基金收入计算宏观税负，认为我国目前30%左右的宏观税负并不低。财政部专家用一般预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入、社会保障基金收入计算宏观税负，认为我国宏观税负偏低。国务院发展研究中心专家认为，我国税收收入占GDP 并不高，但政府税收和非税收入之和占GDP的比重并不低。

税收痛苦指数把我国六个税费的税费率简单相加，用税率代表税负，没有区分平均税率和边际税率，不考虑税基比重和税制结构，其计算没有任何意义。

企业用包括税收和非税收入的政府收入计算政府从微观经济主体取得的收入状况，将税收、预算收入、预算外收入和制度外收入混为一谈，微观税负自然也就比较重了。

（二）纳税人义务与权力的不对称

一国宏观税负高并不意味着它的税负就重，宏观税负低也不意味着它的税负就轻。判断一国税负的轻重，必须考虑政府提供的公共服务的数量和质量。税收是政府提供公共产品的价格，评判价格的高低，关键是看是否物有所值。如果政府提供了充足、高质量的公共品，即使税负高，纳税人也不觉得税负重；反之，即使税负低，纳税人也不觉得税负轻。

瑞典和丹麦都是世界上宏观税负水平很高的国家，曾一度高达60%左右，近年来有所降低，2006年仍分别为49.4%和49.6%。但由于两国的社会保障和社会福利水平高，所以大多数纳税人并不觉得税负重，他们对政府的高税负政策普遍赞同。相反，我国的宏观税负与国外比较并不高，但由于财政民生性支出比例偏低，政府低下的公共产品供给和纳税人承担的税收负担不相称，因而纳税人感觉税负重。2008年，中国政府用于教育、医疗和社会保障的支出为37.7%。这与同期人均GDP3000-6000 美元的国家相比，低了16.3个百分点。其中，医疗支出比重低7.9个百分点，社会保障支出比重低10.3个百分点。2009年，财政社会保障支出、预算内教育经费支出和医疗卫生支出仅占全部财政支出的31%。2010年，中央财政用于保障性住房的支出占本级财政支出的0.8%，而发达国家一般为1%-3%。另据亚洲银行的统计数据，目前我国教育、卫生、社会保障等公共方面的开支仅相当于GDP 的6%，而发达国家高达28%。

（三）名义税率与实际税率的偏离

我国大多数纳税人认为自己承担的税负较重，而政府则认为税负不重甚至偏轻。造成这种对税负相反判断的原因之一是，我国税制名义税率与实际税率的偏离。现行税制的名义税率偏高，实际税率却偏低。纳税人一般以名义税率作为判定税负水平的依据，而政府部门通常以实际税率作为判断税负水平的标准。

我国个人所得税最高税率为45%，而美国2010财政年度个人所得税最高税率为35%。在我国，适用45%税率的纳税人实际上非常少。一是我国月收入10万元以上的群体毕竟是少数，二是达到了45%的税率档次的纳税人往往规避纳税义务，因而工薪所得税名义税率高而实际税率低。我国增值税对部分生活必需品和农业投入品征收13%的低税率，相比于发达国家对大量的基本生活必需品实行零税率或10%以下的税率而言，我国增值税的税率偏高。诚然，以名义税率同其他国家相比，中国的税负确实偏重。《福布斯》全球税收痛苦指数正是基于名义税率而把中国排在第二位。但由于税收征管、税收优惠、逃税等原因，使得我国的实际征收率较低，政府部门据此认为中国的税负并不重。

（四）税收收入与非税收入的混同

1997年以来，我国税收超经济高速增长，1999年和2001年税收增长率是经济增长率的2倍以上，但按照税收收入计算的宏观税负却一直低于20%。1997年-2010年，我国宏观税负从10.4%上升到18.4%。这样的宏观税负无论与发达国家还是与发展中国家相比都是偏低的。因此，从表面上看，似乎政府在GDP 的分配中占的份额较少。另一方面，企业负担重的抱怨之声不绝于耳，不少企业认为税收负担高达40%-60%。按道理说，企业的负担和政府的宏观税负应当是一种相互对应的关系。既然政府税负处于较低水平，那么企业负担为什么会重呢?

