军队参与国际重大自然灾害救援行动工作机制建设的思考＊

陈 虹 冯海峰 王永昕 李 蕊 宋富喜 闻 明

1）中国地震局地壳应力研究所，北京 1 00085 2）中国地震局震灾应急救援司，北京 1 00036

引言

重大自然灾害的发生往往超出了受灾国政府的应对能力，需要国际救援队的援助。而军队以其军事化管理、队伍集结快、机动性强成为灾害救援的重要力量。近年来，世界各国在逐渐扩展军队的非战争职能，让军队越来越多地承担应对自然灾害等各种非传统安全威胁的任务。在最近几次重大自然灾害中，美国、英国、法国、德国等国家纷纷大规模地派军队出国救援。如2004年印尼9.1级地震引发的巨大海啸发生后，各国纷纷派出军队协助受灾国政府救灾[1]。来自35个国家军队的75架直升机、41艘舰船、43架固定翼飞机以及3万余名军人展开了空前的国际大救援。其中美国组织了包括2艘航空母舰在内的19艘各类舰船，43架直升飞机，包括2 200名海军陆战队员在内的1.3万多军人[2]，这是越南战争结束以来美军在亚洲规模最大的行动。英国先后派出3艘舰船，6架大型运输机，2架直升飞机。法国派出了1艘航母，6架直升飞机，1 000多名法军官兵参加了此次印尼海啸灾区的救援行动。新加坡出动了3 000名士兵、两艘舰艇、军用运输机、直升机及军队医疗组。印度、马来西亚、德国、澳大利亚、挪威、希腊、西班牙和奥地利等国也派出了军队参与救援。2010年海地地震救援更加凸显了军队救援的优势，共有来自29个国家的48 000名军人、30艘海军舰船、38架运输机和58架直升机参加了本次救援行动[3]。其中美国派出33 000名军人、4艘海岸护卫舰、12艘海军军舰及多架货物飞机与直升机。

中国政府高度重视自然灾害的国际救援。中国人民解放军副总参谋长章沁生上将曾指出：“中国军队将加强与各国军队的互利合作，共同应对日益多样化的安全挑战。中国军队在完成国家和人民赋予的抢险救灾任务的同时，积极参加国际灾难救援行动”。为有效实施国际灾害救援，中国政府和军队有关部门建立了“对外人道主义紧急救灾物资援助部际工作机制”。中国军队已多次执行国际人道主义物资援助任务，向受灾国提供帐篷、毛毯、药品、医疗器械、食品、发电机等救灾物资，并多次安排军用专机、专列向受灾国运送救援物资。由中国地震局、解放军工兵团及武警总医院组成的中国国际救援队多次赴印尼地震海啸、海地地震等现场开展国际救援。但是至今为止中国军队还没有大规模成建制地派队伍出国参加灾害救援。究其原因，除了政治方面的因素和缺乏相应的制度和法律规范外[4]，还需要建立有效的中国军队参与国际重大自然灾害救援的工作机制。

1 现行的自然灾害国际救援工作机制

现行的国际救援工作机制主要有以下方式：一是联合国国际救援协调体系框架下的国际救援工作机制；二是受灾国与援助国双边协助协议下的救援工作机制，如1985年《丹麦和德国关于灾害或严重事故时互助协定》；三是区域内多边合作组织内的协作救援工作机制，如2006年11月22日上海合作组织成员国部长会议上通过了《上海合作组织成员国2007—2008年救灾合作行动方案》；四是非政府组织之间的国际救援合作工作机制，如1997年11月26日在塞维利亚国际红十字与红新月运动代表会议上，通过了《国际红十字与红新月运动各组成部分国际活动组织协议（简称塞尔维亚协议）》，针对灾害的国际救援行动的合作提出了协调工作方式。第二、三种工作机制主要取决于两国双边协议或区域内的多边合作协议的具体情况而有所不同。第四种协作机制主要是物质和资金的援助。在近年来几次大的自然灾害的国际救援响应中，联合国框架下的国际救援应急响应协调系统发挥了重要的作用，各国的救援队伍和军队在联合国的应急响应系统的协调下开展了有效的救援行动。

2 联合国框架下的灾害救援协调工作机制[5]

