政治冲突的治理范式及其边界

胡锐军

(国家教育行政学院社会科学教研部，北京 102617)

政治冲突的治理范式及其边界

胡锐军

(国家教育行政学院社会科学教研部，北京 102617)

政治冲突是人类政治生活的基本特征，能否对其做出合理控制和治理，直接影响到社会的和谐稳定及政治文明的发展。随着社会和政治现代性运动的不断推进，政治冲突的治理理念也应作出相应转变。治理范式上要:由排斥性斗争向包容性整合转向、由单一性手段向多样性方式转向、由实体性管制向程序性调控转向;治理边界上要:把冲突控制在秩序范围、做规则的制定者和仲裁者。

政治冲突;治理范式;治理边界

政治冲突是人类政治生活的基本特征和必然要素，既是社会发展的动力又是社会灾难的根源，既有正向功能又有负面作用。无论在哪个历史阶段，政治冲突能否合理控制和有效治理，都直接影响到社会的和谐稳定及政治文明的发展，而这又取决于采取什么样的治理范式和边界。随着现代化的逐步实现和民主政治的不断推进，政治冲突的治理理念也应作出相应的转变。

一、政治冲突的治理范式

(一)由排斥性斗争向包容性整合转向

受马克思主义政治冲突思想的影响，在很长一段时间，人们对政治冲突的态度大都停留在阶级斗争的视域。而且人们普遍都有这样的思想惯性，即认为人类社会的发展是不断远离野蛮和战乱，追求和平与民主的过程，社会越向前发展，民主与和平的含量就越高，冲突与战乱就越少，于是，一旦出现政治冲突，人们的排斥和紧张甚至恐慌感就会自然地出现。应该说，从社会发展的最终旨归看，人们的这种思维惯性和价值判断是正确的，但“现代性产生稳定，而现代化却会引起不稳定”［1］。在政治现代化的过程中，尤其是从传统政治向现代政治转型的过程，政治冲突是必不可少甚至是愈发增多的政治现象，换言之，政治冲突是民主社会的一个基本内容，应该大胆地对待并合理包容冲突，而不是一味排斥和否定。

第一，现代政治的价值范畴内蕴了政治冲突的内容。现代政治以自由、民主、公平、正义、法治等为基本价值标识，在现代政治社会中，法律上人人平等的权利结构取代了传统的等级权力结构，效率导向的理性价值追求取代了传统的道德绑架式压制，个人自治为基础的社会关系取代了传统的人身依附关系，积极参与的行为外化和情感释放取代了传统的循规蹈矩和内心封闭，多元文化取代了整齐划一的意识形态，冲突的多样性也自然生成。首先，民主意味着知情权、参与权、表达权和监督权等民主权利的释放和诉求，并以协商、谈判、讨价还价等方式求得落实，由此所形成的冲突也必不可少。如罗伯特·达尔所指出的，民主政体要比专制政体更容易有冲突，民主政体中必然存在着大量的公开的政治冲突［2］。其次，民主意味着竞争和自由，竞争必然带来冲突，这是基本的社会规律，而自由的表达是政治主体思想交流和价值碰撞的过程，既要触及社会的规范又要冲击政治主体的价值认知，由此产生的分歧、对立不可避免，尤其当自由放任的时候，政治冲突爆发的概率就更高。再次，民主意味着政府失灵的概率增加，民主政治运动的开放性和高效性，为政府的利益最大追求提供了充足的条件和动力，也增加了政府失灵的概率，这将直接导致官民的冲突。

第二，现代性的政治重构将促进政治冲突的结构性增长。政治现代化是政治发展的基本目标，也是社会发展和结构变迁的一个基本指向，因此，和任何阶段的社会变迁一样，“改革，正是充满生机和活力的新体制的诞生过程，因而必然也要蒙受社会母体的心灵震荡和冲突。每一个社会成员，每一个社会群体，都是这种震荡和冲突的承受者”［3］。在政治现代化过程中，人们被广泛地动员和吸纳到政治领域，公民的民主政治观念和参政议政意识日益觉醒和高涨，政治诉求不断分化和增长，而政治结构的重构，又打破了原有政治利益分配格局，对新的权力体系和格局提出要求。但是，经济发展是政治发展的先导，政治发展往往滞后于经济发展，政治制度化水平常常无法立即适应政治发展的需要，政治冲突也就在所难免。因此，“经济的高速增长并不能自动保证社会稳定，也不会自然地解决和调节社会矛盾”［4］。而经济现代化本身所形成的，诸如贫富分化、权力腐败等问题，也最终要反映到政治领域并可能以政治冲突的形式出现。因此，“现代化需要社会所有主要领域产生持续变迁这一事实，意味着它必然因接踵而至的社会问题、各种群体间的分裂和冲突，以及抗拒、抵制变迁的运动，而包含诸种解体和脱节的过程”［5］。

