1979-1991年湖南血防改革与血防政策的调整

杨鹏程，明勇军，彭 丹

十一届三中全会以后，随着家庭联产承包责任制的实行，农村的劳动组织形式由集体化走向家庭化。劳动组织形式的变化，不仅增加了疫区居民各类人群在生产中接触疫水、感染血吸虫病的机会，从而引起血吸虫病家庭聚集性分布，而且使计划经济体制下那种利用农闲季节，组织成千上万群众义务参加突击性查灭螺运动的“千军万马送瘟神”的场面已成为历史。同时，随着市场经济的不断深入发展，农村经济的不断放活，经济活动的日益频繁，人口流动的日益增强，使在计划经济体制下建立的血防运行体制和制定的某些血防政策已经不能够适应新形势的需要。因此，湖南血防部门进行了相应的改革，其血防政策进行了相应的调整。

一、血防部门的改革

随着我国市场经济体制的逐步确立，计划经济体制下血防中那种“国家办，大锅饭，不核算”；查病灭螺依靠行政命令；以及在工作中“职责不明，分工不清，临时排工”的状况，已经不能够适应新形势下工作的需要。为了克服平均主义，调动广大工作人员的积极性，血防部门不断进行内部改革和调整，逐步完善体制机制，以适应形势的需要。

（一）调整机构，进行人员优化组合

自20世纪50年代血防工作开展以来，湖南非常重视血防机构和防治队伍的建设。但由于受计划经济体制及其他各种因素的影响，也存在机构重叠、部门职责不清等现象。在防治队伍的构成上存在整体年龄偏大、专业文化素质较低、人员搭配不合理等现象，严重的影响了血防工作的开展和防治质量的提高。

为了解决机构和防治队伍建设中出现的一系列问题，血防部门进行了相应的改革。在机构上，撤销重叠机构，建立新机构。面对血吸虫病疫情严重，流行因素复杂，血防任务繁重局面，为动员全社会力量共同努力，特别是动员有关科学技术专家对全省血防工作的决策重大问题，发展智囊、参谋、咨询作用，1987年12月成立湖南省血吸虫病专家咨询委员会，同时撤销原省血吸虫病研究委员会。湖南省血吸虫病专家咨询委员会的成立，从宏观上对湖南血吸虫病防治和科研的发展、预测、规划、技术政策和防治对策、施行方案的组织协调等提供咨询作用，对血吸虫病防治效果考核评定，血防科研课题、科研成果的评价，以及全省血吸虫病疫情的调查都起到了积极地作用。在防治队伍构成上不断提拔年龄轻、文化程度高、专业素质过硬的人员。以沅江县为例，1984年5月，沅江县血防部门完成了一、二级机构的改革，一级机构的县办正副主任由5人精简为4人，新提拔2人，一个是大学本科毕业生，一个是检验师，另外两个是高中生；二级机构办公室由4个股改为3个股，人员略有减少，撤销了重叠机构水运血防院，新建了县预防队。二级班子机构的领导班子通过调整，有7位老同志退居二线；新提拔11名，其中大专3人，中专8人，全县正副站级干部31人，平均年龄由原来的46.6岁下降到39.3岁。文化程度由原来的大中专22人，初高中5人，高小4人，改变为大中专25人，初高中8人，没有高小生。[1]通过机构调整和人员的优化组合，改善了整个血防队伍的文化、专业和年龄结构，改善了血防机构的工作效能，促进了血防工作的开展。

（二）在管理体制上，建立严格的岗位责任制和实行责任承包制

针对血防管理上“职责不明，分工不清”、“吃大锅饭”等弊端，血防部门在进行机构调整，人员优化组合的同时，在管理体制上也进行了相应的改革。

首先，建立并健全了严格的岗位责任制。1983年2月，华容县血防办改革血防管理，实行“任务到院、项项定额、逐项计分、检查验收、分段奖罚、年终总评”的工作岗位责任制。[2]1984年，沅江县在管理体制改革中，建立并健全了严格的岗位和分段责任承包制，实行“四定（因人定岗、因岗定责、因责定分、因分定类）”、“四考（考德、考能、考勤、考绩）”制度；下乡查治病、查灭螺采取“任务到组、补助挂钩”等办法。[1]

