国外政府信息资源管理的标准建设及经验

李贺娟

（武汉大学信息管理学院，湖北武汉，430072）

国外政府信息资源管理的标准建设及经验

李贺娟

（武汉大学信息管理学院，湖北武汉，430072）

本文介绍美国、加拿大、英国和澳大利亚等国外政府信息资源管理标准建设的概况，把政府信息资源管理的标准分为三类，分别是政府信息资源内容标准、政府信息资源管理流程标准以及政府信息资源安全和技术标准。文章详述各国已有的政府信息资源管理标准，并梳理出国外政府信息资源管理标准建设的基本经验。

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政府信息资源管理起源于美国联邦政府部门的文件管理领域，随着经济社会的不断进步和信息技术的飞速发展，世界各国政府普遍认识到信息资源的战略地位，国外一些发达国家政府信息资源管理已经开始成为一个完整的体系框架，颁布了一系列的政策法规和标准来保障政府信息资源生成、加工、保存、公开、共享、利用、安全等各个环节的有效开展。

标准是为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件。[1]本文将标准、规范和指南统称为标准。标准、规范和指南关注对实施层面的指导，法律和政策的具体执行要依赖标准，没有政府信息资源管理的各种细化标准，政府信息资源管理的政策法规就不能得到有效执行，也就不具有操作性。

1.国外政府信息资源管理标准建设概况

国际上发达国家都有相应的标准化组织来制订自己的国家标准。美国标准化体制是政府标准与自愿性共识标准相互作用，政府信息资源管理相关标准来自多个政府部门、办公室及非政府组织。美国联邦政府设立政府技术推动小组，负责组织政府信息化管理指导及标准化工作，国家档案与文件署依法制定并组织实施国家档案文件管理标准，联邦首席信息官委员会和国家信息标准委员会制定信息技术管理标准。1994年12月，美国商务部将政府信息定位服务（GILS）作为联邦政府信息处理标准颁发。2002年美国提出联邦政府组织架构（FEA），利用信息技术自顶向下地解决政府中存在的各种问题，涵盖了政府信息资源管理中的各种标准、规范和指南。

英国政府制定了“电子政府互操作框架”（简称e-GIF），通过技术标准体系的建立，从系统互连、数据集成、内容管理元数据和电子服务的访问四个方面对实现电子政务互操作性所需要的技术标准进行归类、统一和管理，通过建立以XML Schema为核心的电子服务开发框架，利用政府分类列表和政府数据标准目录，利用各种技术标准，统一确定建设中的具体技术规范，真正落实互操作中的XML数据集成标准，英国的电子政务标准化建设不是简单的标准建设或者个别标准的落实实施，而是一个完整的系统工程。[2]

澳大利亚建立《澳大利亚政府定位服务系统》的全国性标准，实现澳大利亚政府信息资源的规范和共享。澳大利亚政府制定了信息和通信技术政府标准，建立政府信息元数据标准和政府信息目录系统、交换系统标准。澳大利亚档案馆和澳大利亚国家标准化组织制定文件管理和元数据标准。2001年，基于AS4390澳大利亚文件管理标准，澳大利亚推出了e-permanence文件管理战略与标准，是世界领先的管理政府信息的新标准。基于都柏林核心元数据集，澳大利亚制定了政府定位服务（AGLS）元数据标准。

为了加强政府信息资源的管理，加拿大政府通过FM I（加拿大政府信息管理框架）集中组织政府信息资源的标准，包括一系列标准和指南，自底向上分为基础、标准与指导原则和信息管理指南三个层次。2003年加拿大联邦政府信息主管部门司库委会员秘书局（Treasure Board Secretary，简称 TBS）发布了“加拿大政府元数据框架”，制定了加拿大政府元数据标准的发展策略。

2.国外政府信息资源内容标准

政府信息资源内容标准涉及信息资源本身的相关标准，主要有政府信息资源元数据标准和政府信息资源分类编码标准。

2.1 政府信息资源元数据标准

政府信息资源元数据用于描述政府信息资源的内容、表示方式、质量、管理方式、管理者以及其它属性，建立政府信息资源元数据标准可以有效地描述政府信息资源。在实践中应用于政府信息资源描述、发现、管理的元数据标准主要有两种：GILS和DC-Government。GILS和DC（都柏林核心）都是相关国际组织制定的适应广泛需求的标准体系，各国结合实际需求制定了本国元数据规范。依照GILS发展指引服务的国家主要有美国、加拿大、日本和俄罗斯等。依照DC制定元数据标准的有澳大利亚、英国等。

