对WTO规则的思考与建议

张扬清

2011年是我国加入WTO十周年。在这十年中，我国经济和对外贸易得到了迅猛发展，例如，GDP由2001年的109655亿元（人民币）增加至2010年的397983亿元，年平均增长率达到10%；对外贸易总额比10年前提高了近6倍，由2001年的5097亿美元上升至2010年的29700亿美元，成为世界上最大的贸易国。我国之所以能够多年保持经济高速增长，创造了世界经济史上所谓的“中国奇迹”，与WTO密不可分。但多年以来，我国出口产品屡遭国外反倾销威胁，给我国对外贸易造成很大冲击，严重阻碍我国经济的可持续发展。特别是2008年金融危机的爆发，西方发达国家以知识产权保护、新能源政策和人民币汇率等问题为借口，并打着WTO规则的幌子，对我国进行更大规模的反倾销指控和贸易救济调查，仅2009年1年，因国际贸易争端而发生的诉讼案件就有半数以上与我国有关，2009年被国外某些媒体评价为“中国在WTO争端解决中的崛起年”。当前，我国正处在经济结构调整与转型时期，面对复杂的国际贸易形势，如何进一步认识WTO？如何利用WTO争端解决机制维护国家利益？如何看待对外贸易在经济发展中的作用？是本文思考的问题。

一、WTO规则：法治或实用主义

WTO（世界贸易组织Word Trade Organization缩写）由西方国家倡导、于1994年4月15日在摩洛哥举行的乌拉圭回合部长会议上成立、1995年1月1日正式开始运作，它的前身是关贸总协定（GATT1947）。我国早在1986年就提出了复关申请，经过长达15年的谈判工作，直到2001年才正式加入世贸组织。在入世谈判期间，我国虽然对WTO产生了一些积极影响，但西方国家的强势地位始终左右着WTO规则的制定，要求中国所做的不是改变WTO规则而是如何遵守这一规则，从某种意义上讲，是要求中国进行经济上的“洗脑”。幸运的是，WTO的公平性和正义性虽然遭到质疑，但得到了大多数成员国的认可和支持。尤其是中国很多官员、学者和公众，对WTO规则持一种积极和法治化的态度，认为WTO的法律诉讼机制能够减少国际贸易摩擦，有效避免动辄采取单边报复和威胁。2002年3月，中国随同欧盟等WTO成员国共同起诉了美国政府制定的钢铁保障措施，经过1年多的努力，于2003年7月赢得了中国在WTO中第一个案件的胜利，为WTO规则法治化提供了范例。

然而，随着我国对外贸易的迅速发展，伴随而来的是更多WTO诉讼案件，在具体案件处理中，法治精神受到实用主义的侵扰，贸易保护主义思想开始抬头。首先，美国等西方国家对我国出口产品进行大量的反倾销指控，除了政治歧视更多是经济上的原因，国内各种评论和研究当然站在中国角度为自己说话，希望判决结果对中国有利，但实际情况与公众预期往往不符，导致公众对WTO的合法性及信誉产生质疑。其次，某些成员国在WTO争端解决问题上常常标准不一、出尔反尔，例如，2009年2月，美国制定一项数千亿美元的经济刺激计划，其中包括“购买美国货”的附加条款，但美国又不愿意修改反倾销“归零”的方法（把出口价格低于正常价值的部分认定为正倾销幅度，而把出口价格高于正常价值的部分视为零，而不是作为负倾销幅度），受到包括欧盟在内许多成员国的猛烈抨击，认为这是典型的贸易保护主义思想；在国际舆论压力下，美国最终在该计划中添加了“不得违反国际贸易协议”的条款，在一定程度上放宽了对其他贸易伙伴的限制。显然，美国的违规做法不但损害了WTO规则的权威性，也对其他成员国产生了不好的“示范”效应，更为那些遭到败诉的成员国反驳WTO机制不公提供了有力例证。第三，经过多年实践，我国对WTO规则有了更深的了解和认识，对国际争端的解决显得更加冷静、客观和务实。WTO规则虽然具有“准司法”的法律特征，但实践表明，WTO规则的程序性和实质性问题变得越来越复杂，其法律特性导致争端解决的时间太长、成本太高，有时甚至得不偿失。特别是金融危机以来，美国等西方国家对我国贸易出口采取了更加严格的限制措施，很多案件迟迟得不到解决，在一定程度上促进了实用主义思想的滋生和蔓延。

WTO规则“法治化”理应得到各成员国的遵守和执行，遗憾的是，在具体案件处理中盛行的却是实用主义。此种态度的变化虽然与各成员国的政治、法律和文化差异有关，但根本原因还是某些西方国家惟利是图的思想在作怪。要想在国际争端解决中取胜和谋求国家利益，必须对西方的处世哲学和思维方式有所了解，改变旧的思想观念并放下“面子”，找到让西方人觉得有道理或感兴趣的方法或途径。

