论我国农业国内支持法律制度的完善与重构

王军杰

（四川大学 法学院，四川 成都 610065）＊

2003年新《农业法》生效之际，我国的农业国内支持政策才刚刚起步，因此，新《农业法》未能涉及后来启动的多项国内支持措施。2004年以来形成的以“四补贴”为主的“黄箱”和“绿箱”支持措施主要散见于行政法规、部门规章和政府政策性文件中，这导致国内支持制度在实践中产生很多问题，严重影响了农业支持政策的实施效果。

一、我国农业国内支持法律制度存在的问题

1.有关农业国内支持的法律、法规相对滞后，与《农业协定》（URAA）有关规则的衔接不够充分。尽管2003年新《农业法》起草时考虑到了在农业支持和保护方面应尽量与URAA规则相衔接的问题，但这次修订最终未能按照URAA“分箱约束”的原则进行，没有对农业国内支持制度作出专门、具体的规定，该项制度主要散见于《农业法》的相关条款中，比较原则、笼统，操作性不强。因此，后来实施的一系列“黄箱”和“绿箱”支持措施大多以行政法规、部门规章和地方政府规章的形式存在，立法层次较低，缺乏明确的管理办法、法律责任和监督机制，内容不统一，执行力较差。URRA和多哈回合“2008农业模式草案”确立的“绿箱”支持项目共有12类，而我国至今还有4类措施未能启用①，需要通过继续立法，或补充和完善相关法律、行政法规来弥补以上缺憾。

2.新《农业法》关于农业国内支持法律条款的表述，一般都比较原则或过于笼统，多使用一些导向性、提倡性语言，刚性条款少，柔性条款多，多数都停留在文字的层面，现实的可操作性差。从农业国内支持法律条款内容看，只有在少数条款中明确了“农业国内支持”的性质，如农业技术推广人员补贴、特大植物疫情防治补贴、农（渔）民转产补助、休耕补贴等。而大多数条款，一般都使用“引导”、“扶持”、“鼓励”、“支持”、“促进”、“安排”、“救助”、“救济”、“制定规划”、“纳入计划”等表述方式②，更多的条文只是停留在政策层面，还没有形成确定性的国内支持法律制度，需要进一步修改或制定有关的行政法规、部门规章使之具体化。

3.国内支持法律制度体系重点不够突出，结构不尽合理，法律效力位阶偏低。新《农业法》未能突出“黄箱”和“绿箱”支持的具体制度措施，当前所实施的国内支持制度主要由“两头文件”予以规制，上头是“中央一号文件”，下头是部门规章和地方政府规章，结果是上头文件缺乏操作性，下头规章操作标准参差不齐③，致使该项制度在实践环节存在不同程度的折扣，制度效应受到影响。所以，急需总结近年实践经验，使之升格为法律或条例。另外，一些基本的法律制度和措施尚未完全建立，在部分领域仍然存在立法空白（如农业检验服务补贴、农业保险补贴等），还没能形成一个完善、统一的法律制度体系。

因此，我国农业国内支持立法缺乏长期规划，法律位阶低，内容比较简单，支持对象和支持数额随意性较大，缺乏“法律层面”的“硬性约束”。农业、财政、民政、甚至银行往往政出多门，导致各地方支持的种类、标准、程序和方式等存在着许多差异，难以对国内支持制度进行统一规划和全面监督，影响了国内支持政策在全国范围内的有效推行［1］

