“公交优先”策略的伦理蕴涵与国际视域

◎ 陆 礼

在城市化和汽车化的背景下，城市交通已成为困扰现代城市生活的突出问题。其现象与深层本质，集中表现为轿车暴增所带来的拥堵、污染及其人类公平、自由、权利等一系列伦理紧张，尤其是“我们使用汽车的方式使我们的健康、经济和环境都付出了代价。”[1]这些困扰和问题呈现不同的时空分布序列——进入上世纪八九十年代以来，发达国家已对之前的这些交通积弊进行了深刻反思并采取了一系列人本化公交的治理措施，而恰恰在这一时候，那些人口众多、资源紧缺的发展中国家（最为典型的是中国）却在步其后尘，以更猛烈的形式非理性地复制这样的历史：从90年代以来，中国私人汽车保有量与城市人口同时快速膨胀，2003年1219万辆，2006年2200万辆，2011年6月底达7206万辆，占全国汽车保有量的73.2%。公共交通发展滞后，城市运输结构持续向个体机动化转变与倾斜，导致城市运输结构失衡，强化了高拥堵、高能耗、高排放的交通发展模式。因此，“公交优先”政策无论从运输结构的科学转变、人本交通的伦理诉求、当代全球城市交通的发展趋势来考量，均为不可替代的战略抉择。

一、“公交优先”的伦理蕴涵

“公交优先”是当代全球性的城市交通发展理念，蕴涵着深刻的国际交通伦理思想。

国际公共交通协会（UITP）强调指出：“作为我们居住环境中不可分割的部分，公共交通为人们就业、服务、教育及娱乐提供了经济的通行方式，同时是实现长期社会、环境及经济目标的有力手段。然而，由于城市不断受到交通堵塞、环境污染等问题的困扰，如今的交通系统常常无法满足市民的需要。因此国际公共交通协会希望城市、地区及国家领导人实施以公共交通为主的交通政策，并承认公共交通状况的改进是促进增长、实现经济及社会发展以及减少环境危害的催化剂。”[2]

“公交优先”具有技术上的必然性。显然，城市交通效率并不仅仅是由运行速度而是由运行速度与所需道路面积两个变量决定的，单位车道、单位时间运送乘客的人数，是表达各种交通方式运行效率的更准确方法。据研究，轿车运送每位乘客所需的交通面积是自行车的4倍，有轨电车的20倍，地铁的6～12倍。按此计算，公共汽车、火车、自行车、步行的运行效率分别是轿车的17、12、3和1.7倍。[3]以单人出行计算，轿车的能耗与碳排放量约为公共汽车的40倍，地铁的100倍。

“公交优先”包含着深刻的伦理内涵与伦理诉求。在城市交通研究中，首先需要明确的是城市交通的伦理属性——公共属性，即城市交通应作为一种社会公共领域而存在。理由很简单——出行是城市公民基本的生存需要，再贫困的人也无法例外。因此，城市交通的伦理性源于对最低收入者生存权利的人文关怀，表现为它是一种具有公益性的公共产品：（1）它所提供的服务是向社会全体成员低价甚至免费开放的，每一个社会成员在其需要并有最低能力支付必要费用时，均享有对这些产品平等和自由的使用权，否则这种付费可能会排挤或否定其他无力付费者；（2）这种公共产品建设需要调动巨大的资源，并且需要社会不同地区和类型的各群体的相互合作，对每一参与者的付出和利益回报应能够实现公平并具有权威性的安排；（3）这种公共产品的存在使得竞争均衡不再有效率，它可能无法给投资者（主要是政府）提供经济上的合理回报和实现收益的排他性，公共产品产生的效益需要在促进社会整体的经济、政治、文化发展中体现出来，并且将覆盖和惠及所有社会公众；（4）建设公共产品的代价——经济成本、社会成本、环境成本都将由所有社会公众（不论其是否受益）来承担，所以必须依赖社会公共管理机构——政府而不是依赖自由市场进行调整和管理。