二、WTO争端解决机制的缺陷

WTO争端解决机制是通过协商、谈判、调解、仲裁与国际所奉行的政治机构处理争端办法相结合的方法和平解决国际争端的一种制度，虽然具有司法裁判色彩和外交方法特征，但不能和一个主权国家的法律制度那样具有高度权威性和强制性。目前，WTO争端解决机制还存在两个明显的缺陷。

（一）对贸易保护主义缺乏约束机制

WTO的宗旨是保障贸易公平、公正，反对贸易保护主义。但金融危机爆发以来，世界各国为了尽快恢复经济，采取了许多贸易保护措施。根据GTA（Global Trade Alert）数据库的统计，在2008年11月至2010年2月间，全球采取了713项贸易措施（已实施493项和待实施220项），在已实施的493项措施中，只有88项是贸易促进措施，其余365项都是贸易保护措施，贸易保护形式除了传统的政府关税和非关税壁垒外，还有出口补贴、政府公共采购和国家紧急救援等；2009年，全球发起反倾销调查数量达437起，是2008年的2.1倍，发起国除了欧美发达国家，还有发展中国家和新兴经济体，如俄罗斯、印度、巴西、韩国等（也包括中国）。由此可见，金融危机不但使全球经济受到重创，而且使全球贸易保护主义思想再度蔓延，给很多国家尤其是发展中国家重振经济的决心和蓝图蒙上了一层阴影。

贸易保护主义思想之所以能够滋生和蔓延，与WTO规则的漏洞不无关系。首先，WTO规则的执行缺乏约束机制。WTO作为一个主管国际贸易的公诉机构，虽然对世界各国的商业活动起到一定的约束作用，但WTO本身并不制定具体的贸易政策，只是为国际贸易提供基本规则或契约，把成员国政府贸易政策的制定限制在WTO议定的框架之内。这种性质决定了WTO不能强求其成员必须做什么或不能做什么，面对纷繁复杂的贸易纠纷和形形色色的贸易保护案件，WTO显得无能为力。第二，WTO规则存在“灰色区域”。WTO协议中许多概念模糊不清、标准界定不一，使得成员国只能从自己的角度去理解条文，既扭曲了WTO规则，也给贸易保护主义带来可乘之机。例如，在动植物检验和环境保护措施上，WTO协议允许成员国自己制定技术标准和检测标准，但由于各国的经济发展程度和环境状况不一样，制定的标准也不相同，这样，发达国家往往以标准问题为由限制发展中国家产品的流入，形成更多的贸易壁垒；再如，在WTO政府采购协议中，各成员国对签署条款的选择有一定自主权，这就给成员国制定对自己有利的采购政策提供了空间和机会。第三，贸易救济措施存在严重缺陷。贸易救济措施是指某个国家因进口对国内产业造成负面影响所采取的减少或消除这个影响的措施，具体包括反倾销、反补贴和一些特别保障措施。（GATT1947）第6条第6款明确规定，贸易救济措施必须符合“倾销或补贴的后果会对一国产业造成实质损害或实质阻碍一国产业的建立”这一条件。此规定明显缺乏具体的量化标准，给一些国家滥用贸易救济措施提供了机会；特别保障措施与反倾销、反补贴措施则明显不同，即使贸易是公平的，但只要特定商品的进口数量出现激增并带来损害事实就可以进行特保，如美国总统奥巴马在2009年9月11日宣布对从中国进口的轮胎和轿车征收为期3年的关税就是一个例证。显然，特别保障措施具有很大的随意性和歧视性，既违背了WTO的宗旨，也加剧了世界各国之间的贸易摩擦。

（二）对企业限制竞争行为无能为力

WTO的核心是推进贸易自由化，但自由贸易并不等于自由竞争。美国管理大师迈克尔?波特的“竞争优势”理论认为，一个国家兴旺发达的根本原因在于这个国家具有国际竞争优势，这个竞争优势主要表现为产业竞争优势，而产业竞争优势来源于企业机制的创新和生产效率的提高，也就是说，只有企业或行业的竞争力强，这个国家才有竞争优势。但竞争优势不能只靠垄断而获得，必须通过市场开放进行自由竞争，虽然垄断可以使本国获取巨大的额外利益，但损害了其他国家的利益，这也是发生国际贸易争端的一个重要原因。