历史经验也证明，“一种民主的秩序之所以不可能被推翻，其原因正是在于它承认冲突是合法的和必要的，并使它的公民有机会参加和支持为各种不同的利益和价值观而斗争的组织”［6］。可见，政治冲突是现代社会不可避免的基本政治现象和民主政治发展的一个基本动力，而现代化的进程又是社会历史发展的必然趋势。因此，不是消灭政治冲突的问题，而是如何消解、缓和和利用政治冲突的问题。换言之，强调公民社会中政治冲突的必然性，既不是要全盘排斥和否定政治冲突，又不是要放任政治冲突自行发展，而是要包容性对待，这是民主的本意所在。正如雷蒙·阿隆所说的，强调民主意味着“接受冲突，并非是为了平息冲突，而是为了避免让它们以暴力的形式来表现”［7］。毫无疑问，在现代社会，对政治冲突的治理更适合运用“整合”(integration)而不是斗争的方式。所谓整合，即通过各种方式将经济、政治、文化、心理等组成社会结构系统的各个构成要素及其相互关系、功能等予以协调，缓解冲突，使社会成为一个和谐、规范、有序的平衡体系，从而提高整个社会的运转机制及其一般化程度。政治整合则指统治阶级为了维护其生产关系和政治秩序的稳定，在一定政治理念的指导下，运用各种方式协调利益，缓解矛盾和冲突，把处于分裂状态或具有共同利益、目标的各种社会政治力量、政治集团、利益主体联合团结起来而进行的活动和过程。显然，包容是整合与斗争的根本区别所在，只有对政治冲突实行包容性的治理，而不是排斥性的无情打击或全盘否定，民主社会的民主性价值才能得到增量性的体现和发展，相反，“一个僵化的社会制度，不允许冲突发生，它会极力阻止必要的调整，而把灾难性的崩溃的危险增大到极限”［8］。这显然不是民主社会所要看到的，也不是其价值指向和特质所在。

(二)由单一性手段向多样性方式转向

纵观政治运动和发展史，以往对政治冲突的治理几乎都采用刚性的方式，尤其是阶级斗争的年代，对政治冲突的治理几乎是以暴制暴。正如鲍桑葵所言:“国家的目的就是社会的目的和个人的目的……作为国家，它使用的手段总会带有暴力的性质，尽管这并不排除它还有其他方面的手段。征税的目的可能是最合理的，甚至是最能为一般人所接受的，但要做到普遍而公平和确有成效，也只有采取强制的办法。任何国家都不能依靠自愿缴纳来进行这项工作。”［9］暴力手段，尤其在革命时期有着其历史的必然性、合理性。“枪杆子里面出政权”，它对于彻底推翻反动阶级的统治，迅速在全国范围内夺取政权有不可或缺的作用。

但是，对政治冲突的治理并不等于国家实施暴力手段，国家暴力仅仅是政治冲突治理的潜在基础，而不是它的必然手段，尤其在执政时期，如果还继续沿袭这种做法，就会犯错甚至是颠覆性错误。实际上，革命或者暴力只是进行社会变革、营造并实现美好生活的一种方式和手段，但并不是唯一的方式和手段。在现实中，通常有三种社会演进的理论范式，即西方公民理论:自然状态→社会契约→公民社会;中国臣民理论:乱世→圣人→君臣秩序;马克思主义革命理论:阶级社会→无产阶级专政→无国家无社会。前面二者自然有着它的历史缺陷性，但也不失为特定历史时期的一种社会变革方式。换言之，以暴力行为为手段、以推翻现有政权为目的的革命，并非在任何情况下都是必要的，在民主社会更是如此。一方面，虽然民主政体中冲突频繁，但冲突激烈的程度却“并非变得日益诉诸暴力和日益具有破坏性”，因为，“通过各种组织和机构得到抑制，通过组织和机构，冲突可以在宪法制度之内得到表现。政治党派、选举和议会，使得冲突成为可能，又不至于爆发革命”［7］。另一方面，“权力斗争不一定是坏事”［10］，在民主社会特别是在成熟的民主社会里，公民在长期民主实践中会逐渐培养起妥协、忍让、和解、归化、顺从等政治精神，愿意并接受在既有制度规范内通过谈判、协商、互谅和调停的方式解决分歧和争端。在这些政治精神中，政治妥协常常是最佳选择，因为大量涌现的无处不在的冲突与拒绝妥协的极端斗争精神足以摧毁任何一个民主政体。从这个意义上讲，“民主依赖于妥协”、“没有妥协就没有民主”。相反，如果过于追求暴力的刚性则有可能形成新的“白色恐怖”，政治冲突的正功能将被压制。而如果放弃暴力或只选择其他的单一方式，又有可能失去对政治冲突的控制，造成严重的后果，这都不是民主政治的治理要求。

