广东社会组织现状及发展策略研究

◎ 林学楷

一、前言

人类需要被认为是社会政策的起点，学术界对于何谓人类需要有着不同维度的解读，如马斯洛的“人类需要层次论”（Maslow, 1943）、布拉德肖的“社会需要的分类”（Bradshaw,1977），以及多亚尔和高夫的“人的基本需要的理论”（Doyal&GOUGH,1991）。尽管看法不一，但是这些讨论对于社会资源如何有效地运用提供了宝贵的建议。随着经济社会发展，“马太效应”（Matthew Effect）逐渐在发达国家及发展中国家社会之间加以体现，不少发展中国家和地区的社会和经济发展失衡、贫富悬殊、收入不均的现象日益加剧。为了加强弱势群体的基本生活保障，减少社会福利社会化（Socialization of welfare）倾向对于人类福祉（human well-being）的实际削弱，各国政府纷纷提出了平衡政府保障及社会资源投入的政策措施，例如英国政府提倡的“社会共融”（Social inclusion），以及我国政府倡议的构建和谐社会（building a harmonious society）等①，不管上述政策的着力点如何，其政策实施的首要前提均需要培育发展具备较强公共服务参与能力的社会组织作为平衡政府福利责任与社会福利供给的重要中介。

社会组织（Social organization）按照概念的不同，可划分为广义及狭义的社会组织，广义上的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。而公共管理视野下狭义的社会组织应当是指由公民自发组成，为实现成员的共同理想，按照其内部章程开展活动，以便实现组织的宗旨和目标的社会群体。组织目标的核心，是以满足组织内部群体需要为根本。

随着我国社会主义市场经济的加速发展，大量在政府和国有企业工作的“体制内”人员转化为“体制外”人员，据不完全统计，全国近8亿就业人口中78%在传统意义上的“体制外”工作。在这一大环境下，迫切需要动员社会力量来参与社会管理，充分利用社会组织的资源来帮助政府满足不同利益群体的需要。

二、广东社会组织发展所面临的政策环境

（一）随着经济社会发展，社会组织在经济、政治、文化、社会生活各方面的地位日益重要

从国家政策层面分析，党中央和国务院明确了社会组织创新发展的总体思路。“十一五”以来，中央和国务院对社会组织的重大理论和实践问题，有着一系列新概念、新认识、新要求、新发展。在党的十七大报告中，首次将社会组织放到全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度进行全面而系统的论述。国务院办公厅颁布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，对行业协会的职能界定、自身建设、监管机制和相关配套政策扶持措施都作了明确的规定。国务院批复实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》，围绕创新行政管理体制，明确提出“全面推进政企、政资、政事、政府与中介组织分开。凡是能够由社会组织解决的事，积极移交社会组织管理”；围绕“推进社会管理体制改革”，明确提出“采取政府直接提供、政府委托社会组织提供和政府购买等方式，形成多元化的公共服务供给模式”，“鼓励社会组织和企业参与提供公共服务，提高公共服务的能力和效率”，“简化社会组织注册登记办法”等。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上就当前要重点抓好的工作提出8点意见，其中，要求进一步加强和完善社会管理格局，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力；进一步加强和完善社会组织管理，推动社会组织健康有序发展。国家“十二五”规划中明确提出，要充分发挥社会组织作用，形成社会管理和服务合力；培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。2012年3月19日，温家宝同志在全国民政会议上提出：“政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担”。

（二）广东省委省政府提出了社会组织创新发展的目标任务

广东省委省政府历来高度重视社会组织的创新发展。2006年2月15日，广东省委、省政府出台了《关于发挥行业协会商会作用的决定》；同年3月1日，广东省人大颁布的《广东省行业协会条例》正式实施，提出了建设新型行业协会商会的目标、任务和措施。2008年9月28日，《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅关于发展和规范我省社会组织的意见》中明确提出，在全省逐步建立起与经济社会发展相适应的定位准确、功能齐全、作用显著的社会组织发展体系，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局和科学、有效、规范的社会组织监管体制机制，实现社会组织与经济社会协调发展。近年来，省委汪洋书记多次作了重要指示，要求简化社会组织注册办法，进一步扩大社会组织管理体制改革范围，充分发挥社会组织的积极作用。广东省“十二五”规划纲要中明确提出完善社会管理体系，培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务，建立社会管理主体多元化的新格局；改进社会组织登记管理，逐步简化登记注册程序，扩大购买服务等。