随着市场全球化，国际贸易活动日趋复杂和多元，贸易争端指向不仅包括传统的政府关税及非关税壁垒问题，也包括企业的限制竞争行为问题，即垄断问题。企业限制竞争行为是指企业妨碍、阻止或排除市场主体进行竞争的协议和行为，主要包括：生产同类产品的企业，通过订立协议相互限制生产数量或价格以分割市场和排除竞争；通过企业兼并或重组建立世界市场的垄断地位；对产品随意涨价或实行价格歧视等。企业限制竞争行为无疑对国际贸易自由构成巨大威胁，而现行WTO规则面对这一行为显得无能为力，这从1998年WTO对美国柯达公司与日本富士公司争议案件的审理结果就可以得到说明。富士公司是日本一家生产胶卷的大型企业，拥有国内胶卷市场70%的份额，并且与国外4家经销商订有长期独家供货的协议，协议规定这些经销商只能购买富士公司的胶卷。显然，富士公司这个限制竞争行为导致了双重限制竞争的后果，一方面，既损害了国内胶卷市场的竞争，另一方面，又抵制了国外产品的进入，这对于日本政府承诺的降低关税或减少贸易壁垒实际上失去了意义。美国对日本的做法当然不满，指责日本政府违反了WTO协议，损害了美国的利益，并向WTO进行了投诉。但是，WTO专家组经过多次调查和对日本有关法律、法规及行政决定进行反复论证，认为日本政府采取的措施与美国利益受损不存在因果关系，美国政府最终败诉。

美国败诉的直接原因是美国政府无法证明日本采取的措施就是日本政府所为，进一步讲，即使日本政府对富士公司发挥了什么作用，也不构成美国起诉的证据，因为这个案件争论的核心是企业的限制竞争行为，即富士公司作为企业采取了限制竞争的销售策略。由于WTO是主管贸易的政府间国际组织，只有国家或单独关税区才能成为WTO成员，WTO谈判主体只能是各成员国的政府，WTO审查对象只能是各成员国政府的政策和行为，这说明WTO争端机制对企业限制竞争行为并无约束力。

三、WTO的贸易陷阱

WTO规则实质上是由西方国家主导的一个“经济游戏规则”，是西方国家市场经济规则在全世界范围内的运用和发展。因为各国的国体、政体及经济发展状况不同，并不是每个国家都能在WTO规则游戏中得到好处。我国是一个发展中的社会主义国家，在政治、法律、文化及信仰等方面与西方国家有很大差别，加入WTO的目的是使我国经济能够更快、更好地发展，但WTO规则象一把“双刃剑”，利用得好，受其惠，利用得不好，则受其害。按照贾根良教授的观点，贸易也有好坏之分，如果进口的是低端产品而出口的是高端产品，那么，这种贸易就是“好的贸易”；相反，进口高端产品而出口低端产品则是“坏的贸易”。加入WTO后，我国对外贸易深陷WTO的贸易陷阱之中。

第一、过度依赖国外的低端产品市场。在对外贸易中，我国遵循的是比较优势原则，即利用劳动力的优势大力发展劳动密集型产业，以生产大量低端产品占领更多的国际市场。导致的结果是低端产品大量过剩，企业之间竞相削价，这种恶性竞争造成我国贸易结构严重失衡，贸易条件严重恶化，在国际产业分工上，我国被压在国际产业价值链的最低端。由于金融危机的爆发，国际市场对低端产品的需求急剧萎缩，出口企业常常遭到许多国家贸易保护主义措施的任意宰割，同时，由于产品出口价格低于所谓的“正常价值”，使不少国家对我国进行反倾销威胁和贸易救济调查。

第二，被低工资国际竞争力理论所迷惑。以低工资、低成本产品进行出口，可以占有更多的国际市场，形成一定竞争力，但由于低端产品的大量过剩，企业只能以产品削价方式来扩大出口，使得工人工资水平下降；工人收入的减少必然使国内消费需求萎缩，而内需的萎缩反过来又使企业不得不依赖国外的市场需求，这种恶性循环正是我国外贸依存度长期居高不下和居民消费率长期处于较低水平的根本原因。事实上，在一定时期和一定范围内，低工资确实可以带来竞争力，但从长远看，一个国家或企业竞争力的提高，决不是靠低工资水平来维持，而是靠它优越的制度、先进的文化、较高的管理能力和技术水平以及人的劳动素养、创造能力和责任感。显然，比较优势和低工资理论违背了国际竞争力的普遍逻辑。

第三，受出口导向型经济思想的影响。美国之所以大肆诋毁内向型经济，认为一个国家只有选择出口导向型经济才是发展经济的正确道路，这是因为美国可以通过印刷大量的美元纸币无偿占有其他国家创造的财富，获得巨额的无本收益。由于我国对美贸易长期存在贸易顺差，美国一方面通过不断印刷美元钞票换取我国的商品，另一方面又利用我国的美元外汇诱使我国政府购买美国国债，使得美元不断贬值，最终失去经济价值。