正是基于这样的推断和事实，在现代政治条件下，政治冲突治理的手段才要向多样性转向。“政治系统的最基本的功能就是解决冲突，并推动用合作的办法解决社会问题。为了遏制冲突，政府要采取种种不同的方式，其中有劝说、报偿、威胁以及种种武力强迫等”［10］。在政治实践中，治理的手段，即整合的方式，主要包括政治权力和社会权力两个方面。政治权力主要指军队、警察、监狱、法庭等国家工具和法律、法规、制度、政策、条例、纪律、原则等意识形态及其他强制性规范，带有一定的刚性。社会权力一般指传统、习俗、礼仪、道德、信仰(宗教)、血缘和地缘等非强制性规范，带有一定的柔性，具有自然整合的意义。简而言之，在民主政治条件下，政治冲突治理的手段和方式灵活而多元，既有政治的也有经济的、文化的，具体使用什么样的手段及其组合，要根据不同的政治冲突和环境决定，具有很大的权变性，执政者也能在这样的治理中吸取营养和动力。

(三)由实体性管制向程序性调控转向

实体性管制即指通过制度和机构建设来控制政治冲突，这是政治冲突治理的根本路径。首先，“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件……用经济学的术语来讲，制度定义和限制了个人的决策集合”［11］。现代民主政治和政治文明之所以能有所建树就在于用形式化的法律制度取代传统的人治性权威和等级结构，所以近现代社会是人类历史上对法律制度无上崇拜的时期。在各种各样的政治设计和制度安排中，人们都试图把一切社会问题的解决纳入到法律制度的框架中。因为“制度是一个社会的游戏规则，它包括人类用来决定人们相互关系的任何形式的制约”，并且“通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性”，“它们是为人类发生相互关系所提供的框架”［12］。也就是说，以制度为核心和范畴的一系社会列规范系统，在调整社会秩序、消解社会冲突、减少不确定性诸方面具有不可或缺的作用，制度安排的科学与否直接决定了政治冲突的存否。正是基于这种认识，对政治冲突的治理才必须纳入到法律制度的框架之中。其次，设立一些必须的机构，尤其是适当的暴力机关，如增设警务机构、法院等等，对于威慑对方，降低政治冲突的程度和频率，常常能起到奇效。机构是制度及相关政策、规范落实的基本载体，如果没有一定数量且布局合理的机构作支持，对政治冲突的治理只能是一句空话，也不符合政治体系运转的要求。此外，必要的实物性政治符号的创设，对于政治冲突的防范和整合也必不可少。

可见，实体性建设是政治冲突治理的根本落脚点，但问题是政治冲突从本质来看是一个危机的化解过程，而且在现代民主政治条件下，政治冲突的爆发越来越具有层级性和过程性。按照行为主义的观点，“一个政治体系就是一个‘行动’的体系，必须以行动来判断政治体系，而不是只凭法律或伦理规范。简言之，人们观察政治体系或个人，是通过观察他们正在做什么，他们如何做，以及影响他们做的因素是什么才达到”［13］。因此，对政治行为的过程分析比结果更重要。从实践看，政治冲突的运行一般需要经过“孕育→激化→临界→危机→恢复”等五个阶段，面对这样的机制，如果对政治冲突的治理还仅仅停留在实体建设的静态层面，而不注重对政治冲突过程即程序的控制，往往不能起到根本性效果，甚至控制的只是表面的平静，而更大的风暴却风雨欲来。实事也证明，对危机和政治冲突事件的治理，前期的预防和预警往往比中期的仓促应对和后期的亡羊补牢更有效果。显然，对政治冲突的治理应该从注重实体性建设向实体与程序并重转向，即把事前预防、事中控制和事后总结有机结合，实现预警机制与利益调节等相关机制的有机结合。通过这样的结合，政治冲突就能在规则调控范围之内并产生积极的作用，如达仁道夫所指出的，“有规则调节的冲突就是自由”［7］。

