县市政府地震应急行为模式和区域地震应急能力评估方法研究

邓 砚

（中国地震局地质研究所，北京 100029）

县市政府是我国开展地震应急工作的基础执行层面，其地震应急能力的高低直接关系到我国整个地震应急工作的成败。在我国，当前县市政府的地震应急工作主要是依据平时制定的地震应急预案作为指导，但这些预案普遍存在着各层级、各地区预案雷同，缺乏针对性和可操作性的问题。汶川地震后各有关部门收集了大量的应急救援资料，亟待地震科研工作者去系统地整理分析，特别是对应急处置行为中的“共性”进行提炼、归纳和总结，使之成为规约化的行为模式，最终可以规范化、制度化，进一步优化县市政府的应急行为。但面对涉及面如此之广、信息量如此之大的资料群，必须要有一个理论框架将他们有机地整合在一起，但以往的研究中缺乏一个系统的理论框架。另一方面，基层地震应急能力的建设需要国家、省等更高层级政府的指导和扶持，汶川地震的县市只是我国2 000多个县市的缩影，要想提高我国县市整体的应急能力，首先必须对他们现有的地震应急能力有一个比较客观的评估，以便对能力薄弱的地区进行重点、优先建设。但以往的研究多是侧重较为具体地区的能力建设评价，不适用于宏观面管理层的需求。

鉴于上述背景，本文以优化县市地震应急行为、提高我国地震应急能力为目标，一方面提出并利用“地震应急行为模式”这一概念框架将县市政府的地震应急行为进行了较为系统的整理，通过典型案例的详细剖析和问卷调查的统计分析，分别获得其应急行为模式的全貌和一些整体上的规律；进而分析了当前模式中存在的一些不足，并给出了基于一种情景假设下的应急处置方案的编制思路。另一方面提出区域绝对地震应急能力和区域相对地震应急能力的概念，构建了区域绝对地震应急能力的构成框架；并以四川省为例，利用多指标综合和主成分分析方法，建立了区域绝对地震应急能力的评价指标体系和两个层面能力的评估模型，并将两个层面的能力进行综合分析确定了应急能力的优先建设等级，最后完成了基于GIS的制图。通过上述研究，论文主要获得了以下认识和结论。

1 县市政府地震应急行为模式研究

（1）县市政府地震应急行为模式可以定义为，针对县市政府（包括有关部门）震后应急期内，为了最大限度地减少地震造成的人员伤亡和财产损失，所采取的不同于正常工作程序的紧急行为的一种规约化或习惯性的知识结构。它由5个构成要素构成：① 情景，如震害情况、自然环境、人工环境、工具、角色等；② 主体，指政府及其有关部门；③ 对策；④ 按时间先后排列的行为序列；⑤若干关键的时间点或控制点。通过这一概念框架可以比较全面、系统地梳理好应急行为中的主要内容。

（2）县市政府地震应急行为可分为指挥决策和协调、信息收集和上报、人员抢救、医疗防疫、生命线工程的抢修、疏散和临时安置、维护社会稳定和恢复社会秩序、救灾物资保障、次生灾害应急处置、宣传引导等10个对策面。它们是一个紧密联系的整体，存在着相互依存、相互推动的关系，任何一项工作没有做好都会影响整个地震应急行动的效率和效果，而每一项工作又都是一个动态的过程，在不同阶段有不同的内容。

（3）各对策面动态行为的组合或整合在应急期表现出了明显的分段特征，并出现了一些关键时间点或控制点。

①重灾县市政府的应急行为模式可大致划分为应急初动阶段（震后最初3小时左右）、人员抢救和紧急安置安抚阶段（地震当天）、受灾群众的临时安置和工程排险阶段（震后2～3天）和生产自救提速阶段（震后4～10天）等4个阶段。山区启动生产自救的时间较之位于低山平坝的县市要长一些，且在应急期内没有提速阶段。存在着以下几个关键时间点：