（三）国家民政部给予了广东省先行先试的政策支持

《民政部、广东省人民政府共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》，赋予广东简化社会组织登记手续；下放涉外基金会登记管理权限；建立健全政府向社会组织购买服务机制；努力发挥社会组织在依法参政议政中的作用；加强社会组织人才队伍建设等6项先行先试的任务。

三、广东社会组织发展概况

（一）数量快速增长，覆盖各个社会发展领域

截至2010年底，广东省共有社会组织2.85万个，其中社会团体超过1.3万个（其中行业协会555个），民办非企业单位超过15200个，基金会202个（其中非公募基金会105个），详细见附表。总量比“十五”期间增加8738个，增长率为44%，平均年增长率为8.8%，全省社会组织从业人员达35万人，初步形成发展有序、门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织格局。②

图1 社会组织类型构成

（二）质量不断提升，从业人员素质迅速提高

广东省社会组织规模不断扩大，专职人员素质不断提高，经济实力不断增强，整体水平不断提升。从规模看，广东省行业协会会员已涵盖全省企事业单位26.08万家，平均拥有单位会员143个。从人员素质看，据对全省性行业协会调查，目前专职工作人员本科以上学历占57.7%，大专学历占30.3%，高中及以下学历仅占12%；专职人员35岁以下的占40.2%， 56岁以上的仅占18.3%。从经济实力看，截止2009年底，全省行业协会总资产为11.514亿元，净资产为9.02亿元，2009年度总收入为9.1亿元；全省民办非企业单位总资产为109.92亿元，比上年同比增长38%，净资产为40.73亿元，2009年度总收入为25.29亿元；全省基金会总资产38.1亿元，比上年同比增长13.96%， 2009年度总收入7.2亿元，总支出约为4.6亿元，其中超亿元的基金会有10家，年度总收入超千万元的基金会18家。从整体水平看，逐步打破好的、一般、较差的各占三分之一的格局，每年平均年检合格率为：社会团体占96%，民办非企业占85.56%，基金会占97%；全省已参加评估的行业协会、基金会296家，其中5A级占28%，4A级占43%，3A级占25%，2A级占3%，1A级占1%。

（三）在经济社会发展各个领域开始发挥重要作用

经过多年的改革实践，社会组织在广东经济建设、社会建设、文化建设、政治建设中，发挥了重要的作用。

一是成为促进经济建设的重要力量。近年来，广东省社会组织每年经济活动总量超过500亿元。仅全省行业协会平均年招商引资约300次、举办培训班约1.2万期、提供咨询服务1.6万次、组团考察超过1000次、举办或组织参展约1400次、协调会员与消费者纠纷约1900起。特别是在应对国际金融危机中，广大社会组织积极帮助企业加强技术改造、加快结构调整、开拓国际市场、为其走出困境作出了重要贡献。

二是成为推进政治建设的重要力量。在上一轮政府机构改革中，省政府各部门逐步将3大类17项职能转移给社会组织和事业单位。目前，广东省社会组织中，已承接政府转移职能的占15%，已接受政府购买服务的占9%。仅2009年度，全省性社会团体共承担了政府委托、转移的职能326项，共获得政府补助约10322万元。据统计，2007-2009年，全省行业协会向各级党委政府、人大、政协提出意见、建议1892条，被采纳720条。

三是成为推动文化建设的重要力量。仅2009年度，广东省全省性社会团体共开展文化类演出118场，举办研讨论坛3529次，举办展览412次，开展科普活动1086次。③特别在广州亚运会期间，体育类、文化类、动漫类、科普类等社会组织对亚运会品牌宣传和推广作出了积极贡献。

四是成为加强社会建设的重要力量。近两年来，广东省202家基金会年均筹集资金近6亿元，用于减贫济困、救灾防害、安老抚幼、扶弱助孤、助学助医等活动开支4亿多元。全省9170所民办教育学校在校生369.7万人，缓解了学位紧缺状况；各类培训机构每年培训50万人，占全省培训总量80%。全省105所民办福利机构，现有床位12113个，入住老人8284人，分别占全省福利机构的42.9%、36.8%和31.6%。全省2037个公益服务类社会组织和3000多家社区社会组织，为创造平安、和谐社区作出了重要贡献。在广州亚运会期间，志愿服务类社会组织积极配合政府招募59万名志愿者。