其次，实行责任承包制。为了打破计划经济体制下那种“吃大锅饭”、“大搞平均主义”作法，充分调动血防工作人员的积极性和创造性，湖南各级血防部门实行责任承包制，推行多种形式的责任承包，把防治责任层层落到实处。在承包途径上，实行经费分配与防治任务挂钩，地区将全年工作任务及经费承包到县，县承包到站，各站根据工作任务，下设若干承包小组，层层落实工作任务与经费，制定合理定额和奖罚措施，根据工作任务完成好坏，在经济收入上拉开档次，打破平均主义，奖励多劳多得，调动积极因素；在承包方式上，有常年的、阶段的、单项的、多项的承包、分组承包等；在内容上，有查、治、灭、管、防任务的承包，有门诊、化验、药房、库房、食堂、车辆等金额承包；在工作方法上，改变过去重数量、忽视质量的作法，采取以实际效益为考核标准，保证质量，节省开支，提高效益。1984年，益阳县认真总结了上年的经验教训，进一步完善和推行责任承包制。在形式上，采取分段单项承包和常年综合承包，人员自由组织和领导分配相结合；在内容上，主要是预防、下乡治病、住院门诊三大项，全系统142名工作人员除5名在外学习培训外，其余的都参加了承包，出现了大小承包组21个。[3]1985年，益阳地区地、县、站分别制定了承包方案，实行任务、质量与经费分配挂钩，分别签订了承包合同，并根据不同情况，采取长、短期、单项、分组承包等多种形式，层层落实了防治任务。[4]南县血防办将全年的防治任务承包到各站队，实行任务数量、质量与经费挂钩包干负责制，年初预拨，年终结算，奖优罚劣。各站、队根据本单位的任务承包到人，各承包组实行人员招聘。如茅草街血防站33名工作人员，除1人失聘外，32人参加承包，分预防、医疗、后勤三个组。[5]益阳县根据血防工作的特点，采取常年承包，短期承包，单项承包等形式，并建立了相应的考核制度，保证了防治任务的完成，提高了防治工作质量。[6]同年，茶盘洲农场执行下乡津贴改为按收治病人多少来发放，多劳多得，每收治1个病人发津贴0.3元。1984年双抢刚结束，一次收治590人。1985年春和暑假期间，又收治了400多人。[7]

通过实行责任承包制，一方面充分调动了血防人员的积极性，效率显著提高。1984年，益阳县由于实行实行了承包，大多数单位全年规划任务不到半年就完成了，刘家湖血防站治病任务完成的150％，较1983年同期多治500人。[3]另一方面，血防机构的管理水平和服务质量有了明显的改善，提高了经济效益，开辟了增收节支的新途径。1983年，益阳地区疫区各县市实行承包责任制后，在血防经费的收入和支出上发生了显著的变化。益阳县1983年1月到5月，全县业务纯收入达21000元，较1982年同期增长10770元，是1982年同期收入的2.05倍，特别是心电图、超声波X光、生化检验由冷门变成了热门，收入达2000元，是1982年同期收入的8倍；而业务支出的人平费用较1982年减少85.12元。沅江县1983年上半年业务收入85700元，同1982年同期收入21000元相比，增长60％。南县华阁血防院1982年开支共14400元，1983年签订合同，查治任务比去年分别增加67％和6％，但包干经费只有10000元，节约4000多元。[8]

再次，实行招聘制，鼓励业余人员办第三产业。为了提高血防人员的积极性与创造性，打破“铁饭碗”观念，血防部门实行招聘制。1985年，益阳县实行招聘制，全县血防专业人员142人，受聘者136人，落聘者6人。[4]在实行招聘制的同时，血防部门还积极鼓励业余人员或落聘者发展第三产业。1989年，华容县血防部门进一步深化改革，积极鼓励业余人员兴办第三产业，采取本人自愿提出申请，实行停薪留职、上交利润的办法，市站也采用了这种形式，有3位工作人员停薪留职，上交利润3000元。[9]