二、我国农业国内支持法律体系的构建原则和体例

一个完善的农业国内支持法律体系不但需要一个科学的立法指导原则，还需要有一个合理的体例设计，二者不可或缺。

1.我国农业国内支持的立法原则。我国农业国内支持立法完善与重构应遵守以下原则：（1）顺应WTO农业规则不断发展的要求，充分运用非禁止性条款和例外条款，原则性与灵活性相结合，合理利用规则，以维护国家利益、农业利益和农民利益。（2）坚持农业增长与农民增收、农村发展与农业环境保护、农业国内支持与贫困地区援助相结合的原则。完善农业国内支持法律制度确保农业增产、农民增收的同时，兼顾环境保护和中西部贫困地区的援助，顺应国际农业多功能性的发展趋向，实现全面建设农村小康社会和可持续发展之目标。（3）以“绿箱”支持为主体，合理利用“黄箱”支持，适时启动“蓝箱”，以促进我国农业结构的调整和优化，同时兼顾农业补贴争端解决机制的设定。（4）权利与义务的设定应充分考虑政府与市场关系的平衡性，通过对政府义务和行为的约束鼓励农产品贸易秩序的自由化发展［2］。在以市场为导向的基础上，实现政府对国内支持权利与义务分配的主导，尽量减少政府对市场价格的直接干预。农业国内支持的制度条件由政府来设定，但受支持的农民是否接受由其自愿选择决定。

2.我国农业国内支持的立法体例。当前，美国和日本的农业国内支持立法体例较具代表性，但两国的立法体例却大不相同。在美国农业立法呈现出综合化法典的体例特征，农业立法内容十分具体、详细，每一个项目计划都规定有详细的财政额度、操作主体、实施程序，甚至包括测算数据和方法、实施期限、每财政年度的预算支出分配等细节内容④。从而保证了农业政策的透明度和稳定性，根据相关法律农场主可以大致估算出自己能够获得的补贴额度，使之有了明确的预期。这种立法体例缘于英美法系法典编纂的实用主义立法思想和立法惯例。其优点是操作性极强，缺点是稳定性较差。日本的农业立法与美国不同，呈现出体系化的体例特征，以一部农业基本法为基础，再辅之以各专门法律构成一个法律体系［3］。农业基本法比较原则性地规定农业政策发展目标、基本制度、法定措施等内容，而各专门法律担负着把农业基本法中的制度进行具体化的任务，包括了各类项目计划编制、具体实施方式、实施主体、实施效果评估等详细内容，使之更具有操作性。就国内支持制度而言，有时会因为几个支持措施具有共同的目的而规定在一部法律中，有时也会为一种支持措施而立法，但均是在各专业立法中加以规定，农业基本法中很少有具体操作性的规定。这种立法体例缘于大陆法系法律体系逻辑结构理论的立法实践，其优点是稳定性强，缺点是农业基本法中已作了原则性规定的具体支持项目，可能因缺乏具体的专门立法而无法付诸于实施。

由于我国具有大陆法系的立法传统，适宜借鉴日本体系化的立法模式，并努力实现国内支持法律规范的具体化和可操作性。目前，由于我国国内支持措施还没有形成成熟、稳定的法律制度体系，可以先行对《农业法》进行修改，设立专章对国内支持的种类、资金来源、长期规划等内容进行原则性的规定，再按照农业法的规定分别制定相关的行政法规或规章，对国内支持制度的操作方法、实施程序、执行监督、法律责任等内容加以详细规定。法规和规章的修订比较灵活，而法律的修订周期比较长，难度较大。经过一定的实施期限后，国内支持制度趋于相对成熟、稳定时，可以适时考虑制定一部专门的《国内支持法》，最终形成一个以全国人大制定的《农业法》和《农业国内支持法》为总领，以国务院的相关国内支持的行政法规为主体，并配以部门规章和地方人大、政府的具体实施办法为补充的立法体系。

