中国户籍制度改革的困境与突破——以成都户改为例

郑 鸿 周春晓

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541004)

中国户籍制度改革的困境与突破
——以成都户改为例

郑 鸿 周春晓

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541004)

中国城乡二元分割的户籍制度是上世纪50年代在城市工业化起步和强化社会管理的曲折情况下逐步建立和发展起来的。改革开放以来，中国长期实行的居住地户籍制度受到了社会各阶层的质疑与不满，面临着诸多现实困境。成都户改取得了一定的成功，它是目前中国最彻底的户籍改革，得到了各方积极肯定的评价。但也面临着许多新的困境，在税收、就业、教育、住房等制度设计上还应给予新进城的农民更多的机会，防止在城市化进程中新的二元结构的产生。

户籍制度;户籍制度供给;成都户改;城乡二元结构

现代意义上的“户籍”是指一种以家庭出身和地域来确定个人社会身份的名称符号，户籍在社会现实中表现形式或操作方式就是个人的户口，包括两个基本属性:户口类别、籍地。中国政府1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》第五条规定:“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。居住在机关、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或分别立户。”户籍不仅可以记录和反映个人的社会信息，它同样也蕴含了个人享有的权利范围和身份地位的象征意义。［1］P54－P55户籍制度就是掌握人口信息，了解人口中的出生、死亡、迁入、迁出等基本事项的变化情况，按户登记人口的一种人口统计和管理的制度，它包括与户籍或户口有关的政治制度、意识形态、经济制度以及各项法规政策。［2］P64－P65

中国城乡二元分割的户籍制度是上世纪50年代在城市工业化起步和强化社会管理的曲折情况下逐步建立和发展起来的。这种居住地人口管理的制度安排是我国计划经济的产物，为当时社会治安的维护以及国民经济的恢复和发展提供了重要保障，具有一定的积极意义。［3］但与此同时，它也固化和加重了城乡二元经济结构，按照户口实行粮食配给制，人为地加剧了城乡之间的不平等，进而导致城乡差距逐步拉大，甚至造成具有特权性质的“户籍崇拜”等一系列问题。改革开放以来，随着我国市场经济的不断发展，人口流动，户籍制度受到冲击，其弊端日益凸显，并已成为严重影响我国经济社会全面发展的制度性阻碍。因此，人们普遍意识到，要统筹城乡发展，推进城乡一体化建设，就必须拆除城乡户籍藩篱，对当前户籍制度进行改革也就成了题中之义。

成都，是我国改革开放后最早实施城乡统筹的城市之一，成都也最早进行了户籍制度改革的尝试。然而，任何一项改革都不可能是一帆风顺的，何况牵涉到现行体制的户籍制度改革。一方面，旧户籍制度运行多年，承载了太多的附加利益，因此改革过程中不可避免地会触及到利益相关者的利益;另一方面，户籍改革是一个牵一发而动全身的系统工程，它要牵涉就业制度、财税制度、社会保障制度、市政制度甚至政治体制等进行综合改革，政策的关联性强，复杂化程度高，不仅有许多需要当前迫切解决的问题，还会并发一些新的社会问题，甚至会造成一些具有长期影响的问题。［4］由此可见，在各种不确定性、复杂性因素的影响下，户籍制度改革进程中面临的诸多困境也就不可避免了。

一 当前中国户籍制度的困境

(一)户籍制度缺乏对公共服务均等化的终极关怀，致使政府面临合法性危机

考究当前中国的户籍制度的形成与发展，它具有明显和强烈的体制依赖，它的目的和意义是政治统治、维护社会秩序、控制社会的一种手段，并日趋完善和强化。户籍的取得所产生的居住合法性，让公众感到对社会强制管理的认同和忠诚。同时也减弱了政府的合法性的危机。［5］简言之，政府合法性危机实质是一种直接的信任危机。户籍原本只是公民的身份标识，并不具备其他功能。但在短缺经济条件下，社会资源的差别化分配给社会的部分成员可能更富于效率，因此户籍制度就成为了社会资源差别化分配的身份标志，附着了户籍之上的、差别化分配就业机会、医疗、住房、教育等社会资源的功能。［6］例如，城市居民凭借户籍享受了“高就业、高福利、高补贴”;国家每年为城市居民提供上千亿的各类社会保障，城市职工享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会福利，农村却只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济。［7］这种在经济发展基础上出现的社会公共服务资源分配的不公又会使民众产生某种“相对剥夺感”。在此情况下，社会公众就会把对社会分配的不满，变成对政府政策的不满，从而可能引发政府的合法性危机。［8］