为了有效地利用国际救援资源，1991年12月，联合国大会通过了46/182号决议，要求提升联合国在应对复杂紧急情况和自然灾害方面的能力，加强联合国在该领域采取人道主义行动的有效性。联合国人道主义事务协调办公室（OCHA）负责协调人道主义救援、制定政策和宣传。联合国人道主义事务办公室通过设在日内瓦的应急响应处，设立了一套应急响应系统，以协调国际组织面对自然灾害等突发事件发生时的应急救援行动。该应急响应处下设有：应急计划科、民间－军队协调科、应急准备支持科、应急救援协调科、现场协调支持科、环境应急科、后勤保障科和激增能力科八个部门。其中民间－军队协调科主要负责协调受灾地区救援部队和地方的关系，建立军民协调机制，以避免不必要的纷争，确保军队资源在救灾中发挥最大的作用。应急救援协调科主要负责应急救援队伍资源的协调。现场协调支持科主要负责建立一个有效的国际救援应急响应机制，以部署和协调国际救援力量。环境应急科主要负责动员和协调国际救援资源应对由于灾害和战乱对人类生存环境造成的破坏。后勤支持科主要负责建立和维护联合国应急救援物资储备库，一旦发生应急事件，协助将救援物资尽快发放到灾区。

联合国人道主义事务办公室应急响应分部下属的现场协调支持科成立于1996年，目的是在灾害发生后迅速对受灾地区进行灾害评估，并协调国际救援队伍到灾区开展救援。经过近十年的发展，建成了一套全球国际救援应急响应系统。其中包括：

（1）一个全球灾害预警系统（Global GDAS），可以将在全球范围发生的重大自然灾害（地震、海啸、洪水、飓风等）进行及时分析，对可能造成重大破坏的事件发布预警信息。

（2）一支联合国灾害评估与协调队伍（UNDAC），该队伍由来自世界各国的灾害管理专家组成，任务是在灾害后第一时间赶赴灾区对灾区的灾害和人道主义需求进行评估，建立现场协调中心，协调国际救援队伍到灾区有效展开救援行动。

（3）建立了国际人道主义合作伙伴关系（IHP），形成了联合国灾害评估与协调队装备支持模式。

（4）一个全球自然灾害救援信息网站（Relief Web，www.reliefweb.int），该网站及时发布各种自然灾害预警、应急响应与救援资源及信息。来自世界各国的救援专家、国际救援组织及救援队均在该网页上注册并共享信息。建立在Relief Web网上的联合国虚拟现场协调中心（Virtual OSOCC），主要用于公布灾区救援需求，灾区救援资源以及灾区救援进展情况等信息的沟通和交流。

（5）由来自世界上近100个国家的资深搜救专家组成的国际搜索与救援专家咨询团（INSARAG），发展和完善了重大突发性灾害城市搜救标准和国际救灾响应协调标准和规范，制定了《国际搜索与救援指南和方法》，该指南建立了一套国际搜救队的动员和部署机制，明确了受灾国和救援国的职责与义务，制定了灾害现场国际救援工作规范和标准工作程序，建立了一套国际搜救队能力评价标准。

2002年12月16日，联合国大会通过了“加强国际搜索与救援援助效力和协调”的联大第57/150号决议。决议中明确了各成员国和组织在灾害的搜救中所承担的义务，并同意将《国际搜索与救援指南和方法》作为国际搜救和灾害响应的参考手册。

3 联合国框架下军队资源用于灾害救援的工作机制

联合国框架下的灾害国际救援工作机制在近年来几次重大自然灾害（印度洋海啸，南亚大地震）的国际救援中发挥了重要的作用。但是，联合国的这套应急响应系统主要是针对国际搜救队伍。印度洋海啸和南亚地震的救援经验告诉我们，在重大灾害情况下，军队的装备和力量能够对灾区救援发挥至关重要的作用。由于纪律严明的军队和民间组织的巨大差异，使得救援行动中难以避免地发生误解和相互干扰。应急救援紧急情况下军民主体之间实质的对话和互动，是保护和促进人道主义原则、避免竞争、将矛盾最小化和实现有效救援的必要条件。联合国早在1992年就开始酝酿军队资源用于灾害救援的协调工作机制。1994年来自美国、德国、日本、英国、俄罗斯等45个国家和来自世界卫生组织、北大西洋公约组织等25个组织机构的180名代表出席了在挪威奥斯陆的会议，并审议通过了“在救灾中使用军事和民防力量的准则”[6]，又名“奥斯陆准则”，并在2006年进行了修订。奥斯陆准则的目的是确定国际灾害救援中使用军队和民防资源的原则，并建立提高资源利用效率的基本工作框架。奥斯陆准则强调充分尊重国家主权，它要求“必须在受灾国同意和原则上应受灾国请求援助的情况下提供人道主义援助”。