二、政治冲突的治理限度和边界

政治冲突有正功能与负功能，前者包括助推器功能、整合器功能、缓冲器功能、激发器功能、催化器功能;后者则包括损耗性功能、紧张性功能、动荡性功能、颠覆性功能。二者的功能性博弈，决定了政治秩序的环境和效率，同时也决定了政治冲突治理必须以“稳定、和谐、善治、善政”为价值指向及上述治理范式，这些都对政治冲突的治理限度提出了要求，而社会和政治的现代性运动则直接提供了边界。

(一)把冲突控制在秩序范围之内

“冲突可以暂被镇压、调解、疏通、控制，但无论是古代的哲学还是现代的独裁者，都不能一劳永逸地消除冲突”［14］。但对政治冲突的包容并不等于放任，对其治理也不等于禁锢，而是需要一定的限度。亨廷顿认为，政治稳定并不意味着政治系统各要素没有变化，而是指政治系统内部的主要成分，如基本政治制度、政治价值、政治文化、宪政结构有比较持续或比较平缓的变化。也就说，政治稳定是指一定社会的政治系统保持动态的有序性和连续性，而不是静止不变的。具体说来，是指没有全局性的政治动荡和社会骚乱，政权不发生突发性质变，公民不是用非法手段来参与政治、夺取权力和表达诉求，政府也不一味采用暴力或强制手段压制公民政治行为。简言之，政治稳定不是要取消阶级矛盾、政治冲突和阶级斗争，而和谐更不是僵化的，善治和善政所要求的秩序更不是对冲突的零容忍。

实践证明，过度的冲突将导致政治系统的力量失衡，打破整个政治秩序的格局，降低人们的向心力和凝聚力，使整个社会陷入一盘散沙、动荡甚至颠覆的境地。而过度的控制又会扼杀积极政治冲突的各项积极功能，破坏公民的权利、阻碍社会的创新、遮蔽社会的弊病、延缓文明的进步，等等。不仅如此，对冲突的过度治理或整合还将加剧社会资源的稀缺度，治理的过度表明范围的扩大，这就意味着国家将占有更多的社会资源，国家对社会资源占有量越多，社会所拥有的资源总量就越少，社会赖以发展的基础就会相应地变得薄弱。随着时间的推移，过度治理将最终形成国家的社会化(全能主义)，即国家全面介入人们的社会生活，整个社会呈现出泛政治化色彩，政治秩序丧失生机和活力，人们处于高度的政治高压和紧张状态，社会政治发展将陷入停滞并最终有可能形成更大规模的政治冲突，而那将可能是颠覆性的。其实，从政治生活的常识看，人们宁愿接受常规的、有限度的管束，也不愿经受高压式的政治运动，“如果说，狂风骤雨中断了长期的高温和干旱，那么人们虽然喜欢下雨，但是，他们宁愿每天都有一点儿雨，而不喜欢狂风暴雨中的电闪雷鸣和冰雹”［7］。

一般而言，政治冲突治理的限度有五种基本形态，即:全能主义、极权主义、权威主义、自由主义和无政府主义。全能主义指政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域，反映了国家和社会的关系，会导致政治整合的过度，一般在特殊历史时期使用。无政府主义和极权主义是政治冲突治理的两种极端形态，前者表现为政治整合不足，后者表现为政治整合过度。权威主义和自由主义介于无政府主义和极权主义之间，二者从理论上讲都是政治冲突治理的可选范围，因为国家都是为了维持政治秩序的积极稳定而不是消极稳定。但要达到和维持这样的状态就必须把政治冲突控制在秩序允许的范围内，否则权威主义将步入极权主义而自由主义则将步入无政府主义。因此，“缓和冲突，把冲突控制在秩序范围内是最根本的，是国家的本质特征”［15］，而“秩序的核心内容是阶级统治，即政治统治”［15］。这是国家的根本职能所在，“国家决不是从外部强加于社会的一种力量……把冲突保持在‘秩序’的范围以内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量就是国家”［16］。

把冲突控制在秩序范围之内，需要长期的坚守。一般说来，执政者往往在出现动乱的情况下，对稳定问题就比较重视，能够把稳定摆在压倒一切的地位。但在相对平静的时候，就容易忽视矛盾和冲突问题，放松保持社会政治稳定的工作，甚至把控制政治冲突与政治发展对立，这样一种思想状态，很容易失去对复杂社会政治现象的警觉，一旦有事，就会陷于措手不及的被动境地，使事态走入一个“小规模冲突—基层反应迟钝—冲突升级扩散—基层难以控制—惊动高层—紧急处置—冲突消解”的怪圈，严重的将导致整个局面的失控。