四、制约广东社会组织发展的主要因素

尽管在“十一五”期间，广东社会组织已实现高速发展，但从总体上看，这一发展还处于初级阶段，随着“十二五”期间广东经济社会发展形势的进一步变化，影响社会组织发展的因素和问题仍然突出。“十二五”时期，广东处于人均生产总值向1万美元迈进的发展阶段，既面临难得的历史机遇和有利条件，也面临诸多风险和挑战。发达国家的经验证明，当人均GDP超过5000美元后，要确保经济社会稳定发展，就更要注重保障和改善民生。

（一）新时期广东经济社会发展面临的主要形势

一方面，改革开放三十年的成就为广东进一步发展奠定了坚实的基础。主要经济指标多年居全国前列，基础设施比较完善，产业基础比较雄厚。基本建立了比较完善的社会主义市场经济体制，市场化程度较高，活力和创造力较强。粤港澳三地经济加快融合，泛珠三角区域合作深入推进，积极参与中国—东盟自由贸易区合作，区域互动新格局正在形成。广东所积累的社会财富，为社会组织培育发展奠定了较强的物质基础。

另一方面，传统发展模式难以为继。广东产业结构亟待转型，自主创新能力不强。外来人口众多，人口压力大，据2010年人口普查统计数据，广东省常住人口达到10440.94万人，居全国首位④，庞大的人口数量带来了更高的公共服务需求。粗放型增长模式面临越来越大的资源环境压力，而土地和劳动力等生产要素成本加快上升，转变经济发展方式任务艰巨、刻不容缓。社会发展面临诸多难题。基本公共服务水平不高，人民群众多样化、多层次的公共服务需求与供给不足的矛盾越来越突出。社会结构变动加剧，利益主体日趋多元化。人们思想观念的独立性、多样性和差异性明显增强，社会管理压力加大。改革攻坚面临深层次矛盾。制约科学发展的体制性障碍依然较多，特别是行政管理体制、社会管理体制等方面的改革任务仍然繁重。进一步改革涉及利益关系的深层次问题，调整既有利益格局难度加大，改革攻坚更具复杂性和艰巨性。复杂的经济社会形势迫切需要一批成熟规范的社会组织承接政府职能转变过程中的社会服务及社会管理职能。

（二）新时期广东社会组织发展面临的主要情况

法规体系有待完善。广东出台《广东省行业协会条例》，民政部赋予了广东“先行先试”的政策，广东行业协会、异地商会、公益服务类社会组织进行了管理体制改革，顺应了经济社会发展潮流。但作为上位法的三个条例管理体制未改，如果面临行政诉讼，将出现法律问题。取缔网上非法社会组织和查处境外非法组织也缺乏法规支持和执法依据，造成执法查处难的局面。

1.政府职能转移和购买服务进展缓慢，社会组织发展活力没有充分激活。截至2011年前三季度，广东省全省还有85%的社会组织未承担政府转移的职能，91%的社会组织未得到政府购买服务。多数社会组织因得不到政府职能部门的委托，参与社会公共管理和公共服务的空间有限。

2.扶持社会组织发展的措施不多，社会组织发展受到制约。社会组织作为社会公共组织，但在培育发展中，缺乏资金扶持的政策；社会组织作为独立的法人单位，但在专职工作人员入户、档案管理、工资福利、职称评定等方面，没有明确、具体的政策规定；社会组织作为非营利性的组织，但国家出台的配套政策如税收优惠政策甚少，对一些社会组织税收减免问题也不明确，至今还没有印制统一的社会组织专用票据。

3.社会组织参政议政渠道不顺畅，社会咨询机制不完善。一是各级党代会、人代会、政协会的代表（委员）名额分配中，各行各业都有一定比例，社会组织却没有作为一个界别纳入分配，就连联系各行业最广泛的政协32个界别中，社会组织也榜上无名；二是政府制定的行业发展或涉及行业利益的法规政策规定等，并未充分征求相关社会组织、行业协会意见。

4.社会组织自身发展水平不平衡，总体能力还比较弱。目前仍有部分社会组 织会员覆盖率不高、代表性不强、权威性不足、公信力不高；有的领导机构、办事机构不健全，能力较弱，缺乏一支专业化、职业化、高素质的管理队伍；有的习惯于用行政手段办会，缺乏凝聚行业共识、规范行业行为、促进行业发展的能力，未能充分发挥作用。