（三）调整防治力量，扩展服务范围。

针对血防专业队伍分布不分轻重疫区，平分防治力量的现状，不断加强防治力量的调整，加强重型疫区。1984年，沅江县在血防改革中，对防治力量作了重新调整，全县从草尾、黄茅洲、阳罗等轻型疫区抽调23人，充实南大、泗湖山、共华、赤山等重型疫区，并经县人民政府批准，对5个边远地区实行地差补贴，每人每月补贴5元。[1]为了进一步解决血防经费短缺的问题，血防部门不断拓展自己的服务范围。1988年，岳阳县改革单纯的预防型为预防医疗型，在搞好血防工作的前提下，开展综合性医疗，当年投资4万多元，为县血防站门诊部做好配套工程，增设药房、围墙、传达室，购置部分医疗设备，并经批准投资12万元，修建病房2200平方米。[10]1989年，华容县血防部门通过多种渠道找窍门，以商养医，以副养主，动脑筋想办法为市站增设4个门面出租增加了收入。[11]通过以上改革，不但促进了血防工作的顺利开展，提高了防治质量，而且增加了血防收入，一定程度上解决了资金短缺的问题。但毋庸置疑，不少地方也逐渐发生不务正业，追逐利润的不正之风。

二、血防经费投入政策的调整与实施

血防经费的投入分为国家投入、地方投入、疫区乡村投工三部分。十一届三中全会以后，随着改革开放不断深入和家庭联产承包责任制的推行，整个血防工作的形势发生了巨大的变化，原有的血防经费投入政策已经不能适应时代的需要，必须进行相应的调整。总体来看，1979-1991年间，主要对地方投入政策和疫区乡村投工政策进行了调整，而国家投入政策基本保持不变。

（一）地方投入政策的调整与实施

自20世纪50年代以来，湖南疫区各县市的地方财政都会或多或少的给血防工作一定的财政拨款。为了促进血防工作的深入开展，保证地方血防经费投入的稳定，1974年中共湖南省下达26号文件，规定“每年应从芦苇纯收入中提取 30％左右的经费用于消灭钉螺。”这一政策的出台，把地方投入固定为血防经费的一大来源，增加了血防投入，促进了血防工作的开展。

1978年以后，由于各级领导更多关注当地社会经济的发展，相对忽视了血防工作的重要性，再加上物价上涨等因素，因此，血吸虫病流行的疫区各县市出现了上级下拨的血防经费不断减少，而血防经费开支却与日俱增的情况。为了维持血防工作的正常开展，保障血防经费来源的稳定，疫区各县市根据自身的实际情况对芦苇纯收入提成这一政策作出了相应的调整。如1984年，沅江县人民政府根据省人民政府的有关指示精神下发了26号文件，明确规定：“自1984年起，从区、乡、水利会芦苇纯收入中，每年提取3-5％的经费作为血防经费。”[12]随着政策的调整，从芦苇纯收入提成血防经费的这一政策得到了较好的贯彻执行。以益阳地区为例，1984年，全区芦苇纯收入提成20.65万元（其中沅江18万元，南县2万元，益阳县0.3万元，大通湖区四场防汛指挥部0.35万元）。[6]1985年全区的芦苇纯收入仍按1984年数额得到如数提取。[4]地方投入政策的调整与有效的实施，缓解了血防经费日益紧张的形势，促进了血防的开展。