三、我国农业国内支持法律制度的具体构建

1.制定专门的农业国内支持基本法。考虑到我国目前国内支持制度刚起步不久，一些重要的制度措施还需进一步积累实践经验。当前可由国务院先行出台《农业国内支持条例》⑤，待国内支持制度比较成熟以后，可以考虑使之升级为《农业国内支持法》，或者修改《农业法》使之成为其中专门的一章。作为我国农业国内支持的基本法，该《条例》应当对农业国内支持的目标、资金来源、支持对象、支持种类、支持标准、支持方式、具体实施程序以及违法监督等内容予以明确。《农业国内支持体例》的制定应注意以下几点：（1）农业国内支持立法目标是确保粮食安全，提高农民收入，实现农业可持续发展；（2）“绿箱”支持种类须适当扩大、“黄箱”支持种类须适当集中，把例外条款用法律形式固定下来；（3）把我国当前主要的“黄箱”支持措施予以确认。粮食直补的对象应为主要粮食作物的“粮农”，而不是“普惠”到所有农民。良种补贴的效果不甚理想，可以考虑并入其他补贴。“农资综合直补联动机制”计算支持额度时，应扩大农业生产资料的参考范围，进一步提高补贴额度。农机具购机补贴的对象则需要扩大到购置小型农机具的农民，扩大补贴范围；（4）各种国内支持种类的计算标准全国范围内应基本统一，支持资金的发放方式须以“一卡通”为主，并确保各种支持的资金来源，尤其是由中央和地方财政共同负担的补贴种类，应明确负担比例；（5）详细规定各种违法惩罚措施并明确相应的监督主体，以确保各种支持制度的落实。条文的表述尽可能的具体、明确，减少柔性条款，增加刚性条款，并增加国内支持法定性和程序性的规定。

2.尽快出台《政策性农业保险条例》。根据URAA附件2的规定，“收入保险和收入安全网计划中的政府资金参与属于“绿箱”范畴，免于削减承诺的约束⑥。农业保险是转移农业风险，保障农业生产的重要途径，但我国当前农业保险法律机制依然是空白，除《保险法》、《农业法》有原则性规定外，基本处于无法可依的局面。导致政策性农业保险的经营主体、组织推动方式、准备金积累等方面缺乏明确的制度安排。为了适应我国当前政策性农业保险的法制化需求，财政部2008年制定了《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》，但是由于其属于部门规章，效力位阶较低，内容范围较窄，难以满足日益发展的农业保险规范化需要。

近年来，我国农业保险制度通过试点已积累了较为丰富的经验，但当前对于保险的组织形式、保险经营、保险赔付资金来源等重大问题，还需要进一步积累实践和理论经验。目前制定《农业保险法》的时机尚不成熟，所以，2006年首先由保监会牵头起草了《政策性农业保险条例》，2007年被列入国务院的立法计划，但至今未出台。目前农业保险制度规范仍然以财政部规章和地方政府规章为依据。结合我国农业保险发展的实际，当前应当尽快通过《政策性农业保险条例》，等待时机成熟后，再适时制定我国的《农业保险法》，最终构建一套既能克服市场失灵又能克服政府失灵的农业保险可持续发展机制。

3.尽快制定《农业灾害救助条例》。地理环境和气候的多样性决定了我国是一个自然灾害多发的国家，农业生产对自然环境的天然依赖性决定了其受自然灾害的影响较大。根据国务院新闻办发布的《中国的减灾行动》资料显示，从1990～2009年19年间，中国平均每年因各类自然灾害造成的受灾人口和直接经济损失分别为3亿人次和2000多亿［4］。据民政部发布的《2008年自然灾害应对工作评估分析报告》统计，2008年年初南方部分地区低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震两场巨灾，受灾人口多达4.7亿，直接经济损失高达11752.4亿，使得农业生产蒙受了巨大损失，在灾害救助过程中也暴露了法律制度的缺失。

根据URAA附件2的规定，“直接提供或者以政府对农作物保险计划资金参与的方式提供的自然灾害救济支付”属于免于削减承诺的“绿箱”措施⑦。我国《农业法》关于农业灾害救助的原则性规定主要有两个方面，一是各级人民政府在农业灾害救助方面的职责。提高农业防御自然灾害的能力，做好防灾、抗灾和救灾工作，帮助灾民恢复生产，开展社会互助互济。二是农业灾害救助的重点。国家对没有基本生活保障的灾民给予救济和扶持，但对于灾害救助的主体、救灾准备机制、资金来源、对救灾款物的监管等内容没有涉及，操作性不强。我国尽管出台了《防洪法》、《防震减灾法》、《突发事件应对法》、《国务院抗震救灾条例》、《汶川地震灾后恢复重建条例》、《抗旱条例》等法律法规。但专门针对农业灾害救助的立法到目前为止还是空白，这样不利于农业生产的恢复和发展，不利于粮食安全以及农业增收。建议研究制定《农业灾害救助条例》，明确农业自然灾害的范围、灾害救助的主体、资金来源、灾害救助的方式、灾害救助的资金支付监管等内容，使得灾害救济以及灾后生产恢复有法可依、有规可循，把自然灾害对农业生产的影响尽可能地降到最低点。

