照护保险制度：劳务储蓄制度化构思

甘凤梅

（漳州师范学院 政法系，福建 漳州 363000）

人口老龄化是人类社会发展到一定时期必然出现的人口现象，也是当今世界面临的重大社会问题之一。根据第六次全国人口普查数据，2010年全国60岁以上老年人口达1.78亿，我国是全球唯一的老年人口超过一亿的国家。［1］

养儿防老是中国的传统，在我国，老年人长期以来主要靠家庭养老，家庭承担了养老的责任。然而，随着社会的发展，人们的生产生活方式发生了根本性的变化，照料老年人的家庭资源减少，家庭成员在老年人的生活照顾方面显得有些力不从心。对于家庭养老的实际承担者——中青年人而言，在社会责任和家庭义务之间，在个人生活与养老责任之间，确实存在着两难的选择。［2］（P98）此外，由于人口流动频繁，子女成家与父母分开居住，成为一种趋势，空巢老人不断增加。有专家预言，空巢家庭将是21世纪我国城市甚至是许多农村地区老年人家庭的主要模式。［1］

一、老年劳务储蓄的出现

1998年4月，“老年银行”在上海虹口区晋阳居委会悄然兴起，人们可在“老年银行”进行劳务储蓄；1999年，北京朝阳区潘家园松榆里第一居委会自发筹办了“时间储蓄”；1999年6月，南京市鼓楼区出台并实施了社区助老服务储蓄制度。［2］（P146～147）这种被称为“劳务储蓄”或“时间储蓄”的助老方式，各地做法虽然不完全相同，但有一点是相同的，那就是低龄健康老年人可为高龄、生活不能自理的老年人提供服务，等自己需要助老服务时，便可依自己为别人提供服务的情况支取服务。这样一来，人们可用劳务为自己老后的生活储蓄资源，减少对家庭的依赖，并在一定程度上缓解家庭的压力，对低收入老年人的生活保障则更具有意义。此外，老年人之间的沟通也有利于他们的精神愉悦。一些地方政府为生活有困难的老年人购买居家养老服务，劳务储蓄使很多人能用劳动解决自己老后的生活问题，无需或较少依赖政府，这也在一定程度上为政府节省了为老年人购买居家养老服务的公共财政支出。老年劳务储蓄，可谓一举多得。

二、劳务储蓄制度存在的问题

我国是发展中国家，在这种未富先老的国情下，劳务储蓄无疑是解决现阶段我国老年人福利服务需求的有效办法，对解决我国人口老龄化问题具有积极意义。但目前劳务储蓄制度的存在只是区域性的、非体制性的，仍存在不少问题，需要政府因势利导，将其制度化，让更多的老年人受益。

第一，跨区域支取服务的需求与劳务储蓄相对封闭的矛盾。提供劳务储蓄服务的志愿者，不仅有低龄老人，还包括一些中青年人。在市场经济体制下，人口流动已成为普遍现象，这就使得跨区域支取服务成为现实需求；而且，低龄老人在行动不便时，也可能搬迁至异地工作的子女身边，也有异地支取服务的需要。然而，现在的劳务储蓄仍然是小范围的，规模小，相对封闭，各地政策并不完全一样，不可能提供异地支取服务。

第二，老年人的权利保障需求与劳务储蓄的有效性、信誉度较差的矛盾。劳务储蓄是一种投资，支取服务的时间有长有短，对于中青年服务提供者而言，甚至可能是几十年。由于间隔时间长，老年人的支取服务请求权需要得到强有力的保障。而目前的劳务储蓄尚处于“乡规民约”的自发状态，没有法律保障，随时可能被任意更改。即使基层政府出台文件作了一些相应的规范性调整，如南京鼓楼区制定了《实施细则》，但最多只能算是基层政府政策，立法层次低，仍具有不稳定性。由于没有立法保障，各地劳务储蓄的信誉度大打折扣，很多人不愿参与其中，劳务储蓄的优越性不能惠及更多的老年人。

