论职业教育法律体系的可诉性及其程度①

彭 君

（北京工业职业技术学院社会科学系，北京100042）

论职业教育法律体系的可诉性及其程度①

彭 君

（北京工业职业技术学院社会科学系，北京100042）

我国已经建立了以宪法为核心，包括教育法和职业教育法在内的职业教育法律体系。由于法律文本从未考虑实施这些法律的手段，特别是诉讼途径和机制，使司法对职业教育法律的适用性不强，最终造成职业教育法律体系的可诉性低下。对此，应该在法律、法规中明确告知公民有权提起诉讼的条款；增加行政权的行使者承担法律责任的方式。经由申诉或者司法程序，可以有效地实现对受教育权、受职业教育权权利的救济，正是在这个意义上，职业教育法律的可诉性按其发展的程度可以分为两类：可申诉性和可司法性。

职业教育；职业教育法；受职业教育权；可诉性

一、职业教育法律可诉性的内涵

可诉性是英文单词“justiciability”的中文译法。早期研究行政法的学者最先注意到可诉性这一问题，这是因为，围绕行政法的成长争论可能比其他的因素更多地激发了人们对法律的可诉性的思考［1］。作为行政法体系的一部分，职业教育法律体系的可诉性并未完全被国家机关及其国家工作人员，主要是人民法院的法官们确认下来，只有随着受教育权、受职业教育权利被司法适用，相关的职业教育法律、法规被作为裁决依据，职业教育法律的可诉性才能充分凸显出来。

笔者认为，职业教育法律的可诉性是指主体以职业教育法律为依据，诉诸法律公设的机构按照特定的程序（主要是诉讼程序）予以适用的可能性。具体来说，纠纷的当事人可以职业教育法律为依据提起诉讼的可能性；人民法院依法通过具体的诉讼程序解决纠纷的可能性。

二、职业教育法律体系可诉性的立法保障

当下针对职业教育法的缺憾而提出修订建议的文章很多，一个共同观点即是建议加强法律责任、法律监督环节，对此笔者非常赞同。因为加强法律责任和法律监督，这是对一部法律可诉性的制度保障。从法律的可诉性层面来说，既然法律的可诉性一方面意味着可争讼性，当事人据此可以提起诉讼；另一方面则是法院依法受理的可能性。与此相适应，立法机关的第一项举措即是大大增加当事人提起诉讼的条款，以此作为当事人进行权利救济的直接法律依据。而对于行政机关来说，则要增加明确承担法律责任的方式条款，从而避免权力与法律责任的不配套现象的大量涌现。为此，解决途径之一是使法律必须包含明确的裁判规范。这也符合权利和义务一致、权力和责任一致的原理。

对法律规范进行分析的一个重要思考路径是考察规范的对象，在这个基础上可以把法律规则分为裁判规则和行为规则两大类。黄茂荣先生认为，制定法所提供的法律规则可分为行为规则和裁判规则。所谓行为规则，是向一般人提供的如何行为的法律规则。所谓裁判规则，是向裁判者提供的裁判纠纷的标准的法律规则。行为规则在规则逻辑上同时也为裁判规则，因为如果行为规则不同时为裁判规则，则行为规则所预示的法律效果不能在裁判中被贯彻，行为规则便失去命令或诱导人们从事某种行为或不从事某种行为的功能。但是裁判规则并不必然是行为规则，因为裁判规则所规范的对象是裁判者，其规定中有一部分只适用于裁判者，不像行为规则首先系对行为者而发，然后载明规范该行为的法律意义，才能进一步要求裁判者依据讼争行为的行为规则做出相应的裁判，从而使这些行为规则兼具有裁判规则的性质［2］（P111）。

从广义上来说，因为行政执法和法律适用都属于执行法律的范畴，所以约束法官的裁判规范同样构成对行政职权的约束，这些规范构成了行政机关的义务性规范。行为规范，是针对公民、法人和其他组织的，这一类规范构成了他们的法律义务。所以在行政法律法规中，应该遵循权利与义务一致的原则来立法，不能把义务全部推给行政相对人，而把权利全部授予行政主体。如果立法机关缺乏相关的理念，推行“有职权无诉权”的立法模式，造成行政法律规范基本上是行政规范，而不是裁判规范的时候，行政法律规范则无法实现对行政权的控制这一价值追求，而只有裁判规范才能构成对具体行政行为的约束和控制。具体来说，高职教育行政法律、法规增强其可诉性可以从三个方面展开。

第一，在法律、法规中明确告知公民有权提起诉讼的条款，且毫无任何限制性规定。比如《行政处罚法》第35条设定了不服处罚的救济：“当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”；《政府信息公开条例》第33条第二款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提前行政诉讼。”

