我国草原刑事保护的现状、问题及对策

赵 方

(中共甘肃省委党校，甘肃 兰州 730070)

我国是草原大国，拥有各类天然草地近4亿hm2。广袤的草原既是牧民的基本生产资料，又是生态安全的屏障。因此，保护和合理利用草原对我国国民经济和社会的发展均具有十分重要的战略意义。然而，在我国经济快速发展的过程中，超载过牧、滥垦滥樵等行为导致草原退化十分严重，并派生出一系列的生态和环境问题。导致草地退化的因素众多，但对破坏草原的违法行为处罚力度不够是其中一个主要因素[1]。《草原法》是保护草原的最后防线。因此，回顾我国关于草原的相关法律法规的执行情况，明晰目前存在的问题，提出针对性的改进策略，对我国草原可持续利用，促进牧区生态、经济、社会的协调发展具有十分重要的意义。

1 我国草原刑事保护的现状

我国政府历来重视草原保护管理工作，制订了一系列的政策、法律和法规，这些法律和法规从刑事保护的角度有力地威慑了草原违法犯罪。

1.1制定了较为系统的法律保护规范 我国草原保护的相关法律法规源于1979年颁布的《环境保护法》，其中有专门涉及草原保护的法律规范。1982年颁布的《宪法》中首次规定了“国家保障自然资源的合理利用”，基于宪法的基础，1985 年我国正式颁布了专门用于草原保护的《草原法》。随着实施过程中新情况和新问题的出现，2002年全国人民代表大会常务委员会重新修订了《草原法》，修订过程中增加了6条草原犯罪[2]，极大强化了对草原违法犯罪行为的惩处力度。目前，已形成了以宪法为最高效力，以《草原法》为核心内容，以其他部门法的相关规范和一系列相关的法规规章为补充的草原法律体系，处罚方式从主要依赖行政处罚向行政处罚与刑事处罚并重的方式转变。

1.2草原保护中加大了刑事保护力度 我国对草原保护的刑事立法方式采取了附属刑法的立法形式[3]。草原附属刑法集中体现在现行《草原法》第八章法律责任，其中第61条至第66条对草原犯罪确定了法律规范，分别是草原监管失职的行为，截留、挪用草原建设资金的行为，违法批准征用、使用草原的行为，非法买卖、转让草原的行为，非法使用草原的行为和非法开垦草原的行为[4]。这6个条文全面覆盖了现实中严重危害草原的行为，在犯罪主体上不仅包括草原行政主管部门等国家机关及其工作人员，还包括其他单位和个人；在行为上不仅包括国家机关工作人员的渎职、贪贿等腐败行为，也包括侵害草原或者草原相关物权的行为；在刑罚上不仅包括监禁刑，也包括罚金等，为惩处严重危害草原的行为提供了充分的刑事法律规范。

1.3草原保护的执法力量不断强大 2002年修订的《草原法》新增加了“监督检查”一章，要求国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府的草原行政主管部门设立草原监督管理机构，并赋予其草原监督检查权[5]。自新《草原法》实施以来，我国草原监督管理体系逐步完善，执法队伍和执法水平有了很大提高。2008年，全国已有县级以上草原监督管理机构799个，其中国家级1个、省级24个、地级116个、县级658个，草原监督管理人员7 500多人。这支草原执法队伍可以依据《草原法》，及时有效地处置诸多违法行为。2006-2010年全国各级草原监督管理机构共向司法机关移送草原犯罪案件458件，其中2006年31件，2007年51件，2008年159件，2009年139件，2010年75件，移交司法机关的草原违法行为整体趋于上升，说明我国草原执法力度逐渐加强，有效保护了草原[6]。