五、当前广东加快社会组织发展的政策实践

2011年10月，广东省委省政府已经颁布《关于加强社会组织管理的决定》，文件中提出了关于深化社会组织管理体制改革、加大财税金融政策支持力度、建立政府向社会组织授权和购买服务制度、鼓励社会组织积极参政议政等15条涉及规范社会组织发展、拓宽社会组织发展空间的政策措施，主要基于以下考虑：

（一）扩大管理体制改革范围

国家现行法规仍然实行业务主管单位与登记管理机关双重管理体制。《实施意见》提出降低准入门槛，简化登记办法，逐步将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位。这是广东省2006年以来在全国率先将行业协会商会、异地商会、公益服务类社会组织和部分经济类社会组织的业务主管单位改为业务指导单位后，再一次在全国率先提出逐步将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，有望从只有行业协会商会等几个类别扩大到所有类别的社会组织全部改为业务指导单位，实现社会组织直接登记制度的改革向纵深发展。

《实施意见》提出“探索建立涉外社会组织登记管理制度”，是登记管理体制改革的又一重大突破。目前，涉外社会组织登记管理权限尚未下放到省一级。我省对外开放程度高，常住我省的港澳台同胞、外国人口较多，结社愿望强烈。未来实际工作中，应当继续推动广东省开展涉外社会组织试点登记的进程。

（二）推进社会组织民间化

现行国家政策规定“党政机关领导干部原则上不得兼任社会团体（包括分支机构和境外社会团体）领导职务（含秘书长以上职务）”。《实施意见》规定，从2012年起，全省机关工作人员原则上不得在协会、学会、各类社会组织兼职。在全国率先在“限定人员、兼任职务、社会组织类别”进行突破。一是突破了限定人员，从党政机关领导干部扩大到机关工作人员；二是突破了兼任职务，从不得兼任社会团体领导职务扩大到不得在协会、学会、各类社会组织兼职；三是突破了社会组织类别，从只在社会团体一个类别的社会组织直接扩大到所有类别的社会组织。未来工作中必须加快推进社会组织民间化、自治化和市场化进程。

（三）建立社会组织扶持发展机制

《实施意见》提出完善各项资金扶持政策，推动建立公共财政对社会组织扶持机制。特别是在全国率先提出在省本级和所有地级以上市建立社会组织扶持发展孵化基地，制订扶持发展专项计划。并提出重点培育和优先发展经济类、科技类、公益服务类、城乡社区服务类社会组织，在税收、金融等方面设立相关扶持政策。这一扶持发展机制的建立，将为我省社会组织大发展提供资金保障。

（四）完善社会组织相关政策法规

目前国家关于社会组织的法规体系尚不健全，有关政策措施的可操作性有待进一步完善。《实施意见》在全国率先提出发挥立法在培育发展社会组织方面的引导、规范、保障和促进作用，为社会组织的健康有序发展提供法律保障。如：制定完善购买社会组织服务管理办法，推进政府职能转移和购买服务落实到位；研究制定社会组织专职人员权益保障政策，制定社会组织专职工作人员管理办法，促进社会组织人才队伍职业化和专业化；完善社会组织等级评估考核标准和考核办法，实现政府及社会向社会组织购买服务资质评判标准化等等。建立和健全社会组织相关机制和制度，将为社会组织的健康有序发展提供有力的法律保障。

（五）支持社会组织依法参政议政

目前从中央到地方的政协均未设立社会组织界别，一些地方党代表、人大代表、政协委员中的社会组织人士也不是通过社会组织界选举或推荐出来。《实施意见》提出逐步增加社会组织代表在党代表、人大代表、政协委员中的比例，并在全国率先鼓励有条件的市、县（市、区）先行先试，探索在政协中设立社会组织界别。同时要求各级政府颁布公共管理政策前，应广泛征求社会组织的意见，并作为必经程序逐步加以规范。这一新举措，必将有利于推进民主政治建设；有利于充分发挥社会组织的桥梁纽带和参谋助手作用；有利于调动社会组织参与社会管理和社会服务的积极性。

（六）重视社会组织党建和群团工作

国家现行的政策法规对社会组织党建工作仍以纳入业务主管单位管理为主。2008年，中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅在《关于发展和规范社会组织的意见》中提出扩大党在社会组织中的组织覆盖和工作覆盖。这次又在《实施意见》中提出实行社会组织党员100%纳入管理，实现党的组织和党的工作全覆盖。市、县（市、区）建立社会组织党工委，理顺社会组织党建管理体制。并在全国率先提出加强工青妇工作，推动基层社会组织依法建立和完善工会、共青团、妇联组织。这将为社会组织党建工作的顺利开展，为工青妇和科协、残联等群众团体发挥枢纽作用，带动和引领相关领域的社会组织积极参与城乡社区管理与服务，提供强有力的组织保障。