第四，增加了对国外技术的依赖性。比较优势理论使我国对发达国家的技术依赖程度越来越高。主要表现为：第一，用廉价劳动力和低端产品出口方式参与国际产业分工和竞争，严重制约了自主创新和发展，即便外资企业带来了一些先进技术，也不会真正扩散和转移到内资企业中来，富士康高科技血汗工厂就是一个典型的例子；第二，我国低端产品一方面遭到国外接连不断的围追堵截，另一方面，国外的高端产品却大量占领了我国国内市场，这种反差说明我国高端产业并没有真正发展起来；第三，“以市场换技术”的思维还在继续，仍然抱有利用外资投向我国高新技术、高端制造产业的幻想。

第五，产业发展受资源瓶颈的约束。低端产品出口以消耗大量能源为基础，这既增加了我国对国外能源的依赖性，也因能源价格暴涨耗费大量的资金，还有可能使我国面临外国实施能源资源禁运的经济安全风险。更不可理解的是，我国既要高度依赖国外资源，同时又把一些不可再生资源如稀土、煤炭等进行廉价出口，这无疑给我国经济长远发展带来隐患。

四、思考与建议

WTO的初衷是维护世界贸易秩序，促进世界贸易公平和世界经济的正常发展，但由于WTO自身漏洞使其偏离了目标，不但没有起到公平、公正的作用，反而加剧了各国之间的贸易摩擦和贸易保护，使发展中国家的经济受到损害。如何正确利用WTO的作用，使我国经济既快又好地向前发展，是值得我们思考的问题。

（一）重视WTO规则，同时利用其他国际规则维护国家利益

在对外贸易关系中，我国不可避免与其他国家发生贸易争端，根据当前的国际秩序状况，把所有贸易问题都纳入到WTO的“法治主义”框架内已不适合我国国情，必须利用其他规则如司法、外交等最大限度维护国家利益。具体做法是，既要以友善的态度面对贸易争端，又不能被传统的“和为贵”、“无讼即德”等思想所束缚；既要敢于应诉，不惧怕纠纷，又要善于起诉，不惧怕失败；既要重视WTO规则，又要采取“辩理”和“交利”的应对方法。所谓辩理，就是在尊重现有国际规范的前提下，通过司法、外交等途径先保护自己，维护本国贸易政策的合法性，拒绝贸易伙伴的不合理要求；同时，运用公关、谈判等方法说服其他国家一同构建合理、有效的对外贸易规则。交利则是通过双边或多边的磋商和谈判把规则具体落实到行动上来，在主动谋求自身利益的同时，也要考虑其他国家的共同利益。

（二）建立协调WTO法律事务管理机构

WTO管辖的范围越来越广，几乎涉及到我国经济的各个领域，如贸易、投资、知识产权保护、环境保护和劳工标准等。建立一个统一协调WTO法律事务的管理机构至少有几点好处：一是可以加强政府、中介服务机构和企业之间的互动，避免部门与行业、企业之间的交流隔阂与利益冲突；二是可以调动企业和其它社会资源用于WTO诉讼，从而开拓更多的国际市场；三是能够使政府、企业和驻外机构建立长期制度化的联系，便于它们之间的协调与合作，为有关企业提供及时、准确的WTO信息；四是有利于与国外WTO法律研究机构建立合作关系，培养自己的WTO法律人才，改变我国目前缺乏WTO法律人才的不利局面。

（三）建立破解贸易保护主义的统一战线

贸易保护主义是实用主义的具体表现，它披着合法的外衣在一定条件下采取贸易保护措施达到维护产业安全的目的。贸易保护主义根源于某些国家的保守主义思潮，不但对我国采取反倾销措施，而且对其他发展中国家甚至包括欧美发达国家也不例外。因此，在应对因贸易保护主义而发生贸易纠纷时建立国际统一战线存在可能性，关键是要在WTO框架内经过平等协商，并联合其他国家，包括一切有正义感的国家共同向那些贸易保护主义者施加压力，力求取得实质性效果。

（四）加强贸易政策与竞争政策之间关系的研究

贸易政策与竞争政策的目的应该是一致的，都是为了使经济能够更快更好地发展。但在事实上，为了提高国际竞争力，一个国家的政府往往会容忍本国企业限制竞争行为，这与贸易政策自由化的方向是相违背的。如何化解贸易政策与竞争政策之间的冲突，不是一个国家的政府所能独自解决的，需要WTO成员国在制定本国政策时与其它国家一起相互磋商、相互认可和相互协调。

（五）重视高端产业的发展

西方国家经济发展的历史经验证明，只有重视高端产业的发展，把出口低端产品的低级对外贸易方式转向出口高端产品的高级对外贸易方式，创造高端产业比较优势，才能真正增强企业国际竞争力，真正提高人民群众生活水平。

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