2 草原刑事保护存在的问题

虽然新修订的《草原法》极大的威慑了草原违法行为，但目前《草原法》在实施过程中，仍然突显出很多不足，弱化了草原执法和保护力度。

2.1《草原法》与刑法典不能有效衔接 《草原法》从立法方式上属于附属刑法，是非刑事法律中的刑法规范。附属刑法是指全国人民代表大会及其常务委员会所通过的非刑事的基本法律和法规中所包含的有关犯罪与刑罚的条款[7]。附属刑法又分为依附性附属刑法和独立性附属刑法两种[8]。《草原法》所规定的草原犯罪就属于依附性附属刑法。正如以上6个条文的共同表述方式均为：“……构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的……”。因此，草原附属刑法不能独立定罪科刑，对草原犯罪科以刑罚，需要将《草原法》与刑法典相结合。然而，目前《草原法》与刑法典不能有效衔接。如《草原法》第64条、第65条和第63条可以与《刑法》第228条、第342条和第410条实现间接衔接。《草原法》第64 条可以与《刑法》第228条相衔接，买卖或者以其他形式非法转让草原构成犯罪的，依《刑法》第228条非法转让、倒卖土地使用权罪定罪处罚；《草原法》第65条可以与《刑法》第342条相衔接，非法使用草原构成犯罪的，依《刑法》第342条非法占用农用地罪定罪处罚；《草原法》第63条能够和《刑法》第410条实现间接衔接，违法批准征用、使用草原构成犯罪的，依《刑法》第410条非法批准征用、占用土地罪定罪量刑。根据《刑法》立法精神，《草原法》第61条、第62条可以依据《刑法》第397条、第382条、第384条和第273条定罪量刑。虽然《草原法》和《刑法》的相关条文从法理上具有衔接的特征，但在司法实践中的可操作性不强，这是因为司法机关定罪量刑一般都是以刑法典为依据，对于立法解释，特别是通过立法解释将附属《刑法》与刑法典衔接起来间接确定罪责的情形并不多见[9]。

另一种情况是在实际操作中有些条文并不能对某些破坏草原的违法犯罪行为进行规制，例如《草原法》第66条不能独立定罪量刑，即使与刑法典结合也不能对其进行制裁，条文的制订就等于形同虚设。

2.2草原刑事保护存在漏洞 由于传统的刑事立法理念往往更加关注对财产和人身的现实损失，《草原法》第61条至第66条关于刑事责任的设定以“造成严重后果”或“情节严重”作为定罪量刑的标准，又加之草原犯罪因果关系的复杂性，使得一些严重危害草原的行为，如草原污染等，因其对人和环境的影响慢，而很难受到《刑法》的规制。

《草原法》对草原保护的刑事法律规范的设置既不科学又不全面，缺乏对某些严重危害草原行为法律责任的相关规定，尤其缺乏对危害性大的破坏环境与资源行为入罪化的规定，如破坏草原罪，破坏自然保护区罪，非法引进境外生物导致生态破坏罪，非法从事开发建设活动导致水土流失、土地沙化或者地面下沉罪等，这类情形还没有相应的《刑法》规制条款[10]。

2.3成罪标准模糊 大多数草原犯罪的构成都以“造成严重后果”或“情节严重”等为标准，但又没有对“严重后果”或“情节严重”做出具体详尽的明确规定[11]，这就导致在司法实践中对这些模糊规定的考量缺乏有效统一的标准，使得某些严重危害草原的行为游离于法律之外。如《草原法》第66条规定：“禁止开垦草原。非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”同时对还够不上刑事处罚的也做了相应的规定。但是，在实际开垦草原问题的操作性上却存在着很大困难，究竟开垦多大面积、什么等级、多少数量的草原构成犯罪，我国《刑法》对此还没有明确的界定。

