对独立学院设置与管理办法的困惑及法律解读

汪发元张忠家

（1.长江大学经济学院，湖北荆州434025；2.长江大学大学发展研究院，湖北荆州434023）

对独立学院设置与管理办法的困惑及法律解读

汪发元1张忠家2

（1.长江大学经济学院，湖北荆州434025；2.长江大学大学发展研究院，湖北荆州434023）

规范独立学院设置和管理的教育部第26号令已经出台3年，但其中的许多规定尚不明确，存在着模糊不清的地方。正确解读第26号令的各项规定，找出其中模糊不清的地方，以达到统一、正确的理解和认识，是独立学院合法、正常设置和管理的保证。

独立学院；规范；解读

一、关于独立学院设置规定的矛盾

教育部第26号令《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）颁布以来，各地为独立学院发展依照这一部门规章做了大量准备工作。《办法》对独立学院的设置提出了明确的条件，但也有不明确的地方。

（一）独立学院的公益性质与投资回报相矛盾，导致定位难

《办法》第3条规定：“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”这明确说明独立学院就是民办高等教育的一种，属于公益性事业。公益性事业是以服务社会公众为目的的，那么，国家机构以外的社会组织或者个人投资的回报问题又该如何解决呢？《办法》第43条明确指出：“出资人可以从办学结余中取得合理回报。”《办法》对此并没有明确规定，但承认了独立学院的营利性。而营利性和公益性是一对矛盾，在同一个主体上无法统一。

《办法》第23条第2款规定：“依法设立的独立学院，应当按照国家有关规定办理法人登记。”首先，应对独立学院的性质予以明确。从《办法》的宗旨来看，应当是事业法人，但事业法人又与“合理回报”不一致。若是登记为企业法人，与《办法》第3条不相符。其次，“合理回报”太笼统，不便操作，应当给予独立学院董事会一个自由处置的空间，规定合理回报的上下限。此外，《办法》第4条规定：“独立学院及其举办者……坚持社会主义办学方向和教育公益性原则。”这种教育的公益性使得独立学院与公办高校的职责产生混淆。

（二）举办独立学院资格的模糊性与现代企业制度相矛盾，导致投资主体混乱

《办法》第7条规定：“参与举办独立学院的普通高等学校须具有较高的教学水平和管理水平，较好的办学条件，一般应具有博士学位授予权。”明确规定了参与举办独立学院的普通高等学校的条件，但并没有规定一定要具有博士学位授予权。绝大部分办独立学院的院校是要有博士学位授予权的，但条件好的没有博士学位授予权的本科院校是否也可以举办？对此，《办法》并没有明确规定。

《办法》第8条规定：“参与举办独立学院的社会组织，应当具有法人资格。注册资金不低于5000万元，总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2亿元，资产负债率低于60%。参与举办独立学院的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。个人总资产不低于3亿元，其中货币资金不少于1.2亿元。”这一条显然与现有的法律是无法对接的。现代企业制度明确规定为“注册资本”，这和“注册资金”是有本质区别的。注册资金是企业所拥有的资金，这些资金不一定是企业本身的，可能是国家拨给的，或企业外借的，是无法用来承担民事责任的；注册资本是股东投资的全部资本，是企业法人单位所拥有的全部法人财产，是企业法人承担民事责任的基础。而《办法》规定参与举办独立学院的单位或个人，必须能独立承担民事责任，净资产达到1.2亿元。《公司法》规定，股东以出资额为限对公司债务承担责任，公司以全部资产为限对公司债务承担责任。而全部资产就是公司的注册资本及其形成的利润，没有注册的资产不可能是净资产。注册资金5000万，净资产怎么可能达到1.2亿元呢？这本身就不符合法理和现行的法律规定。