· 震后3小时左右是汇总初步获取的灾情，对辖区受灾情况有了初步的了解，明确分工，开始全面部署应急救灾阶段的工作，从应急初动进入应急管理。

·24小时完成受伤人员和被困人员的搜救，是根据生命救援规律的统计时间；

·48小时展开全面防疫，是根据尸体腐烂规律的统计时间；

·72～90小时左右结束大规模集中搜救，是根据生命救援规律的统计时间；

· 今后未有大余震的公告时间是启动生产自救的必要条件；

· 重点生命线设施基本抢通的时间是提速生产自救的必要条件；

· 房屋排查基本完毕的时间、建材物资到达是启动过渡安置的必要条件。

② 极重灾县市政府的应急行为模式可划分为应急初动阶段（震后几小时左右）、大规模集中的人员抢救为主阶段（震后几小时～72或90多小时）、应急安置为主阶段（震后第三天～大批外援物资到达）和以防疫、工程抢通和排险为主的阶段（止于启动过渡安置期）等4个阶段，并存在着以下几个关键时间点：

· 震后72～90小时左右结束大规模集中搜救，是根据生命救援规律的统计时间；

·48小时开始防疫，是根据尸体腐烂规律的统计时间；但如果在震后医疗人员严重不足，大量的重伤员又无法转运的情况下，防疫工作只得推迟；

· 大批外援部队和外援物资到达时间，受震后县市通讯、交通、宣传、外界关注度、外援力量规模等条件影响存在很大差异。

（4）结合汶川地震中重灾区的应急处置过程，设定了一个县市遭受严重破坏性地震灾害的情景，从不同阶段的主要任务分析出发，明确了各时段具体实施处置的部门、处置内容、需处置地点、阶段性目标等要素，提出了基于该种情景假设下的应急处置方案的编制思路。在实际工作中，若能在大量的前期调查和预评估工作（震害预测）基础上，依据上述编制思路编制应急处置方案，那么在实际地震发生时，这样的应急处置方案一定会比单纯的应急预案的可操作性强很多。

2 区域地震应急能力评估方法研究

（1）区域地震应急能力可分为绝对和相对地震应急能力两个层面。前者是区域人类社会经济系统本身就具备一种减少地震灾害损失、减轻地震灾害不良影响的功能。这种功能是由对区域地震应急活动影响较大的自然、经济和社会文化等多方面的因素构成的。它是了解区域当前地震应急能力建设的各个影响因素的执行绩效的重要依据。后者是在前者基础上，相对于区域地震灾害大小而言的地震应急能力。在地震灾害风险预测比较准确的情况下，它可以为抓住区域应急能力的薄弱部位，提供更有意义的能力程度的评价结果。

（2）运用层次分析法可构建以区域绝对地震应急能力大小为目标层，以环境支撑能力、应急资源保障能力、社会控制能力和社会基础认知能力等为准则层，每一个准则层又可进一步划分为15个二级评价指标作为指标层，即构成了评价区域绝对地震应急能力的框架体系。

（3）以四川省县（市）为例，其区域绝对地震应急能力可构建成围绕1个目标层，设定3个准则层、9个指标层和19个变量层的评价指标体系；可基于主成分分析法和多指标综合法建立四川省区域绝对地震应急能力综合评价模型和区域相对地震应急能力评估模型。结果表明，两个层面的应急能力都存在着显著的地区差异，其中绝对能力较强的地区与这些区域的县（市）在应急资源储备、地理条件和教育文化氛围等方面所具备的优势是相对应的。但如果可能遭受较大的地震灾害损失，这些地区将成为相对能力建设的薄弱地区。通过本论文的研究，认为该评估方法是可行的。

（4）将绝对和相对两个层面的能力分别作为“紧急与否”和“重要与否”的评价依据，四川省县市的应急能力建设可分为需重点建设且急迫性较强的县市（第Ⅰ类）、需重点建设但急迫性较弱的县市（第Ⅱ类）、次重点建设但具一定急迫性的县市（第Ⅲ类）和次重点建设且急迫性较弱的县市（第Ⅳ类）等4种类型，从第Ⅰ—Ⅳ类应在建设力度上由大到小、时间上由急到缓，逐步展开。

（5）基于四川省区域应急能力的评价分析，认为影响四川省县市应急能力的因素主要是民众的自救互救能力高低、通讯保障能力的高低、应急救援队伍的建设、应急救援物资储备的建设、交通保障能力的高低和地震应急预案体系健全与否等，它们应当是四川省县市应急能力建设的重点工作。

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