联合国于2005年10月将原来的军队和民防科改名为民间－军队协调科[7]。其任务主要是协调灾害救援时军队和民间组织之间的关系，并致力于将军队和民防的资源在联合国的协调框架下最有效地用于灾害救援中。并重新修订了《军队和民防部队资源使用指南》，出台了《军队和民防部队资源用于复杂应急事件中联合国人道主义救援活动指南》、《利用军队或警卫部队进行人道主义护送的指南》以及联合国人道主义民间－军队协调概念等文件[8]。

联合国框架下军队资源用于灾害救援的工作机制是：首先各成员国要将可以用于国际救援的军队资源在军民协调科的网站（MCDA Register）进行详细的注册登记。当灾害发生后，受灾国政府、联合国人道主义组织（世界卫生组织、联合国发展署等）以及非政府组织均有权向民间－军队协调处请求使用注册在案的各国军队资源，民间－军队协调处将在正式请求形成后通报有可能提供援助的国家或相关组织，最后将可以提供的资源告知请求国政府或组织。目前已有奥地利、澳大利亚、英国、俄罗斯、日本、德国、加拿大、新加坡等36个国家在联合国民间－军队协调处注册登记了可以用于救援的军队资源。其中有直升机、野战医院、货物运输船、军舰、便携式核生化实验室、现场工程师、搜索与营救队伍、公路/飞机场建设队伍、桥梁搭建、卫星通讯等。2004年印度洋地震海啸、2010年海地地震造成的巨大灾害使得国际军队的救援达到了历史上空前的规模。而军队的援助填补了普通救援能力的不足。联合国希望军队在今后的灾害救援中能够发挥更大的作用。

4 影响军队参与重大自然灾害国际救援效果的关键因素

斯德哥尔摩国际和平研究所[2]对1997—2006年间在全球发生的巨大自然灾害及其军队资源参与国际救援的情况进行了详细的统计和分析。结果显示1997—2006年期间军队资源用于灾害救援最多的有：空中运输、医疗救助（包括野战医院和军医）、通讯、联络、协调及后勤保障方面的设施与专家。美国是派军队出国开展灾害救援最多的国家，仅2003—2006年间就派出15次之多，还有大量的资金、军事装备和其设在世界各地的军事基地的使用等。美国制定了一套详细的军队资源用于国际灾害救援的政策。欧洲国家军队资源则主要派遣到非洲、中美洲、中东以及亚洲地区开展灾害救援，很少在欧洲本地区开展救援，如荷兰在1997—2006年间派出军队资源到包括苏里南和巴基斯坦等地开展灾害救援18次。澳大利亚、加拿大、印度、日本和南非则更多派遣到其周边国家进行灾害救援。还有些国家的政策限制军队资源出国开展救援。同时也有国家限制外国军队入境救援。

影响各国政府是否派出军队资源出国救援的因素主要有：① 灾害的破坏程度及其救援需求；② 国家对于派出军队出国救援的相关政策和法规；③ 受灾国家是否发出救援请求；④ 军队资源能否及时抵达受灾地区；⑤ 国家利益；⑥ 与受灾国家的外交关系和历史渊源；⑦媒体及公众的关注度。

影响受灾国家是否请求外国军队救援的因素主要有：① 灾害的破坏程度和救援需求；②国家应对灾害的能力；③ 对特殊救援（如空中运输、野战医院等）的需求急迫程度；④国家利益。事实上，受灾国家通常首先向其邻国请求支援。很多国家军队到受灾国救援是通过两国之间签订的双边或多边合作协议。

影响外国军队资源使用效果的因素主要有：①时间，能否及时赶到灾区是影响军队救援的主要因素；②能力，军队的救援资源及能力能够满足灾区的需求。这就需要受灾国家、援助国家及联合国应及时跟踪灾情，分析灾区人道主义需求；③ 对抵达灾区的军队救援资源的协调和合理利用；④ 受灾国家的接受能力，少量的能够自给自足的军队到来不会对受灾国家造成太大的负担，如果大量的来自各个国家的军队涌入灾区将会对受灾国家和地区造成严重的负担和问题；⑤ 军队与民间在管理制度、文化、优先权以及行动方式等方面的差异使得现场协调难度很大。⑥ 费用问题，军队资源的部署通常要比民用资源花费高。