在我国的GDP 分配中，除了税收之外还存在非税收入，税收和非税收入之和是企业承受的政府部门的总体负担。当前我国政府收入来源多元化，除了18 种税收之外，各种非税收入种类繁多，数目庞大。中央党校政策研究室副主任周天勇表示：“2009年我国预算内的财政收入只有68476.9亿元，其中税收为59514.7亿元，其他收费等项目为8962.2亿元。实际上在此之外，还有预算外表内收费和表外收费12999.8亿元，社会保险金16116亿元，土地出让金收入15910.2亿元，探矿权和采矿权出让收入57.35亿元，发行彩票收入1324.79亿元。以上这几项共计114885.04亿元，占当年GDP 337313.4亿元的34.06%”。虽然这里混淆了税收负担和税费负担的概念，但它说明了中国的非税收入数目惊人。实际上，越是收费多，越说明“费挤税”程度的严重，越表明清费立税的必要性。这也是我国财政体制的缺陷之一。

从纳税人角度讲，无论是税或是费还是其他形式的政府收入，都同样加重其经济负担。老百姓把这些负担统称为税负或者税费，把一些行政事业性收费等也统统算到了税务部门的头上。一些研究者也未作科学分析，仍把税收负担分成了不包括非税收入与包括非税收入的所谓小、中、大口径税收负担，更助长了人们对税收负担的对抗心理。

（五）直接税和间接税的结构不合理

由于各国经济发展水平和税收管理能力的差异，发达国家直接税收入占本国税收总额的比重远远高于发展中国家。根据《2008年政府财政统计年鉴》的数据计算，2007年美国、法国、瑞典和澳大利亚4个发达国家的所得税、财产税收入合计占本国税收总额的比重分别为78.4%、60.5%、64.3%和72.8%，泰国、摩洛哥、秘鲁和俄罗斯4个发展中国家的所得税、财产税合计占本国税收总额的比重分别为43%、42.7%、44.1%和43.5%。2009年，我国直接税①2009年，我国的间接税包括增值税、消费税、营业税、关税、资源税和城市维护建设税。收入和间接税收入占税收总额的比重为38.1%和61.9%。与发达国家和部分发展中国家相比，我国间接税收入占税收总额的比重偏高，直接税占税收总额的比重偏低，形成了以间接税为主体的税制结构。由于间接税的纳税人容易通过提高商品销售价格的方式把税负向前转嫁给最终消费者，因而，以间接税为主体的税制结构必然造成最终消费者的个人感觉自己承担的税负重。表面上看，我国税收大部分由企业缴纳，但在企业较多的税收中，仅12.7%是不能转嫁的直接税，87.3%是可以转嫁的间接税，最终由居民负担。其实，在个人承担的税负中，个人所得税只占税收总额的6%-7%，其余均是间接税转嫁的税负。

三、消除宏观税负水平争议的启示

为了消除对我国宏观税负水平的争议，必须对上述计算宏观税负的指标的合理性进行判断，以此为基础准确度量我国的宏观税负。税收痛苦指数把6 种税费的税费率之和作为宏观税负，其实根本不能代表宏观税负，纯属无稽之谈。国有土地使用权出让收入并不具有税收性质，国家税务总局把其包括在内，显然是混淆了税收和非税收入的界限。国际货币基金组织的财政收入口径也过为宽泛，不应把政府基金等收入作为税收来看待。企业把上缴政府的一切费用和纳税签证费都作为计算宏观税负的依据更不合理。本文认为，要准确计算我国的宏观税负，就必须科学界定我国的税种范围。除现有税种外，现行政府收入中的哪些非税收入具有税收性质，哪些不具有税收性质，据此计算我国的宏观税负。并以建立税收支出制度和加强税收征管消除税种名义税率和实际税率的偏离，以构建民生财政实现纳税人权利义务的统一，以降低间接税比重减轻税负转嫁对消费者的影响，以下放税收立法权减少非税收入负担。

（一）科学界定税收范围

在2010年政府收支分类科目中，政府收入分为税收收入、社会保障基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入六个部分。非税收入由政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入组成。贷款转贷回收本金收入、债务收入是政府的有偿性收入，转移性收入是上下级政府间转移收入，它们不具有税收性质。我国的社会保障基金收入是以政府、企业、个人缴纳社会保障费的形式实现的，而国外许多国家都是以社会保障税的形式筹集社会保障资金的。因而，我国社会保障缴款实际上具有税收性质，应作为税收来看待。教育费附加收入是税务部门对缴纳增值税、消费税和营业税的纳税人征收的具有专门用途的资金，名义上是税收的附加，本质上具有税收性质。排污费收入是环境保护部门依据超过国家规定的标准排放污染物的种类、数量和浓度向排放污染物的单位和个体工商户征收的收入，旨在提高排污者的污染成本，为治理污染提供资金。国外许多国家也是以开征环境税来治理污染的，因而我国的排污费收入具有税收性质。其它的非税收入均不具有税收的特征。