城市交通的公共属性要求在城市交通的规划与发展过程中，重视当代人“可达性权利”之享有的平等性和重点关照性的统一。可达性一般用于衡量某个地点可以接近的便捷程度，以评价该地点的活力与生机。可达性权利是每个社会公民基本的生存权利之一，是保证公民合法获取其他生存发展权利的必要前提。按照罗尔斯的“两个正义原则”——正义的第一个原则(平等自由原则)是：每个人都应有平等的权利去享有与人人享有的类似的自由体系相一致的，最广泛的、平等的基本自由权总体系。正义的第二个原则是机会的公正平等原则和差别原则的结合：社会和经济不平等的安排应能使它们符合地位最不利的人的最大利益，即正义的储蓄原则，以及在公平的机会均等的条件下与向所有人开放的官职和职务联系起来。所有社会价值——自由与机会、收入与财富以及自尊的基础——都应平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者。[4]——可演绎出城市交通发展的“人本位”价值理念：一是可达性权利享有的全面性和平等性，即城市中每一个人，不管其出身、年龄、职业、性别、收入如何，均享有全面平等的可达性权利；二是在可达性权利的享有和维护方面要强调重点关照性，由于社会分层以及社会个体状况不同，各人实现可达性权利的能力不同，其中老人、儿童、残疾人、低收入阶层是可达性权利享有和实现的弱势群体。因此，在坚持可达性权利享有的平等性和全面性的同时，城市交通政策还应重点关照弱势人群，采取各种措施，优先照顾他们的出行模式，以满足和增加他们可达性能力。世界范围的研究表明，低收入家庭交通费约占收入的10%至12%，超过12%就成为负担了。因此，为低收入人群提供低价优质的公共交通服务，更体现了社会公平正义的伦理原则。

城市交通的公共属性还要求：交通供给要做到安全性、舒适性，即不能仅仅把城市交通看作一个功能性的空间实体，而要努力建成一个安全、舒适、有吸引力的步行、骑车环境，使人们的出行成为一种愉悦美好的心理体验；交通成本的分担要体现公平、人本和生态性，在这里，“人本位”和“公平性”价值原则，是一种发展性的本位原则，即城市交通发展的终极目的问题，“生态性”价值原则，则是一种约束性原则，即城市交通发展要遵从生态规律，接受自然环境的约束，体现人与自然的和谐共存。这就需要采取合理的制度安排，通过法律、税收、购车停车制约等措施，使城市交通的消费者之间、消费者与非消费者之间、排放者与非排放者、拥堵制造者与非拥堵制造者之间，在交通成本的分担上做到公平合理，从而引导人们理性选择低碳、高效的公交出行。

总之，城市交通公共属性决定了——各类城市交通参与者之间的关系并不仅仅是两个普通交往主体之间的关系，他们都是在由社会整体提供的交通环境中展开自己的活动，其活动应受到特定社会整体价值观念的指导，也必须接受社会交通整体规范的限制。因此，各类交通主体即交通管理者、提供者、需求者、使用者和影响者的关系，以及所有城市交通的伦理关系（如交通模式的选择、公交的盈利性与服务性、交通发展与资源耗用、交通基础设施建设的规模速度与效益、交通设施的区位设计与公众利益、私家车的经济成本与社会成本、交通强弱势群体的交通权益及其伦理与法律待遇、交通权益的代际公平等），均应体现和遵循城市交通公共领域之伦理诉求。只有这样，城市交通的公共性才能不仅在理论上得到确认，而且在每一具体环节上真正确保得以实现。

二、“公交优先”的国际视域

实施“绿色交通”战略的基本原则是自我调节成长、绿色低碳和最小化废弃物，而且公共交通相对于贵族化的轿车交通更能体现交通权益的公平性。因此，当代发达国家普遍优先发展道路利用率高、污染轻的公共交通。国外城市公共交通的主要形式是公共汽车和轨道交通。公共汽车主要有运行于城市道路的普通公共交通系统和快速巴士交通（BRT）系统两种形式。

位于巴西东南部的库里蒂巴市(Curitiba)，以环境优美、清新洁净著称于世，该市以可持续发展的城市典范享誉全球，受到世界有关组织的称赞，90年代就被联合国命名为“巴西生态之都”和世界三大生活质量最佳城市之一，并由于其导向式公共交通系统的成就而获奖。早在上世纪80年代初，库里蒂巴就与沃尔沃巴士公司共同开发了一种现代化、高等级、低费用的运送系统——快速巴士交通（Bus Rapid Transit）系统，逐渐成为全球城市公共交通业的发展方向。BRT是一种介于轨道交通和常规公共汽车之间的新型公共交通系统，它在技术上吸收了轨道交通和常规公交的长处，同时摒弃了轨道交通和常规公交的缺点，具有专用路权、封闭运行、智能信号、车外售票、水平上下车、大容量、建设周期短、成本低、灵活性高等一系列特征。联合国、世界银行、国际能源机构以及公共交通国际联合会等国际组织与机构都把BRT作为解决城市公共交通问题的革命性方案，积极向世界各大城市推荐。