（二）疫区乡村投工政策的调整与实施

在计划经济体制下，血吸虫病防治所（站）主要负责当地的查螺灭螺、查病治病、粪便无害化管理、个体防护、宣传教育等具体工作的组织实施及质量监督。而具体的现场预防工作一般由成千上万的当地群众以义务工的形式来完成，如利用农闲时节发动群众进行突击性的灭螺运动，或结合农业生产每年冬季组织群众上湖洲垦种灭螺。此外，还有一支由当地灭螺员、化验员、清洁员等积极分子组成的不脱产防治队伍，这支队伍来自群众，非常熟悉当地情况，经血防部门培训以后，在专业技术人员的帮助与指导下，能够很好的完成防治工作，他们的一切开支由所在大队报销。

随着计划经济体制向市场经济的转型，各市（区）、县（市）、乡（镇）三级血吸虫病防治所（站）仍然起着组织和实施防治措施的作用，但是那支不脱产防治队伍开始逐渐消失，那种以义务工形式的大规模群众性防治运动已经难以为继，血防工作面临着人员短缺的困境。为了摆脱这一困境，疫区各县市根据各自疫情的轻重，先后对疫区乡村投工政策进行相应的调整：即把过去每个劳动力每年负担血防义务用工天数不固定，调整为用工天数固定。以华容县为例，1981年，县人民政府规定：“疫区每个劳动力每年负担血防义务用工1.5个，大型水利灭螺工程，则从全县水利用工系统中统筹安排。”[13]1221985年《华容县人民政府关于执行省人民政府防治血吸虫病通告的实施细则》（华政发[1985]10号）进一步明确规定：“疫区国营、集体单位职工和农村劳动力，每人每年仍应负担一至两个义务工，由所在血防部门统一安排使用。[13]1361988年，华容县人民政府下发的《关于进一步加强血防管理的通知》（华政法[1988]50号再次规定：“疫区凡有劳动能力的村民（不含在校学生），每年必须负担血防义务用工2个，疫区乡镇所在机关、团体、企事业单位的干部、职工和工商个体户，每年应交血防义务工费 5元。”[13]139沅江县人民政府在 1984年下发的26号文件中也明确规定：“自1984年起，重疫区每个劳力（含国营、集体单位职工）每年负担两个义务工，轻疫区每个劳力每年负担一个义务工，单位和个人不出义务工者，则按每个工交人民币1.5元至2元给当地血防站。”[12]1990年，省人民政府下发（1990）7号文件明确规定：“疫区村从村干部中，确定1名不脱产的血防管理员，从事血防工作的报酬在血防义务工中解决；疫区国营、集体、单位每个职工和农村每个劳力，每年都应负担5个以上的血防义务工。”

疫区乡村投工政策的调整，得到了较好的落实。1984年，益阳全区的血防义务工得到较好的落实。[6]沅江县除少数区、乡、水利会和单位未按规定投工外，其他的区、乡、场、镇和有关单位都能够很好的贯彻执行。[12]1985年，南县共落实血防义务用工13520个，沅江县采取折价收款的办法，较好地解决了血防义务用工。益阳印发了工票，由乡政府签章，交血防掌握使用。[4]疫区乡村投工政策的落实，缓解了血防用工紧张的问题，保证了血防工作的顺利开展。

三、“三禁”政策的调整与实施

1970年，湖南开始实行“三禁”政策，经过几十年的不懈的努力，取得了显著成果，疫区人们因下湖打草、捕散子鱼、在湖洲敞放耕牛而感染血吸虫病的患者明显减少。疫情明显减轻，人们的血防意识也随之趋于淡薄。改革开放以后，随着市场经济体制的建立和家庭联产承包责任制的推行，在经济利益的驱使下，违禁现象日益严重，血吸虫病疫情出现了回升。针对这种情况，从20世纪80年代开始，疫区各县市根据各自的具体情况对“三禁”政策进行了相应的调整。