（二）准确度量宏观税负水平

用一个国家一定时期（一般为一年）的税收收入总额与同期的GDP 的比率来反映宏观税负时，GDP 的核算各国没有差别，但税收范围的界定各国并不相同，不妨以OECD 对税种的分类法对我国税种进行调整。

OECD 对税种的分类是，第一类：所得税，包括对所得、利润和资本利得的课税；第二类：社会保险税，包括对雇员、雇主以及自营人员的课税；第三类：薪金及人员税；第四类：财产税，包括对不动产、财富、遗产和赠与的课税；第五类：商品与劳务税，包括产品税、销售税、增值税、消费税等，也包括对进出口征收的关税；第六类：其他税。

若把我国政府收入中具有税收性质的教育费附加、社会保障缴款和排污费收入作为税收来看待，2008年我国的教育费附加为1127.66亿元，占全国GDP 的0.38%；全国排污费收入为185.24亿元，占GDP 的0.06%；社会保障基金收入为13696亿元，占GDP 的4.56%。经过调整，2008年我国包含社会保障基金收入、教育费附加和排污费收入在内的宏观税负由原来的18.03%提高到23.03%。而2001年-2007年OECD 发达国家的平均宏观税负为36.2%-38.8%，发展中国家的平均宏观税负为30.3%-31.7%。我国的宏观税负低于OECD 发达国家和发展中国家的平均宏观税负。

（三）积极构建民生财政

民生财政是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当大的比例，甚至处于主导地位。要建立民生财政，关键是转变政府职能，使财政支出向民生倾斜，体现以人为本的执政理念。

而现实情况是，在我国的财政支出中，经济建设费和行政管理费支出居高不下，严重挤占了财政用于民生的支出。经济建设费占财政支出的比重虽由2001年的32.24%下降到2006年的26.56%、2008年的21.2%，但占财政支出的比重仍然最高，而发达工业国家一般为5%-10%。行政管理费占财政支出的比重由2001年的18.58%上升到2006年的18.73%，2008年大约为20%，而国际上大多数国家为10%左右。相反，2008年医疗、社会保障支出仅占我国财政支出的25%。

要增加财政民生性支出，当务之急是降低经济建设费和行政管理费的比重，优化财政支出结构。而支出结构的调整无非是增量调整和存量调整两个方面。降低经济建设费和行政管理费比重的存量调整会触及地方和部门的既得利益，一般阻力较大。而增量调整相对可行，但需要一个过程。实际上，近些年来我国增加财政民生支出也是通过财政增收和超收的增量调整来进行的。2007年中央财政超收4011亿元，增加教育支出210亿元、社会保障和就业支出344亿元、医疗卫生支出313亿元。同年中央财政增收7188亿元，增加教育支出858亿元、社会保障和就业支出287亿元、医疗卫生支出2106亿元。未来数年，随着经济形势继续向好发展，财政超收和增收将持续下去，用于民生财政的支出将不断增加。

（四）优化直接税和间接税结构

优化直接税和间接税结构不应简单地通过存量的彼此消涨来进行，而应该通过增量的安排来实现。通过开征财产税和所得税，增加直接税比重，相应降低间接税份额，减少间接税税负转嫁对最终消费者的影响。还要完善现行的个人所得税，增强个人所得税的公平分配功能，减轻工薪阶层的税收负担。

开征社会保障税。目前，开征社会保障税的最大障碍是部门之间的不协调。社会保障收入的方式与管理应该与社会保障改革的“统帐结合”模式相配套，社会统筹部分的收入采取社会保障税方式筹集，由地方税务局依法征收，劳动和社会保障部门负责支出管理；个人帐户采取收费方式，由劳动社会保障部门负责征收管理。按照这种分工，应将社会统筹部分的收费尽快由社会保障费改为社会保障税，以增强政府发展社会保障事业、调节收入分配的能力。