4.尽快制定《农村信用合作社条例》。《农业法》第45条概括规定了国家建立健全农村金融体系，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管。为了落实《农业法》加强对农村信用合作社支持的政策，中国人民银行1997年颁布了《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社县级联合社管理规定》。但以上部门规章的立法更多的侧重于“监管”，而“支持”明显不够，已经不能适应当前农村金融体制改革的发展趋势，建议尽早把《农村信用合作社条例》纳入到国务院立法计划，为我国当前农业资金来源提供制度、规范保障。该《条例》需明确农村信用合作社的性质和法律地位，服务对象、服务方式、资金来源与监管、责任制度形式，建立“无追索权贷款制度”。

调整、优化我国国内支持结构，并使之法律化、制度化固然重要，但更重要的是要严格执行。美国学者埃里森曾言：制度目标的实现，方案确定的功能只占10%，其余的90%取决于制度的有效执行［5］。为此，除了每一部法律、法规设定严格的惩罚措施以外，还需要审计等有关职能部门及时、到位的监督。否则，合理公平的国内支持制度可能会在执行环节大打折扣，财政资金不能足额用于支持农业的项目，那么国内支持保证粮食安全、提供农民收入、实现农业可持续发展之目标很可能会落空。

注释：

① 我国未启用的“绿箱”措施有：通过生产者退休计划提供的结构调整援助、通过资源停用计划提供的结构调整援助、通过投资援助提供的结构调整援助和环境计划下的支付。参见URAA附件2第2 部 分 和 Revised Draft Modalities for Agriculture，WTO Doc.TN／AG／W／4／Rev.3，10July 2008.

② 参见《农业法》第41、42、43、44、48、49、52、56、63、65、80、82、84、86条。

③ 例如：《关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见》（财建［2005］59号）；《农作物良种推广项目资金管理暂行办法》（财农［2004］16号）；《农业机械购置补贴专项资金使用管理办法（试行）》；《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的实施意见》（财建［2009］492号）；《关于印发2009年畜牧良种补贴项目实施指导意见的通知》（农办财［2009］105号）等。

④ 参见美国《2008食品、环保、能源法案》（Food，Conservation，Energy Act of 2008，FCEA，2008农业法案），at：http：／／www.usda.gov／wps／portal／usda／usdahome？navid＝FARMBILL2008，2011－11－02。

⑤ 有学者建议采用《农业补贴条例》的称谓，笔者认为欠妥。按照《农业协定》的立法旨意，“农业补贴（subsidies）”和“国内支持（domestic support）”的内涵不尽相同，前者包括“出口补贴”和“国内支持”，是后者的上位概念。我国在入世已经承诺放弃出口补贴，因此，我国当前可以使用的农业扶持措施只剩下了国内支持，即“三箱”补贴。

⑥ 参见《农业协定》附件2第7款。

⑦ 参见《农业协定》附件2第8款。

［1］李昌麒，王霞.关于完善我国农业补贴制度的思考［J］.西南民族大学学报，2009，（12）：107.

［2］刘洁，阎东星.WTO规则框架下的我国农业补贴法律制度建设［J］.法学杂志，2004，（1）：48.

［3］朱行.日本农业发展近况［J］.海外农业，2008，（1）：41.

［4］文小才.我国农业保险发展的窘境与政府在农业保险发展中的作用［J］.金融理论与实践，2007，（7）：74.

［5］宋鹏飞.中国农业保险的问题分析及解决方法［J］.西南民族大学学报，2011，（5）：211.