（三）独立学院财产来源的模糊性与现代企业资产的明晰性相矛盾，导致资产独立难

《办法》第11条规定：“普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学。社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。”“主要”一词具有很大的灵活性，也就是说，普通高等学校也可以利用无形资产以外的资产参与办学，无形资产以外的资产不就是有形资产吗？而从其本意上讲，应当是不允许普通高等学校利用有形资产参与办学的。正是因为普通高等学校资产紧张，国家才允许民间资本参与办学，才有了独立学院的产生。

《办法》第12条规定：“独立学院举办者的出资须依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。本办法施行前资产未过户到独立学院名下的，自本办法施行之日起1年内完成过户工作。”验资是法定程序，是国家为了防止投资人弄虚作假，有效督促投资资金到位的措施，能防范风险的发生，是维护社会稳定，维护学生合法权益的重要举措。但从第12条的规定来看，过户应当是指社会组织或者个人参与办学的投资，因为普通高等学校参与的是无形资产，是不需要过户的。而事实上有些独立学院使用的是普通高等学校的资产，对于这部分资产应当如何处理，有待于教育部对《办法》作进一步的解释。

二、关于独立学院管理的阐释

（一）关于独立学院的管理机构

《办法》第25条第1款规定：“独立学院设立理事会或者董事会，作为独立学院的决策机构。理事会或者董事会由参与举办独立学院的普通高等学校代表、社会组织或者个人代表、独立学院院长、教职工代表等人员组成。理事会或者董事会中，普通高等学校的代表不得少于五分之二。”该条第2款规定：“理事会或者董事会由5人以上组成，设理事长或者董事长1人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。”一般情况下，理事会或者董事会以5、7、9人为宜，以便于讨论决策。

清查表中每项数据中都需要填写联系电话，按规定固定电话在区号和号码之间使用连字符“-”，手机号码位11位数字，数据量很大，常出现漏区号、位数错、非数字的情况，在这些列的后面增加一列并填上公式“=LEN(SUBSTITUTE(M2,“-”,“”))”，如图 1，同时为此整列设置条件格式，可以明显判断左侧的电话号码是否有输入错误。

（二）关于独立学院的决议办法

《办法》第26条规定：“独立学院理事会或者董事会每年至少召开2次会议。经三分之一以上组成人员提议，可以召开理事会或者董事会临时会议。理事会或者董事会会议应由二分之一以上的理事或者董事出席方可举行。”在讨论决策上，一般问题须经多数董事或理事通过；在重大问题的决策上，须经绝大多数（三分之二以上）董事或理事讨论通过。《办法》第28条规定：“独立学院理事会或者董事会会议做出决议，须经全体理事或者董事的过半数通过。但是讨论下列重大事项，须经理事会或者董事会绝大多数组成人员同意方可通过：（一）聘任、解聘独立学院院长；（二）修改独立学院章程；（三）制定发展规划；（四）审核预算、决算；（五）决定独立学院的合并、终止；（六）独立学院章程规定的其他重大事项。”独立学院院长承担着独立学院的教育教学和行政管理工作，决定着学院办学的方向和水平，因此，院长的聘任、解聘要经过三分之二以上组成人员同意方可通过。独立学院章程是独立学院建设和发展的根本依据，必须经过绝大多数董事或理事同意方可通过。独立学院发展规划、预算或决算审核、合并或终止都是关系到学院前途的大事，也是关系到出资者切身利益的大事，必须经过绝大多数董事或理事同意方可通过。

（三）关于独立学院的业务工作

《办法》第33条规定：“独立学院应当按照国家核定的招生规模和国家有关规定招收学生，完善学籍管理制度，做好家庭经济困难学生的资助工作。”第38条规定：“独立学院对学习期满且成绩合格的学生，颁发毕业证书，并以独立学院名称具印。独立学院按照国家有关规定申请取得学士学位授予资格，对符合条件的学生颁发独立学院的学士学位证书。”独立学院颁发文凭和学位证应当以独立学院的名义，而不是以参与办学的普通高校的名义，这一方面赋予了独立学院权力，另一方面加大了独立学院的社会责任。