建立统一规范的房产税。纳税人为内外资单位和个人。征收范围包括城市和农村。实行属人管理和属地管理，既对中国居民在中国境外的财产征税，也要对外国居民在中国境内的财产征税。按房地产评估价值作为计税依据，以客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力。税率依据现行房产税收的税负确定并适当考虑地方政府年度预算支出需要。规范房产税，不仅有利于各类企业公平竞争和解决房地产分别征税带来的不规范问题，而且有利于处理好税费关系，规范房地产市场，促进房地产市场健康发展，并可增加地方税收收入。

建立综合和分类相结合的个人所得税制度。随着个人收入来源多元化和收入形式的多样化，应将除资本利得外的所有个人所得全部纳入个人所得税的征税范围，并将具有经常性、连续性的所得如工薪所得、生产经营所得、劳务报酬所得、承包承租经营所得等纳入综合所得项目，实行综合所得税；将非经常性所得纳入分类所得，实行分类征税。混合所得税模式既体现了个人所得税对不同来源性质所得的区别对待，又综合反映了纳税人的负担能力，避免了个人所得税主要由工薪阶层等中低收入者负担的现象，增强税制的公平性。

（五）建立税收支出制度

税收支出是政府出于引导、扶持某些经济活动，刺激投资意愿或补助某些财务困难的企业而制定的税收优惠措施，是政府为了实现特定目标而放弃的一些税收。针对我国税收优惠规模过大、范围过宽、个人税收优惠不公平而造成的税收减少、名义税率和实际税率的偏离问题，有必要对我国的税收优惠进行科学化、系统化管理，建立规范的税收支出制度。

科学界定税式支出范围。我国税式支出应以国家的产业政策为导向，对能源和原材料工业、交通运输和通讯、农林水利等基础产业、基础设施，对高新技术企业、先进技术企业和产品出口企业，对技术含量高、污染小以及其他需要鼓励的产业和项目，给予税收优惠。同时对区域性税收优惠给予限制。

建立税式支出预算。首先，选择少数大税种进行税式支出分析，并对其中比较重要或涉及面较大的支出项目进行数额估算，试编税式支出计划表，形成一个以总额控制为主、区别税式支出项目、具有一定弹性的税式支出预算计划。这种小范围的税式支出预算计划不作为政府预算的组成部分由立法机关批准，但也要模拟正规预算程序提交人代会。其次，将税式支出预算管理范围扩展到主要的税种和税式支出项目，按照预算工作程序，编制系统的税式支出预算表，进行较准确的定量分析，形成总额控制和结构控制并重、具有实施要求的税式支出预算计划，作为财政预算的附属部分，接受人代会的审查监督。最后，再扩大税式支出项目，编制统一的税式支出预算，并通过预算立法程序，落实年度税式支出计划和检查、监督税式支出预算的执行情况，形成全面预算管理模式。

（六）提高税收征管效率

加强税收征管可以减少税收流失，使实纳税收和应纳税收差额最小化。针对我国目前税收流失严重、税收行政成本比较高的问题，提高税收征管效率需要在税制建设、税收征管、管理手段、队伍建设、税法宣传、纳税申报等各个环节贯彻效率原则，特别需要决策人、征税人、纳税人和用税人提高效率意识。从决策人的角度讲，主要是进行税制改革，简化税制，优化税制结构。从征税人的角度讲，主要是要严格依法治税，严格税收征管，简化规程，完善内部运行机制，充分运用现代化税收征管手段，全方位为纳税人服务，提高征管效率。从纳税人的角度讲，应提高自身的纳税意识和税收业务水平，自觉申报纳税。从用税人的角度讲，应厉行节约，提高税收的使用效率，为纳税人创造良好的经营环境，使纳税人感觉到纳税是享受公共服务的必要支出，增强纳税人的纳税意识。

（七）下放税收立法权

我国税收立法权高度集中于中央政府。然而，由于地区间经济结构、要素禀赋差异，这种税权模式难以与各地税源状况相适应，地方税权与事权严重脱节，导致非税收入的泛滥并侵蚀税基，增加了纳税人的非税负担。为此，应赋予地方适度的税收立法权，地方可因地制宜地制定税收法规。如中央政府可以事先统一规定一些地方税种的名称和征收范围、税基、税率以及税基和税率的变动范围，然后把这些地方税的立法权下放到地方，地方人大可在税基和税率变动范围内确定加征率；或者允许地方政府根据本地资源优势开征税种。税收立法权的纵向划分必将大幅度降低纳税人的非税负担。

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