第三，助老服务规范化需求与劳务储蓄管理混乱的矛盾。劳务储蓄在我国还是新生事物，各地对劳务储蓄的管理仍处在探索阶段，难免出现管理上的无序与随意现象。对志愿者服务质量信息的评估、服务流程、服务内容、对管理程序的监督等，缺乏制度化、规范化的举措。助老服务是一项公益性事业，提供服务与支取服务，二者的间隔期可能很长，因此，只有对其进行规范化的管理，才能充分发挥其优越性，保障老年人得到优质的助老服务。

三、劳务储蓄制度化设想——照护保险制度

我国劳务储蓄存在的问题，可用引入保险机制来解决，建立照护保险制度。美国、日本有老人看护保险制度。以日本为例，日本称之为介护保险，是一种靠全社会的力量分担老人护理重任的制度［3］（P144～175），作为社会保险的一部分，由地方政府管理，公民缴纳保险费，希望得到社会护理的老年人或家庭要承担一部分护理费用，并到当地政府办公室提交申请，经过一系列程序严格审核后就可得到社会的全面护理。在老龄化现象日益严重的日本，介护保险有效缓解了家庭看护老人的压力。我国老年人收入普遍较低，难以承担养老服务的一切费用，劳务储蓄在一定程度上解决了这个问题。借鉴日本的介护保险制度，结合我国的人口老龄化现状，在劳务储蓄中引入保险机制，建立照护保险制度，由个人、社会、国家共同分担照料老年人的责任。应先做立法准备，制定照护保险法，使老年人的权利得到法律保障。

首先，要有照护老人的行业标准。只有统一服务标准，才能解决人口流动带来的异地支取服务的问题。人口流动是我国的国情，特别是大量的农村劳动力进城，老年人也会因为子女的流动而流动，这些都会形成异地支取服务的需求。制定统一的服务标准，能有效保障老年人得到优质的照护服务。

其次，统一参保人的条件和参保方式。劳务储蓄引入保险机制，应该统一参保人的条件，如低龄老人、中年人等。考虑到我国老年人的收入情况，参保方式可以有劳务形式，也应该允许货币形式。政府相关部门应组织劳务参保人进行免费、统一培训，使其所用于参保的劳务符合照护老年人的标准。参保宜采取自愿方式。

再次，规范管理。照护保险具有公益性，应由政府统一监督和管理，由专门的政府机构管理，制定一套严格的评估程序。有老年人或家庭需要服务时，可向专门的政府机构提出申请，确定保险赔偿等级，并收取一定比例的照护费用，防止申请人滥用资源。需要护理服务的老年人可以在家里享受服务，也可以到养老机构居住。政府还应派出人员回访受照顾的老年人，对提供服务的个人和机构进行监督，以确保老年人得到优质服务。随着生活水平和医疗水平的提高，高龄老人不断增加，照护的需求量相应增加，单靠投保人提供的服务是不够的，所以照护保险系统应认可并准许私人营利机构和非营利组织的参与，在政府的有效监督下，引入竞争机制，提高照护服务的质量。

最后，资金和险种性质的设置问题。照护保险应作为一种社会保险而存在，单靠投保人的投保不能满足老年人的照护需求，需要政府增加资金投入。我国老年人口数量已经很庞大，未来几年还会继续增加，照护需求量大，因此，必须确保政府有专项的预算资金投入。可以采取募捐形式，由政府承担募捐款不足的部分。人们对于照护服务的要求不同，商业化的照护保险可以设置不同的服务标准，不宜只以社会保险的方式存在，应允许商业保险介入。

［1］杨琳.养老“空巢”谋策［J］.瞭望，2012（7）.

［2］陶立群.中国老年人社会福利［M］.北京：中国社会出版社，2002.

［3］张暄，谢芳，邱莉莉，白志刚.国外城市社区救助［M］.北京：中国社会出版社，2005.