《办法》第40条规定：“独立学院使用普通高等学校的管理资源和师资、课程等教育教学资源，其相关费用应当按照双方约定或者国家有关规定，列入独立学院的办学成本。”这从财会核算上明确了独立学院的核算办法，解决了多年来教育成本无法核算的尴尬局面，为确定独立学院的收费标准奠定了基础。第43条规定：“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”

《办法》第47条规定：“独立学院资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。”独立学院的财务必须受到审批机关和有关部门的监督，这里的有关部门包括国家审计部门、财政部门等。“独立学院应当在每个会计年度结束时制作财务会计报表，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。”也就是说，年终审计是法定程序。

《办法》第48条规定：“独立学院变更举办者，须由举办者提出，在进行财务清算后，经独立学院理事会或者董事会同意，报审批机关核准。独立学院变更地址，应当报审批机关核准。”这一条对投资人退出做出了明确规定。投资人可以退出，但投资人的退出不能影响独立学院的发展。

三、关于独立学院清算的阐释

关于独立学院清算机关的规定。独立学院清算的前提是妥善安置在校学生，按照《民办教育促进法》的有关规定进行财务清算和财产清偿。《民办教育促进法》第58条规定：“民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”针对不同情形的终止规定了具体的清算机构，遵循谁终止谁清算的原则。因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算，是破产法的规定。

关于独立学院清算的顺序。《办法》第58条第3款规定：“对民办学校的财产按照下列顺序清偿：（一）应退受教育者学费、杂费和其他费用；（二）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；（三）偿还其他债务。”这条规定体现了学生至上的原则，独立学院的财产首先要保证学生的学费、杂费和其他费用，在有结余时才能发放教职工的工资及应缴纳的社会保险费用，其他民事债务放在最后。第4款规定：“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”

关于独立学院清算后在校学生的安排。《办法》第51条第2款规定：“独立学院举办者未履行出资义务或者抽逃、挪用办学资金，造成独立学院资不抵债无法继续办学的，除依法承担相应的法律责任外，须提供在校学生的后续教育经费。”独立学院终止时，未毕业的在校学生的后续教育费用，由未履行出资义务或者抽逃、挪用办学资金的举办者承担。学生的毕业证、学位证由参与办学的普通高校托管，对合格的学生仍然颁发独立学院的文凭和学位证书。

四、独立学院及其审批人的法律责任

独立学院及其举办者的责任。《办法》第55条规定：“独立学院举办者虚假出资或者在独立学院设立后抽逃资金、挪用办学经费的，由省级教育行政部门会同有关部门责令限期改正，并按照《民办教育促进法》的有关规定给予处罚。”对抽逃或挪用办学资金的，要限期责令改正，同时还可以并处罚款。

对于独立学院的日常管理，《办法》第56条规定：“独立学院有下列情形之一的，由省级教育行政部门责令限期改正，并视情节轻重，给予警告、1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚：（一）独立学院资产不按期过户的；（二）发布未经备案的招生简章或广告的；（三）年检不合格的；（四）违反国家招生计划擅自招收学生的。”《办法》第57条规定：“独立学院违反《民办教育促进法》以及其他法律法规规定的，由省级教育行政部门会同有关部门给予处罚。”该条既明确了省级教育行政主管部门对独立学院的管理权、处罚权，也明确了其相应的责任。

审批机关及其工作人员的责任。《办法》第54条规定：“审批机关及其工作人员，利用职务上的便利收取他人财物或者获取其他利益，滥用职权、玩忽职守，对不符合本办法规定条件者颁发办学许可证，或者发现违法行为不予以查处，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这一规定严格了审批机关及其工作人员的责任。

G648.7

A

1673－1395（2012）01－0053－03

2011 -10 -10

湖北省科技厅软科学重大项目（2010DEA022）

汪发元（1961—），男，湖北天门人，教授，硕士研究生导师，主要从事经济行政管理法制化研究。

责任编辑 叶利荣 E－mail：yelirong＠126.com