六、未来继续推动广东社会组织发展的建议

在新形势下，广东社会组织要推动社会组织进一步发展，就应当牢牢把握当前经济社会发展所面临的总体形势，从转变政府职能、构建服务型政府的角度出发，借鉴香港、澳门、新加坡等地区在鼓励社会组织积极参与社会管理方面所积累的经验，做好以下工作。

（一）加快政府职能转变和购买服务的步伐，充分发挥社会组织的积极作用

各级政府必须根据新的职能定位，改变政府管理方式，把一些不该管、管不了、管不好的社会服务性和事务性工作委托社会组织承担。明确规定政府部门职能转变的范围、事项、时限和要求，推动有关部门将行业统计、行业规划、行业规范、资格认证前置审查、专题调研和专项工作等职能尽快委托给社会组织，并建立健全政府购买服务的机制，向社会组织购买优质的社会公共服务。在广泛征求社会民意的基础上制定转移社会管理与服务职能的事项目录，引入公众监督机制及服务事项动态调整机制，定期对转移给社会组织的公共服务事项进行社会评议，根据评议结果对承接公共服务的社会组织予以调整。

（二）深化社会组织管理体制改革，减少社会组织的准入程序

切实将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，变事前审查制为事后监督制，取消指导单位对相关社会组织成立、变更、注销的前置性审批以及人、财、物等的直接管理。鼓励经济类、科技类、公益服务类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记。确保到2015年，全省平均每万人拥有5个以上社会组织。

（三）细化财税金融支持力度，打造社会组织孵化平台

制定社会组织专职工作人员入户、工资福利待遇、晋升职称、档案管理和社工招聘等配套措施，促进社会组织人才队伍的职业化、专业化。给予社会组织更多的税收优惠，建议提请国家税务部门对社会组织税收减免作出明确规定。结合社区建设，依托现有各类城市产业园区及基层公共服务设施，打造社会组织孵化平台，为社会组织发展提供现实平台。

（四）健全法律法规体系

根据社会组织参与社会管理工作中涌现出来的新问题、新情况，探索制定《广东社会组织发展条例》，依法对社会组织的行为进行规范，对社会组织服务社会的活动进行保护，并着手制定行业协会条例、公共服务组织条例等地方配套法规，使之与社会组织发展条例相配套，将社会组织发展全面纳入法制化轨道。

（五）促进社会组织完善自身发展

增强社会组织的责任意识和服务能力，加强自律机制和诚信机制建设，在社会组织之间形成协同自律的良性发展环境，帮助社会组织向着服务专业化、精细化的方向创新服务内容，提高整体素质，树立良好的社会公众形象。通过自身能力的加强，顺利承接从政府转移过来的行业管理与协调、社会微观事务管理与服务、技术和市场服务等职能。

注释：

①岳经纶,陈泽群,韩克庆主编.中国社会政策[M].上海人民出版社, 2009.

②本节数据来源于广东省民间组织管理局2010年统计数据。

③2010年广东文化及相关产业统计概览。

④《广东统计年鉴2011》。

[1]岳经纶,陈泽群,韩克庆主编.中国社会政策[M].上海人民出版社, 2009.

[2]丁元竹主编.非政府公共部门与公共服务[M].中国经济出版社, 2005.

[3]向春玲主编.加强和创新社会管理学习读本[M].中国人事出版社,2011.

[4]侯钧生主编.西方社会学理论教程[M].南开大学出版社, 2001.

[5](美)詹姆斯·S·科尔曼(JamesS.Coleman)著,邓方译.社会理论的基础[M].社会科学文献出版社, 1999.

[7](美)科塞(Coser,A.)著,孙立平等译.社会冲突的功能[M].华夏出版社, 1989.

[8]Midgley, J.Social Development: The Developmental Perspective in Social Welfare.Thousand Oaks, CA::Sage Publications,1995.

[9]加强和创新社会管理典型实例经验与启示[M].人民出版社,2011.

[10]广东省发展改革委、广东省民间组织管理局专题调研材料.

[11]2010年广东文化及其相关产业统计概览.

[12]广东统计年鉴2011.