（一）实行入湖违禁奖罚制度

为有效遏止疫区日益严重的违禁现象，血防部门除进一步加强血防宣传教育，劝阻入湖违禁人员外，还与经济制裁和奖励结合起来，实行奖罚制度。1980年，南县开始实施奖罚制度，当年颁发“三禁”布告2500份，湖洲管理奖罚条例和五县联防协议书各1100份。[8]天心洲与毗邻县、社、队联防协作，对违禁现象实行奖罚兑现，对1979年没有入湖打草的 5个公社分别奖给 300元，38个大队分别奖给80-100元，由芦苇场付款，因而有效地控制了入湖打草。[14]1982年，华容县对因劝阻无效而违反“三禁”人员采取经济制裁手段，规定“凡打草一担，罚款5元，一板车罚款20元，一拖拉机罚款30至50元。对因打草而造成钉螺扩散者，要罚灭螺工500个。”[15]

入湖“违禁”奖罚制度政策取得了较好的效果。1982年，湘阴县实行经济奖罚制度，农民极少入湖打草，急性感染每年一般控制在 50人左右。[16]

（二）将“三禁”改为“四禁”

在感染血吸虫病，特别是急性血吸虫病的众多患者中，很大一部分是因戏水而感染的。鉴于这一情况，血防部门在原来“三禁”的基础上，增加“禁止到疫区游泳、戏水”，即通常所说的“四禁”。1984年，湖南疫区明确禁止到疫区湖州打草、放牧耕牛、捕散子鱼和游泳戏水的“四禁”规定，并固定专人执行“四禁”防护工作。[17]是年屈原农场颁布“四禁”防护条例，1988年，急性感染仅3人，比1980年下降99.97％。[18]1991年“四禁”期间，华容县劝阻违禁入洲滩 1648人次，耕牛1120头，违禁入洲滩143人次，违禁人员比1990年下降86.5％。[19]“四禁”政策取得了较好的效果。

（三）实行“三禁”或“四禁”责任承包及“违禁”治病收费

在实行各种承包责任制的新形势下，为了加强疫区防护工作，把“三禁”或“四禁”政策落到实处，血防部门实行责任承包，即把“三禁”或“四禁”工作纳入干部责任制计分评比范围，实行公社干部包大队，大队干部包生产队。如1982年，湘阴县人民政府为了抓好“三禁”防护工作，对区、社、队实施“三禁”责任承包。[16]1983年，益阳县茈湖口公社，沅江县的南大、草尾等地也是如此。[8]1988年，岳阳县疫区推行“四禁”防护岗位责任制，进一步加强防范。[20]

此外，对因违禁而感染血吸虫病治疗的收费政策也进行了相应调整，即将过去免费治疗改为收费治疗。1979年，中共湖南省委血防领导小组办公室下发的（1979）3号文件明确规定：“凡打湖草而感染急性血吸虫病的医药费，应由患者自负。”根据文件精神，各县市对此作出了相应的调整，如中共岳阳地委血防领导小组文件规定：“凡因打湖草捕散子鱼，造成急性感染的其医药费一律自理”。[10]1980年，华容县规定：经三次以上动员而拒绝查治、以后因病情加重而求治的，医药费一律自理；因违禁下湖打草、捕散子鱼、游泳感染急性血吸虫病的，医药费一律自理。[13]

四、医疗费用政策的调整与实施

湖南从 1958年开始实行享受公费医疗的国家和集体工作人员查治血吸虫病的费用由单位支付，其他群众查治病费用一律由防治业务费支出。1966年以后，推行收、减、免的政策，对查治免费逐步进行了调整，不再由国家全包。“文革”初期，规定地、富、反、坏、右五类分子检查、治疗血吸虫病实行收费制。“文革”中后期以后，开始恢复查、治病免费的政策。到1980年止，农村病人住院费实行“三个五”的补助办法，即公社、大队、生产队每月分别给病人补助生活费5元，并按同等劳力给予工分补贴。[21]