《职业教育法》于1996年9月1日起施行，包括总则、附则在内共有五章40条，与高等教育法的立法进路相似，缺乏法律责任的专章规定，对于违反法律义务所要承担的法律责任只是在附则中的第三十九条有所表现：“在高职教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚。”再次表明高职教育法是根据教育法制定而来的子法地位。

《高等教育法》于1999年1月1日起施行，包括总则、附则在内共有八章69条，缺乏法律责任专章，对于违反法律义务所要承担的法律责任只是在附则中的第六十六条有所涉及：“对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚”。那么，我们不妨转过头来看看《教育法》的相关规定，毕竟《高等教育法》是根据宪法和教育法制定的。《教育法》是1995年9月1日起施行的，包括总则、附则在内共有十章84条，其中第八章专门规定了法律责任。该法关于法律责任共有11条，主要包括教育行政部门作为行政机关，对相关责任人给予的行政处分。而对行政处分不服的，采取何种救济途径，是向上一级行政机关申诉还是依法提起行政诉讼，却无明确的法律依据。

具体来说，该法对于违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣教育经费的行为；明知校舍或者教育教学设施有危险，而不采取措施，造成人员伤亡或者重大财产损失的行为；在招收学生工作中徇私舞弊的行为等三种情形，构成犯罪的，对有关主体，依法追究其刑事责任。

该法在两处提到了追究相关人员的民事责任。侵占学校及其他教育机构的校舍、场地及其他财产的，依法承担民事责任。值得指出的是，该法第八十一条载明：“违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任”。作为一条兜底式规定，对教师、受教育者、学校等教育机构的合法权益的保障做了原则性的规定。但是，违反教育法规定的主体的范围，法律没有明确规定，也少有地方法院依据高职教育法等教育类法律受理或裁决法律纠纷。教育法作为基本法，没有明确地载明可以起诉的条款难辞其咎。

又比如职业教育法第六条第二款规定：“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”。这是一条义务性规定，具有强制性，如果上述义务主体没有履行这方面的义务，应当承担何种法律责任呢？行业组织和企业、事业组织没有履行实施职业教育的义务，职业院校可否依据《教育法》的第八十一条提起民事诉讼呢？诸如此类的问题均没有明确的法律依据。

第二，在法律、法规中既要明确行政机关的职权，更要详细地规定行政相对人受到行政行为的侵害所享有的救济措施。我国多数法律、法规的一大软肋就是对行政机关的职权的列举极其详实，却对包括诉权在内的行政相对一方的补救权利只字不提。就《职业教育法》文本来看，国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门、县级以上各级人民政府等均享有一定的实施职业教育的职权，但作为教育行政类法律，缺乏行政相对人的救济条款，使得这些法律、法规的可诉性程度较低。尽管在司法实践中，行政相对人虽然对某些具体行政行为有权提起行政诉讼，人民法院也可以依照行政诉讼法规定的受案范围应该而且能够予以受理，但是从理论上来说，行政法并不仅仅是一部“管理行政相对人的法”，而是“调整行政关系及基于此而产生的监督法律关系的原则和法律规则的体系”［3］，立法机关显然应该有义务制定结构完整的法律、法规，确保权利义务的一致，权力与责任的相适应，实现法律的可诉性的保障。

第三，制定对行政起诉权的完整保护。这种立法模式的典型立法例如《行政处罚法》第35条的规定：“当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《计算机信息系统安全保护条例》第26条规定：“当事人对公安机关依照本条例所作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这一立法模式的优越性表现在两个方面：一是可诉范围涵盖了全部具体行政行为，司法裁判权对具体行政行为的合法性进行全面地审查，体现了对行政相对人的司法救济。二是在判断可诉性范围的标准上，行政实体法对诉权的保护与行政诉讼法的受案范围获得了一致，这种立法模式应该在行政立法中大为推广［4］。

三、职业教育法律体系的执法［5］（P388）保障：可诉性的程度

（一）职业教育法律具有可申诉性

在职业教育法律体系中，《教师法》、《教育法》等两部法律明确规定了申诉制度，从而将教师、学生等特定人员的宪法上赋予的申诉权利得到了具体化和法律化。

《教师法》在1993年实施，用今天的眼光来看，对教师的申诉的规定相当简单，缺乏具体的程序上的保障。《教师法》第39条实际上规定了教师所享有的两种申诉模式：即教育行政申诉，是指“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉”；还有一种即校内申诉，是指“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。”在建国初期，教师属于国家行政干部管理系列，学校与教师之间的关系主要表现为学校行政领导下的支配与服从关系。现在学校与教师之间是一种聘任关系，在保留当下的行政申诉救济的体制下，应该将申诉、行政复议和行政或者民事诉讼有机结合起来，形成行政救济优先，司法救济最终保障的态势。