(二)做规则的制定者和仲裁者

“万物的和平是一种被安排得很好的秩序。秩序就是有差异的各个部分得到最恰当的安置，每一部分都安置在最合适的地方;灾难的原因是失去秩序”［17］。要保证把冲突控制在秩序允许的范围之内，就必须建立调整政治冲突治理限度的制度化结构，让各种各样的差异和矛盾能得到合理的布局和融合，保证政治秩序各要素的合理自由，因为“通过自由所造成的相互作用是社会的积极的特性”［18］。国家必须充当社会规则的制定者和仲裁者。也就是说，“统治者的主要工作是使各个团体根据一定的规则从事政治竞争。此外它也必须尽可能地满足各个利益集团的愿望，使政治系统能够维持和平秩序”［19］。

费希特认为，“人注定是过社会生活的;他应该过社会生活;如果他与世隔绝，离群索居，他就不是一个完整的、完善的人”［18］。既然人必然要生活在同一个共同体之内，那也就意味着必须有公共规则才能保持一定的公共秩序，秩序内的差异和争斗才能得到规制，而公共规则的制定者就是社会所共同认可的国家。所以，布坎南认为:“在其一般的意义上，政治的一个功能，是建立‘道路规则’，这个‘道路规则’使具有不同的利益的个人和团体能够追求极为不同的目标，而不至于出现公开的冲突。”［20］伯林也洞见到:“作为一个普遍规则，能够达到的最好状况是维持一个不稳定的平衡，以此防止发生令人绝望的局面和令人无法容忍的选择——这对一个体面的社会来说是基本的必要条件。”［21］国家不仅要为社会政治秩序制定公共行动规则，而且要担当这些规则执行的仲裁者。弗里德曼也指出:“自由市场的存在当然并不排除对政府的需要。相反地，政府的必要性在于:它是‘竞赛规则’的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”［22］

从实际经验看，一种政治冲突是否能上升到颠覆性的政治冲突，主要取决于两个特点:一是政治冲突是利益之争还是权力之争，是只诉求基本的生存权利还是攻击政府迫使政府交出政权;二是政治冲突是遵守规则还是打破规则，政治冲突是在制度范围内的抗争还是以打破和重构既有的制度规则为目的。如果政治冲突的特点是前者，则冲突是在边界内，是可控的;否则，冲突则是变革性的，需要竭力消解甚至镇压。可见，只有保证规则的充分性和合理性，并承担规则的监督者和仲裁者，把冲突保持在秩序允许的范围内才有制度的保证。此外，政治冲突治理的合理限度还取决于以下四个基本变量:一是能否以其价值指向、社会需求和人民的政治诉求为先导;二是能否随着社会发展变化而作出权变性的调整;三是能否对政治冲突的各种变量因子作出动态调处和消解;四是能否对政治冲突的各种符号系统作出辩证区分。也就是说，在政治现代化过程中，要对政治冲突的性质、内容和形式作出清醒的判断、科学的区分和合理的界定，对政治冲突治理的方式和手段要有充分的论证、实时的安排和规范的执行，做好政治冲突的预防、排查和调处工作，及时发现和消除各种不安定因素，善于发现新情况、新问题，尤其要判断哪些冲突是有益于社会的，哪些冲突是需要坚决消解的，哪些是人民内部矛盾或阶级矛盾，哪些冲突需要运用思想教育的方式，哪些冲突需要采取经济的手段，哪些冲突需要强力介入，等等。唯有作出科学的区分并采取不同的治理措施，才能实现冲突维系在秩序的范围之内。

总之，政治冲突的治理直接关系到民主政治建设的成效和社会政治秩序的稳定，也是一个充满了艺术的系统过程，而社会和政治的现代性运动则为政治冲突的治理提出了新的要求，在这样的时代语境下，更应对政治冲突采取理性和慎重的态度。

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Analysis on Political Conflict’s Governance Model and Its Boundary

HU Rui-jun
(Department of Social Science，National Academy of Education Administration，Beijing 102617，P.R.China)

Political conflict is the basic characteristics of human political life.Can government control and manage it reasonably or not directly affects the social harmony and stability，and the development of political civilization.With the developing of political modernization，we need to shift the governance idea and management way positively.In governance model:shift from struggling rejection to inclusiveness integration;from one way to multi－path;from substantive control to procedural governance.In governance boundary:put the conflicts in a controllable scope，to be the rules maker and mediator.

political conflict;governance model;governance boundary

D65

A

1008-5831(2012)02-0158-05

2012－01－19

胡锐军(1975－)，男，江西高安人，国家教育行政学院社会科学教研部副教授，博士，2008年访学于英国伦敦南岸大学，2010－2011年于加拿大多伦多大学从事博士后研究，主要从事政治学理论、传统政治文化、当代中国政府与政治研究。

(责任编辑 彭建国)