改革开放以后，随着市场经济体制的建立和社会经济的不断发展，因下湖违禁而感染血吸虫病的患者逐渐增多。针对这一情况，湖南对“治疗血吸虫病实行免费的政策”作了局部的调整。上面提到，1979年3号文件规定：“凡打湖草而感染急性血吸虫病的医药费，应由患者自负。”各县市根据本县的具体情况作了相应的调整。1984年，安乡县规定除局部急性血吸虫病爆发流行外，治疗费用一律自理。[21]1985年5月14日，中共湖南省委血防领导小组下发《关于查治血吸虫病实行合理收费的规定》（湘血防字（1985）第 7号），文件明确规定：“一、对慢性血吸虫病患者，收取辅助检查、治疗和住院费用，免收专业性检查、病原治疗费用。二、血吸虫病患者的夹杂症，其所需检查、治疗费用由患者自负。三、晚期血吸虫病人的住院、查治费用，患者自负 20％，其中确系困难户患者仍予免收。四、疫区耕牛每头每年收取2元血吸虫病防疫经费，由养牛户交当地兽医站掌握，用于入湖牛的查治费用，养牛户不交防疫费或拒绝检查者，其耕牛不得入湖放牧。”[22]1988年，《湖南省防治血吸虫病管理条例》规定：居民查治血吸虫病只免收检查费和治疗专用药物费。[13]这样，在血吸虫病的治疗费用政策上，湖南经历了一个由完全免费到部分收费的过程。

以上这些改革措施取得了明显实效。

（本文为湖南省教育厅大学生研究性学习和创新性实验计划项目《湖南若干市县历史上传染病流行趋势与防治对策研究》及省教育厅重点研究基地“中国古代文学与社会文化”研究中心成果之一）

[1] 1984年血防工作总结[B].益阳市血防办藏，目录号：3，案卷号：15.

[2] 华容县血防志编纂委员会.华容县血防志[M].上海：华东师范大学出版社, 1990：20.

[3] 益阳县1984年1至10月血防工作总结[B].益阳市血防办藏，目录号：3，案卷号：15.

[4] 益阳地区1985年上半年血防工作总结[B].益阳市血防办藏，目录号：1，案卷号：27.

[5] 1985年血防工作总结[B].益阳市血防办藏：目录号：3，案卷号：16.

[6] 总结经验，发扬成绩，进一步开创我区血防工作新局面[B].益阳市血防办藏，目录号：1，案卷号：27.

[7] 血防工作汇报（1985年10月15日）[B].益阳市血防办藏，目录号：3，案卷号：16.

[8] 益阳地区1983年上半年血防工作总结[B].益阳市血防办藏，目录号：4，案卷号：27.

[9] 1989年一季度工作小结[B].华容县档案馆藏，案卷名：本办工作总结.

[10] 中共岳阳县血防领导小组办公室.岳阳县血防志[Z].1989： 32.

[11] 1989年一季度工作小结[B].华容县档案馆藏，案卷名：本办工作总结.

[12] 沅江县人民政府文件（沅政发（1986）003号）[B].益阳市血防办藏，目录号：3，案卷号：19.

[13] 华容县血防志编纂委员会.华容县血防志[M].上海：华东师范大学出版社, 1990.

[14] 益阳地区1980年上半年血防工作情况和下半年工作安排意见[B].益阳市血防办藏，目录号：1，案卷号：17.

[15] “三禁”联防工作动态[B].华容县档案馆藏，档案号：51-02-21.

[16] 湘阴县志编纂委员会.湘阴县志[M].北京：三联书店, 1995：831-832.

[17] 岳阳市地方志编纂委员会.岳阳市志·血吸虫病防治卷[M].北京：中央文献出版社, 2003：487.

[18] 屈原农场志编纂委员会.屈原农场志[M].北京：中国文史出版社, 1990：456-457.

[19] 华容县 1991年湘鄂血防联防工作小结[B].华容县档案馆藏，目录号：2.

[20] 岳阳县志编纂委员会.岳阳县志[M].长沙：湖南人民出版社, 1997：518.

[21] 安乡县志编纂委员会.安乡县志[M].北京：新华出版社, 1994：551.

[22] 中共湖南省委血防领导小组文件（湘血防字（1985）第 7号）[B].华容县档案馆藏，档案号：51-2-26.