在教育领域，除了学校与教师的关系外，还存在学校、教师与学生之间的关系。《教育法》明确了受教育者有权提出申诉或者依法起诉的权利，这样的条款赋予了《教育法》很强的可诉性。《教育法》第42条第4款明确规定：“受教育者享有对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的权利。”教育部制订的《普通高等学校学生管理规定》，对《教育法》中比较原则的学生申诉权，作了具体而完整的规定。学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。申诉机关对申诉进行复查后，必须在15个工作日内将复查的结论告知申诉人。学生不服申诉决定的，可以向学校所属的省级教育厅书面申诉。除了以上法律对申诉进行规定外，《行政复议法》仅仅在第8条规定了相关内容：“不服行政机关的行政处分或者其他人事处理的，依照法律、行政法规的规定申诉。”但没有具体的程序规定，缺乏操作性。

教育法对老师和学生等特定群体赋予申诉权，一方面说明教育法出台时学生、老师对学校的行政管理行为不服未纳入行政复议或行政诉讼的受案范围；另一方面说明立法者对科教兴国基本国策的回应。

（二）职业教育法律体系具有可司法性。

可司法性是可诉性的高级阶段，它意味着法律法规所规定的合法权益受到侵害时，受害者可以在申诉以后向法院起诉或者直接向法院起诉，将该法或某条款作为直接主张权利的依据，从而获得司法救济的可能性。

我国三大诉讼类型已趋于稳定和制度化，为保障当事人的合法权益提供民事、行政及刑事的三种司法救济途径。由于刑事法律主要是指《刑法》及其修正案，其依据罪行法定原则，形成保护性法律关系，所以刑事实体法律的可司法性还是比较充分的。问题的关键主要是探讨民事法律和行政法律的可司法性问题。涉及到教育法律关系平等主体之间的财产关系和人身关系的纠纷，一般依照民事实体法律按照民事诉讼程序进行；涉及教育行政机关为被告的行政案件适用行政诉讼程序，现行的《行政诉讼法》对受案范围采以列举的方式，规定了对人身权、财产权的司法救济；而没有对受教育权作出相应法律规定。

从理论层面来说，在职业教育法实施的过程中，由人民法院对教育类纠纷予以审查、裁判，监督职业教育法律关系的义务主体履行国家相关法律的过程，体现审判权力对职业教育法律实施的司法监督。

从司法实践的层面来看，在教育权纠纷案例中，我们通过几个典型的教育权纠纷案例，可以发现诸如受教育权以及受职业教育权等新型权利纠纷的发展前景。在刘燕文因未能获得博士学位诉北京大学案中，第一次起诉法院以“无法律依据”为由不予立案；时隔两年之后，再次向同一法院起诉却幸运地获得受理。因为只有法官能够准确地判断“法律、法规授权的组织”的范围，及其可能实施的某些具体行政行为后，对于受教育者提起的针对“法律、法规授权的组织”的行政诉讼，他们才可能受理。对于像北京大学此类高等学校，只有当法官们意识到他们能够成为行政法意义上的法律、法规授权的组织的法定情形和条件时，法官面对具体的纠纷或者争议，才会首先在相关的法律法规中搜索具体的法条和依据，在此基础上才会判断他们的某些行为是否属于具体行政行为。正是在这样的规范出发型的思维方式下，法官对该案进行了广义的理解和扩充性的解释，以论证高校行使学位授予的权力属于行政诉讼法的受案范围。

现有的职业教育类纠纷，从程序上遵循了法定的诉讼程序，但仍没有突破依照职业教育法来起诉抑或裁决。值得肯定的是，法官们仍然给予了职业教育法一定的地位，并且判决书在演绎推理中援引了职业教育法。

公民享有受教育的权利和义务，这是82宪法确认的一项公民基本权利。职业教育法依据宪法的精神，对宪法上公民享有的受教育权的内涵具体化为“公民有依法接受职业教育的权利”。受教育权，受职业教育权的实现，仰赖于权利主体依法享有行政申诉，乃至最终的司法救济的可能性。经由法律的可诉性，使我们无论在立法层面，还是在司法层面作出一些技术上的改进，从而促进职业教育法律体系可诉性的提高。

［1］Robert S.Summers，Justiciability［J］.The Morden Law Review，1963（5）.

［2］黄茂荣.法学方法与现代民法［M］.北京：中国政法大学出版社，2001.

［3］罗豪才.行政法性质的反思与概念的重构［J］.中外法学，1995（3）.

［4］赵正群.行政之诉与诉权［J］.法学研究，1995（6）.

［5］朱景文.法理学［M］.北京：中国人民大学出版社，2008.

D648.1

A

1673－1395（2012）09－0034－04

2012－07－09

彭君（1975－），女，湖北汉川人，副教授，博士，主要从事法理学研究。

① 本文属北京工业职业技术学院资助项目（bgzyky201240）产出论文。

责任编辑 胡号寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com