由于BRT的技术与经济优势，美国联邦公共交通管理局积极推行这一交通方式。自20世纪90年以来，美国越来越多的城市采用BRT系统。南美的圣保罗、波哥大、基多以及澳大利亚的布里斯班、悉尼、加拿大的渥太华、墨西哥城、印度尼西亚的雅加达、印度的班加罗尔等城市也纷纷加入BRT的行列，在世界上已形成发展BRT系统的新潮流。

轨道交通的优点在于高效、准时、大容量、无污染、不占用或少占用城市路面，是现代和未来城市交通治理拥堵与污染的最佳选择。轨道交通分为重型轨道交通系统（地下铁道和市郊铁路）和轻型轨道交通系统。国外先进的轨道交通设施有：（1）地铁——在城市地下穿行的重型轨道交通，高效、准时、无污染、不占用城市路面、无拥堵之扰，是世界各大城市最受欢迎的客运工具。（2）磁悬浮列车——由无接触的电磁悬浮、导向和驱动系统组成的新型交通工具，分为超导型和常导型两大类，时速为400～500公里。磁悬浮列车的优点是：电驱动、零排放；启动与停车快、爬坡能力强；维修主要集中在电子技术方面，不需要大量的体力劳动，但成本高、普及性弱。（3）空中列车——由轻型的由线性感应电动机驱动，在支架于混凝土梁桩轨道上自动行驶的新型车辆。与交会行走的车辆和行人完全隔离开，车速快、周转便捷，但总成本相对较高。（4）轻轨列车——从车顶上架空线网的输电线集得电能，在地面轨道上运行的铰接列车。车速快，成本低，但车厢较地铁少且易受地面交通的影响。

世界上最早的地铁于1863年在英国伦敦建成，其干线长度仅为6公里，目前英国8个城市有地铁，总长度将近1000公里，共设有458个车站，是地铁线路最长的国家。美国旧金山地铁是当今世界上最现代化的地铁，运行时速高达128公里，为世界地铁速度之最。东京市民在工作日一般已不开私家车，市区遍布着地铁口，年客流量25亿人次，承担了公交运量的80%，为公交出行率世界之最。莫斯科地铁营运时间长，发车频繁，行车迅速，票价低廉，换车方便，年输送旅客量达26亿人次。法国巴黎地铁站建筑设计十分精美，技术设备极为先进，与莫斯科地铁同被人们誉为“地下宫殿”。柏林从2003年6月起，为乘客开通了7条夜间地铁线路，地铁列车电视“柏林之窗”作为列车中唯一的实时媒体，通过动态画面向乘客提供多种信息，观看每日“柏林之窗”的观众人数达140万人，位于德国“乘客电视”之最。[5]

法国对公共交通十分重视。巴黎把发展公交的历程看作是一场关系到每个人生存环境的城市变革，也是一场旨在不断树立公民责任心和“共同生活”意识的“行为革命”。最近几年，巴黎的人口流动出现了许多现代大都市共有的特征：与就业和教育有关的机械性流动已大体结构化，流动时间和路线基本固定，在人口总流量中的比例在下降；与购物、娱乐、健身、探亲访友等活动有关的休闲性流动逐年增加，已占巴黎人口日流量的一半以上；夜间以及周末出行的人越来越多；市区内短距离流动频率加快，市郊间和郊区间的人口流动量增长幅度较大。基于这些情况，巴黎提出了“让出行更方便，让巴黎呼吸更舒畅”的口号，采取了多层次多方位发展公共交通的措施。“公交优先”作为一项重要内容写入了巴黎的中长期市政建设规划[6]。巴黎已设置了480多条全天或部分时间禁止其他车辆使用的公共汽车专用道，市政府规定，每逢空气流通不畅的无风日，采用分单双号车牌形式来限制轿车进城。巴黎的快速铁路分成A、B、C三条线，呈放射状向郊区延伸。时而在高架桥上风驰电掣，时而又钻进地下几十米的深处。三线总长度278公里，共有130个车站，平均时速在60公里以上。巴黎地铁有15条线路，全长200多公里。每日来往的乘客，有500多万。366座车站，分布在全城各地，几乎每一处名胜附近，都有出入口，乘坐非常方便。[7]

美国洛杉矶1999年人均塞车时间竟达56小时。为此，洛杉矶于2000年6月引入了地铁化快速公交（MetroRapid），通过引入交通信号优先、配备低底板车辆以减少上下客时间、在主要路口实施隔离式的公交车站等七个措施来减少出行时间。两条快速公交总长约62公里，节省了25%的出行时间，增加了近30%的客流量。考虑到建设成本、土地使用限制、环境影响等因素，洛杉矶没有新的道路建设计划，而是通过实施高载客汽车专用道（High Occupancy Vehicle）来提高道路运行效率。改善交通信号控制和小汽车合乘（Carpool）的实施大大缓解了那些严重拥堵的公路的交通状况[8]。