2.1.1 GILS元数据标准

GILS是20世纪90年代由美国联邦政府应用元数据理念设计的一种支持公众搜寻、获取和使用政府公开信息资源的分布式信息资源及利用体系。美国政府信息定位服务由3种标准构成：技术标准、信息组织标准和控制词表标准。由于美国政府的大力推动，GILS已成为美国政府信息资源的描述标准，并且在日本、俄罗斯等国家得到广泛应用。[3]

GILS描述美国政府信息资源，支持公众检索、获取和使用政府公开信息资源的分布式目录管理及利用，在DC基础上扩展了政府信息属性的元数据规范，各政府机构利用GILS标准描述自己拥有的信息资源，建立相应的信息资源目录和检索系统，美国各州政府在GILS核心元数据基础上，根据需要制定了适合本地的核心元数据规范。

2.1.2 DC-Government元数据

DC是为描述网络资源、支持网络检索而建立的元数据格式，DC-Government元数据在DC核心元数据标准的基础上，根据政府信息资源管理的实际需要进行了修改。

澳大利亚政府定位服务（AGLS）是一个基于DC元数据集的用于资源发现的元数据标准。目前澳大利亚联邦政府机构已经强制使用AGLS作为描述政府信息资源的元数据集。[4]

英国政府在2001年发布电子政府元数据框架e-GMF，陈述了英国政府关于建立和实现官方信息系统元数据的政策，e-GMF框架包括关于描述元素和限制属性的电子政府元数据标准（e-GMS）及其使用指南。e-GMF确认以DC为e-GMS的基本标准，并增加了与政府信息相关的元素。英国政府正全力发展e-GIF，电子政府互操作框架e-GIF是一个能使信息在政府部门中无间传递并为公民和企业获取公共服务提供更有效途径的机制。

总之，目前关于政府信息资源的元数据标准较多。例如，ISO15489制定了文件管理国际标准，加拿大、澳大利亚、英国、美国也制定了相应标准[5]。

2.2 政府信息资源分类编码标准

政府信息资源分类编码标准是将政府信息资源按照科学的原则和方法进行归类并赋予代码，按照标准制定程序，经有关方面协商一致，由标准化主管部门批准、发布，作为政府信息资源处理、交换与共享时共同遵守的准则和依据。

政府信息资源分类编码标准化使数据采集、处理、统计和检索工作系统化、规范化，有利于数据交换和共享。关于政府信息资源的分类，加拿大制定了政府核心主题、职能分类体系、行政管理文件分类体系、运营管理文件分类归档体系、国家图书和档案馆制定的业务活动结构分类系统指南（BASCS）；英国制定了业务分类方案设计、地方政府分类方案、公共部门叙词方案、政府组织机构基于业务处理的电子文件分类方案设计指南；澳大利亚制定了业务信息管理方法手册、政府信息分级；美国制定了国家安全信息分类保护等。

国外对信息资源标识通常采用集中和分布管理相结合的分段式管理，通常为两段，或者是三段，第一段是由一个统一的机构去负责分发来维护和管理，第二段由各级代理机构管理和分发。其中最著名的是美国的数字对象标识体系（简称DOI）和英国的信息资产登记注册库标识码（简称IARN）。[6]

3.国外政府信息资源管理流程标准

政府信息资源管理是以政府信息资源开发利用为核心而展开的政府信息资源的生成、加工、保存、公开、传递、共享和利用等全流程管理，为了使政府信息资源管理的业务流程活动中每一个环节都有可以遵循的统一标准规范，国外各国都制定了相应的标准规范和指南，以指导具体的政府信息资源管理工作。

为了规范政府部门及相关机构和人员按照统一的要求采集、保存、组织、利用信息资源，美国、加拿大、英国和澳大利亚均制定了相应的标准，如美国政府制定了信息资源管理指南、电子文件管理指南、电子邮件管理指南、政府信息采集、鉴定标准、文件保存标准、出版物保存、文件处置、文件迁移、信息交换格式、ANSI/NISO Z39.83-2002信息传递交换草案（第一部分）、利用电子信息最佳实践指南、个人获取公共信息指南、政府电子文件和信息技术利用标准等标准指南；加拿大的文件管理指南、各种类型文件的管理标准、文件保存标准、出版物保存、文件处置、文件迁移、信息交换编码字符集、电子数据交换、信息利用指南；英国的文件管理指南、电子文件管理指南、档案管理、文件生成和保管管理标准、电子文件采集清单、信息资产登记、鉴定标准、电子文件鉴定、文件保存标准、电子文件保存标准、文件保管部门标准、文件迁移等；澳大利亚的文件管理指南、电子文件生成和管理、鉴定标准、文件保存标准、电子文件保存标准、基于网络活动的文件保存、出版物保存、电子图像信息电子化存储、文件物理存储、国家档案保存、文件处置、信息自由指南。