5 中国军队参与国际救援工作机制的思考和建议

军队参与重大自然灾害的救援不仅能够锻炼队伍，还能从别的国家的灾害中吸取教训，完善自身的应急响应工作机制，同时也能扩大影响。以往的救援经验证明，派救援队伍到受灾国家比捐助物质和资金效果更好，影响更大。中国军队一直是国内抗灾抢险的主要力量，在地震、洪水等自然灾害救援中发挥了重要的作用。中国应该在以下几个方面加以做好重大自然灾害军队出国救援的准备：

（1）在法律法规层面，首先是在遵守国际上有关军队资源用于重大自然灾害的国际救援的相关法律、条例和准则的基础上，制定我国军队出国参加灾害救援的相关法律，明确军队出国参加国际人道主义救援的法定职能、军队出国救援的行为规范和组织纪律。军队应遵守受灾国法律、尊重受灾国的文化与宗教习惯，以免引起不必要的国际纠纷。

（2）在预案准备层面，制定军队出国参加救援行动的应急预案，明确派遣军队出国救援的条件、指挥与协调关系。制定行动方案、动员部署程序、以及针对不同灾害和救援需求标准的出队模式和装备配备模式。

（3）在队伍准备方面，首先应该参照联合国的军队参加国际救援的工作指南，在军队中建立一支具备远程机动能力的特殊的综合性灾害救援队伍。队伍应具备灾害评估、搜索与营救、野战医院及医疗救助、核生化危险品处置等方面的能力。制定严格的队伍培训考核制度。

（4）在工作机制方面，影响灾害救援效果最主要的因素是能够及时到达受灾国。军队出国如果没有在灾前与受灾国缔结协议或在联合国工作框架下，救援很难得到受灾国的迅速响应。因此中国军队在完善自身的远程机动能力建设外，还应该积极发展合作救灾的双边、多边合作工作机制，同时积极参加到联合国框架下的军队救灾工作中。首先，应该与周边地震等自然灾害严重的国家如日本、巴基斯坦、印度尼西亚、印度、土耳其等国家积极推进军队灾害救援的互助合作双边、多边工作机制，签订双边、多边灾害共同应对协议，在充分尊重受灾国的相关法律制度的前提下，制定重大灾害情况下双边军队优先入境（空中和海域）救援的相关制度、标准工作程序和野外工作手册。平时开展合作救援演练，了解和熟悉对方国家政府灾害应急响应机制和联合国的现场协调工作机制，以便在抵达受灾国后能够尽快融入到受灾国政府为主导的国家救援指挥协调体系中。其次，中国还应积极牵头或参加亚洲区域内（如东亚地区）重大自然灾害情况下各国军队的应急联动工作机制建设。建立周边区域内各国军队的应急联动工作机构，制定区域内各国军队联动的启动和优先入境救援原则及相应的工作组织机构、工作制度，积极组织和参加区域内多国灾害救援协同演练。最后，中国应积极加入到联合国的军队资源用于灾害救援的工作机制中。联合国框架下军队和民防资源用于灾害救援经过多年的磨合，已逐步得到各国军队的认可和响应。将我国可参与国际救援的军队资源在联合国军民协调科登记注册，积极派员参加联合国举行的军队资源用于灾害救援的工作会议和相关政策文件、工作指南的制定工作中。

[1]陈虹，李成日.印尼8.7级地震海啸灾害及应急救援.国际地震动态，2005，（4）：22-26

[2]The Stockholm International Peace Research Institute.The Effectiveness of Foreign Military Assets in Natural Disaster Response.2008

[3]陈虹，王志秋，李成日.海地地震灾害及其经验教训.国际地震动态，2011，（9）：36-41

[4]梁洁.军队参加国际人道救援行动法律问题探析.河北法学，2010，28（3）：3-7

[5]http：∥www.unocha.org/

[6]UN OCHA.Guidelines On The Use of Military and Civil Defense Assets In Disaster Relief– “Oslo Guidelines”.2006

[7]http：∥www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/UN-CMCoord/overview

[8]UN OCHA.Civil-Military Guidelines ＆ Reference for Complex Emergencies.2008