2.4草原行政执法与草原刑事司法衔接不顺畅 草原犯罪具有隐蔽性和复杂性等特点，导致草原犯罪案件发现难、惩处难。所以，国家高度重视行政执法与刑事司法相衔接机制的建设，出台了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等4部规范性文件[12]，确立了我国行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架。然而，由于这些文件都不是立法机关制定的，只是规范性文件，效力位阶低，约束性差，更缺乏司法属性，而且文件内容务虚性规定多于实务性规定，操作性差，行政执法与刑事司法相衔接机制效果不好。根据农业部草原监理中心每年发布的全国草原违法案件统计分析报告的数据显示，2006年至2010年全国各级草原监督管理机构向司法机关移送草原犯罪案件数量占草原违法案件立案数的比例不超过1%[13]。

3 强化草原刑事保护的对策

3.1颁布《刑法》修正案时，应在立法层面实现《刑法》能够有效地保护草原 任何国家和地区，其立法总是滞后于社会需求，这种现实往往会产生一定时期的《刑法》真空期，仅凭《刑法》解释，可能无法处罚部分严重危害社会的行为；同时，一些原本被界定为犯罪的行为，因逐步失去法益侵害性，已不再属于实质犯罪范畴。因此，立法机关需要及时修改、补充、删减或者明确《刑法》。

《刑法》的立法方式有法典型、散在型、修正型、解释型和编纂型5种[14]。草原刑事保护在立法层面上，不适用法典型和解释型立法方式，而法规编纂型立法方式在我国尚未使用。目前，散在型立法方式虽然不是最佳方式，但可以适用于《草原法》的立法。

修正型立法方式生成的《刑法》是单行《刑法》和《刑法》修正案[15]。单行《刑法》在形式上是独立于刑法典的，经常被冠以“决定、条例”等名称，在司法实践中可以单独作为文本被引用，所以，有可能导致援引上的混乱[16]。因此，适用《刑法》修正案颁布草原犯罪较适用单行《刑法》具有两个优点，一方面从形式上将草原保护纳入刑法典，对草原保护形成更权威的指引和规范，另一方面可以避免司法适用援引法条带来的弊端[17]。

3.2颁布草原司法解释是目前司法层面实现《刑法》有效保护草原的应急策略 法律即使再完备，随着社会经济的发展总会出现新问题和新情况，从而在一定时期内出现“法律漏洞”。因此，及时颁布司法解释是填补法律阶段性漏洞的重要途径。针对我国草原生态建设和可持续利用的现实，需要尽快颁发草原司法解释，重点细化明确草原违法犯罪行为的具体定罪量刑标准，如明确开垦和非法使用草原“入罪”的具体量刑标准。比如，破坏了什么等级的多少公顷草原是违反了《草原法》，并应当受到行政处罚或者是触犯了《刑法》而应当获罪。明确“非法占用草原”和“改变草原用途”的法律内涵[18]。譬如，未经批准将国有草原非法开垦后变成耕地的行为能否按照《草原法》、《土地管理法》的规定，确认为改变土地用途非法占用草原性质。草原司法解释中要明确草原监督管理机构在查处草原违法犯罪行为中，对违法行为、违法性质、违法程度等出具鉴定材料或者认定书的法律性质[19]，对草原遭受破坏的面积、性质、损害程度等所做的认定的法律性质。

3.3畅通草原行政执法与草原刑事司法渠道，促进司法层面实现刑法有效保护草原 行政违法与行政犯罪在行为表现上的同一性和社会危害性等方面的相互衔接，进一步决定了行政执法与刑事司法的内在一致性和相互衔接的切实可能性[20]。草原行政执法与草原刑事司法必然具有相衔接的内在可能性，因此制定专门的“行政执法与刑事司法衔接法”[21]显得尤为迫切。其内容应当侧重于涉罪行政案件移送司法机关的程序，突出强调“移案”和“受案”两个方面，明确涉罪案件的移送标准、受移送机关、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等内容，从整体上脱离现在仅为规范性文件的“身份”，消除目前务虚多、原则性强、不具可操作性的桎梏，促进行政执法和刑事司法两种法律的衔接。草原行政执法与草原刑事司法相衔接的问题可以以“行政执法与刑事司法衔接法”为基本规范。

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