4.国外政府信息资源管理安全和技术标准

政府信息资源安全管理是政府信息资源管理的一个重要组成部分，政府信息资源安全就是要保证政府信息资源的完整性、可用性、保密性和真实性。世界各国都非常重视政府信息资源的安全管理，并积极开展信息安全标准化工作。

在信息安全和技术方面，美国颁布了电子文件管理系统相关标准、处在攻击中的信息系统、信息技术管理与框架、信息技术相关计划、信息技术架构、信息安全管理政策与标准、信息技术安全、贯彻政府信息安全法案指南等一系列标准规范。加拿大对于政府信息的安全问题也非常重视，相应的标准主要有政府公共网站相关标准、信息技术管理与框架、信息安全管理政策与标准、信息技术安全标准、信息安全法案的操作标准、电子授权与认证政策、政府PKI管理政策与指南等。英国则制定了电子文件管理系统相关标准、国家档案馆ERM系统标准、信息技术相关计划、信息安全管理政策与标准、个人安全标准。澳大利亚制定了文件管理系统相关标准、电子文件管理系统相关标准、业务信息系统相关标准。

美国TCSEC（可信计算机系统评估准则）为计算机安全产品的测评提供了测试和方法，指导信息安全产品的制造和应用。西欧四国（英、法、德、荷）提出了信息技术安全标准（ITSEC），美国发布了“信息技术安全性评价联邦准则”（FC），加拿大颁布了CTCPEC（加拿大可信计算机产品评测标准），美国、加拿大及欧洲四国经协商同意，起草单一的通用准则CC（信息技术安全评测公共标准），并将其推进到国际标准。[7]

5.国外政府信息资源管理标准建设的经验

5.1 标准制定过程中社会广泛的参与

标准的制定要来源于实践并适应客观实际的需要，社会广泛的参与在政府信息资源管理标准的制定过程中非常重要，很多发达国家都逐步建立了完善的标准制定组织管理体制。

除了有相关政府部门的参与，非政府部门也积极参与其中。非政府组织广泛大量地制定标准，并通过政府的参与得到加强。标准的制定大多是以某一个或某几个部门为主导，其他部门协助。主导部门如美国的国家档案与文件署、联邦首席信息官委员会、行政管理和预算办公室；参与制定标准的非政府部门主要为该国的标准委员会，如美国的国家信息标准委员会和档案工作者协会、澳大利亚标准化协会、英国标准学会等。

5.2 标准的统一制定和实施

要解决政府部门在信息共享中的矛盾，就要坚持统一的标准，确保各政府部门在统一的标准下能够协同运作，实现信息在政府部门之间的自由传递和共享。

国外各国都十分重视标准化建设，制定了一系列标准规范，并且为推行统一的标准规范建立了指导理论。为建立全国统一的信息框架理论，加拿大政府的信息资源管理体系结构勾画出政府信息管理的方向和前景，为各级政府、部门、机构及人员管理信息提供了统一、全面、权威、集成的指导性框架。美国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国、新加坡等国将EA（组织架构）理论引入政府信息资源管理中，通过结构化的方式统一政府部门的业务目标，从而实现政府部门之间的协同办公和资源共享，并最终为公众提供无缝信息服务。美国政府按照FEA（联邦政府组织架构）理论基本建成了以评测、业务、数据、服务构件和技术五个参考模型为核心的联邦体系结构。只有从国家层面解决问题，制定标准建设的战略规划、明确标准制定的发展目标、统一标准，才能避免重复建设、规范标准的冲突和多头无序发展。

5.3 建立标准化体系和框架

政府信息资源管理的标准极其广泛，从内容标准，包括元数据标准、分类编码标准，全流程标准，包括采集、鉴定、保存、交换、传递、共享和利用等政府信息生命周期每一节点的标准，到技术安全标准，是彼此联系、密切相关的。