瑞士的苏黎世是一个“公交优先”策略十分明确的城市。一是路权分配体现公交优先。上百年来，苏黎世的城市道路并没有不断拓宽，而是对路权进行了重新分配，将更多的路权分配给公共交通。二是交通结构体现公交优先。在苏黎世的交通结构中，公共交通占40%，小汽车占30%，步行占20%，自行车占10%。三是财政政策体现公交优先。为了鼓励公民乘坐公交，公交亏损主要靠政府公共财政补贴。四是交通管理体现公交优先。采用有轨电车，保证了公共交通的专有路权。道路交叉口的信号按有轨电车的运行要求，自动转换信号，确保公交优先并准时准点。

为建设可持续发展的现代化都市，新加坡避免了由于经济发展引起的汽车化，开发出一套快捷高效的公共运输体系：（1）城市捷运系统（MRT）。MRT是新加坡公交系统的主干，基本覆盖全国主要地区，总长86公里，承担了连接主要地区间频繁交通干线上的大部分客流；（2）城市轻轨系统（LRT）。LRT是MRT的补充和拓展，主要用于连接捷运站与主要居住区和商业区，从每个轻轨车站到附近的公寓最大步行距离不超过400米，从而实现了真正的“门对门”交通。（3）公共汽车系统。主要是承担区域内部和相邻区域间的近距离交通。（4）出租汽车系统。用于填补公共交通与私人交通间的空白，是形成完整的公交系统所不可或缺的部分。新加坡改善公共汽车运营服务的措施是：在大部分有交通信号灯的交通路口实行公交优先通行的政策；智能化交通信号灯可以监测即将驶来的公交车并自动转为绿灯；开辟33公里长的公交车专用车道。[9]在道路上给予公共汽车优先权，使公共汽车的行驶尽可能地通畅。

三、启示与政策建议

通过对“公交优先”的伦理分析与国际观察，我们可以得出以下启示与政策建议：

一、城市运输结构个体机动化是非理性的交通模式与伦理冲动，唯有“公交优先”才是现代全球（当然也包括中国）城市交通发展的最终和必然趋势。“公交优先”是一场涉及所有交通主体，关系每个人生存环境的城市行为革命，短期的自私行为和长久的共同体利益之间道德关系的调整，是这场革命的实质。

二、低价与政府补贴是城市交通的基本经济特征、“公交优先”的制度保障。实施“公交优先”首先必须明确城市交通的公共属性与基本原则。“人本位”和“公平性”原则，是城市交通发展的终极目的与根本价值原则。城市交通应为全体市民而不是少数有车族服务；城市交通应由代表公共利益的政府规划、投资与管理，城市交通的社会效益重于经济效益。

三、“公交优先”应当具有路权、通行权等法律与伦理保障。尽早研究制定《公共交通法》，对我国公共交通的系统规划、政府职责、资金投入等应予以法律保障；优质服务、舒适便捷、平等性、重点关照性、高可达性是公共交通的基本要求，低碳、高效、大容量是公共交通工具的技术首选，土地使用与交通用地联合规划、对私家车使用的管理和限制，是有效实施“公交优先”的重要条件。

[1]Information on the major trends in domestic transport is provided in “Transport Trends”,Department of the Environment, Transport and the Regions,TSO,1998.ISBN 0-11-551987-4

[2]罗马宣言：公共交通是适用于所有人的出行方式[EB/OL][20100523].http:// www.motorworld.cn/banks/uitp/index.htm.

[3]王蒲生.汽车:越来越慢的蜗行[J].中国社会导刊,2005,(10)（下）:15-16.

[4]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988：291-293.

[5]安得里亚斯·格拉夫·冯·阿尼姆.柏林公共交通[EB/OL]（2008-1-10）[20100628].http://www.cupta.net.cn/Details.aspx?ID=8844

[6]Chinamotorway Online.法国公共交通政策[EB/OL]（2009-10-25）[20100728].http://www.zhinengjiaotong.com/solution/show-414.html

[7]陈逸博.行在巴黎[N].中国交通报2000,2,1,(4).

[8]国际大都市的“交通排堵”[N].新民晚报: 2005,9,6,(3).

[9]李德宏.用绿色交通建设可持续发展的现代化都市——新加坡模式的启示[EB/OL][20100628].http://www.863p.com/ transportation/transportcircle/200609/8941.html.