国外政府信息资源管理水平较高的国家，如英美等国注重构建一个完整的标准体系和框架，相应的标准建设也是比较完备的，将其作为一个完整的系统工程。澳大利亚制定了全流程标准，e-permanence提供了一系列工具（包括标准、指南和培训）来确保文件与信息的整个生成与管理过程。在e-permanence的推动下，澳大利亚档案馆制定了一系列文件管理标准指南等工具。随着各种政府信息资源管理框架、标准的颁布和实施，政府信息在整个生命周期中得到高效管理，更好地保证了以为公众服务为中心的政府信息资源的共享、公开和透明。

标准框架面向应用，为政府的公共服务和宏观管理提供支持。政府信息资源管理标准框架为设置合理和完善的标准指明了路径，为政府信息资源管理的良好发展提供明确的方向和操作规范。标准的建设不是一蹴而就的，需要分阶段、有重点地逐步推进，使政府信息资源管理适应国家需要，规划政府信息资源管理的方向和目标，为国家各级政府、部门、机构管理政府信息提供宏观、全面并具有指导性的全国性标准建设框架,为政府信息管理过程中的各个方面提供权威性的标准和指导原则。

5.4 标准建设的统筹规划、系统性设计

政府信息资源管理标准的建设要站在国家战略的高度，自顶向下将实体业务与信息并行梳理和融合，既有政府信息资源管理整体标准的建设，也有针对业务流程中每个具体环节的标准，既有技术标准也有管理标准，在采用国际标准的同时，研究适合本国政府信息资源管理工作实际的标准。

美国提出的联邦政府组织架构FEA，包括一系列的标准、规范和指南；英国政府制定了“电子政府互操作框架”对实现电子政务互操作性所需要的技术标准进行归类、统一和管理；澳大利亚建立全国性标准《澳大利亚政府定位服务系统》，实现澳大利亚政府信息资源的规范和共享；加拿大政府通过“加拿大政府信息管理框架”集中组织政府信息资源的标准。

从这些国家的实践经验可以看出，对政府信息资源管理标准的建设进行顶层设计是至关重要的，形成完整配套、互相关联、具有可扩展性的动态系列标准体系和相应的知识库。随着信息技术和政府信息化建设的发展，需要对标准内容不断地完善和更新，以适应信息技术不断发展和政府信息化建设的不断深入。

注释

[1]GB/T 20000.1-2002标准化工作指南第1部分通用词汇：229。

[2]贺炜，邢春晓，杨吉江.“电子政务的标准化建设是一个系统工程——英国电子政务互操作框架分析”[J].电子政务，2006(4):6-12。

[3]曹树金，司徒俊峰，马利霞.论政府信息资源的元数据标准[J].情报学报,2004,23(6):715-722。

[4]Nationa1Archivesof Austra1ia.AGLSMetadata E1ementset[EB/OL].[2011-4-26].http://www.naa.gov.au/recordkeeping/gov-on1ine/ag1s/AGLS-reference-description.doc.

[5]加拿大制定了文件管理元数据标准、政府网络资源元数据标准、行政通信管理元数据应用规范、都柏林核心元数据集及应用；澳大利亚制定了文件管理元数据标准、政府网络资源元数据标准、政府邮件元数据标准、元数据登记；英国制定了电子文件管理元数据、电子政务元数据标准；美国制定了数据字典：静态数字图像的技术元数据和都柏林核心元数据集及应用。

[6]穆勇，彭凯等.政务信息资源目录体系建设与实践[M].北京:北京大学出版社,2009:61-62.

[7]信息安全标准[EB/OL].[2011-4-20].http://www.cstc.org.cn/huananzizhan/tabid/1156/InfoID/87809/Defau1t.aspx.

Experiences and Standard Construction of Foreign Government Inform ation Resources Managem ent

LiHejuan
(Information ManagementSchoo1ofWuhan University,Wuhan,Hubei,430072)

This artic1e introduces an overview of government information resourcesmanagement standard construction of the United States,Canada,Britain,Austra1ia and other foreign governments.The government information resourcesmanagementstandardsare divided into three categories,they are the contentstandards,the processstandardsand the safety and techno1ogy standardsof thegovernment information resources.Theartic1e describes theexisting nationa1standards for government information resourcesmanagement,and teasesout the basic experiencesof the construction for the foreign government information resourcesmanagementstandards.

Government Information ResourcesManagement;Information ResourcesManagement;Standard;Abroad

G203

李贺娟，女，1986年生，河南平舆人，现为武汉大学信息管理学院2010级硕士研究生。研究方向是电子政务与电子文件管理。