(二)户籍制度是社会不公的根源并阻碍社会阶层流动，导致阶层固化

户籍制度是导致中国社会不公平的根源之一，自1958年户籍条例公布起，政府的权力控制就贯穿到了城镇基层，此后户籍制度的实施附带了相应的利益分配:从新中国建立起，政府就采取了农村支持城市、农业支持工业的政策，城乡价格差和价格双轨制的作用，导致了农业与城市的二元经济体制与分配体制的确立，直到2006年取消农业税，再到2007年中共17大正式提出城市支持农村、工业反哺农业，这种几十年来城市从农村抽取巨大资源的政策才得以松动、消解。另外，城镇户籍制度不仅导致了社会阶层的分化加快，阶层流动急速降低，还致使阶层固化，影响社会稳定。1978年改革开放前中国大致可分为城镇干部、工人和农村农民三大阶层，且阶层分化严重;改革开放后，随着改革开放深入，市场经济体制的确立，社会阶层分化、融合加快，形成了现在的中国社会阶层，学者康新贵把中国当前的社会分成四个阶层:分别是国家管理人阶层(2.1%)、资本家阶层(0.3%)、中产阶层(7%)、劳动者阶层(90%)。其中劳动者又分为三个子阶层:贫困型(10%)、温饱型(70%)、发展型(10%)。［9］可以看出，这四大阶层中产阶层严重偏少，形成当前的金字塔形的社会结构，严重影响社会的稳定。

(三)户籍制度滋生权力腐败，扭曲国家的资源配置

户籍制度供给主体长期处于政府单一指标管理、社会有限分配的状态。由于公民参与制度制定的途径有限，制度实施的途径也缺乏透明度，在社会资源分配中必然处于权力特供状态，供需之间的矛盾造成制度内部交易，制度外的权力寻租等现象，直接后果就是买卖户口，户籍指标划拨，制度漏洞与缺乏监管还造成户口的黑市交易，滋生权力腐败的温床。同时，国家资源诸如粮油供应、上学就业等都要以户籍为依据来配置，城市户籍居民生活、生产、医疗、就业、教育等资源远比农村户籍居民要多，农业与非农业户口的严格划分，限制了城乡资源的自由流动，限制了丰富的农村人力资源向城市转移，如这两年的“春运”“民工潮”“民工荒”等，都是户籍制度供给矛盾下的产物;另外，户籍制度供给还造成工业品与农产品的巨大价格差，形成价格双轨制，造成城乡资源配置严重不公，造成国家资源配置的严重扭曲。

二 成都户籍改革新政

由于户籍改革所面临的诸多困境，近年来，各地相继对户籍改革进行路径探析并出台了一系列相关政策以力图走出困境，从全国来看，户籍制度改革逐渐进入了“深水区”。在这个“深水区”改革试验中不得不提到的是目前中国最为彻底的户籍制度改革——成都户籍制度改革(简称成都户改)。成都从2003年开始推进城乡统筹改革，为了配合城乡统筹战略目标的实施，其间成都市先后经历了五次户籍政策的制度创新:(如下图所示)

在这五次户籍制度的改革调整中，具有里程碑式意义的当数第五次调整，即将于2012年全面实施的全域成都城乡统一户籍制度。2010年11月16日，成都市正式出台了计划到2012年实现成都全域城乡统一户籍的《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。此次成都推出的统一户籍的《意见》，从机制体制创新上提出了12条具体措施，旨在彻底破除城乡二元结构，彻底消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等，得到国内舆论一致好评。［10］

(一)党管干部，创新用人考核制度

党管干部一直是中国特色的用人管理制度，成都在坚持这项用人制度的前提下改变传统的按城镇户籍分类管理的模式，突破户籍限制，大胆把干部的任免和城乡统筹挂钩，将干部在城乡统筹工作中的政绩表现做为绩效考核的主要指标之一。为了有效推进这一政策，成都市以中共市委书记担任市统筹城乡领导小组组长，实行区域内大范围的干部任免、调整，在统筹城乡发展中使用干部、检验干部、提拔干部，让一些有作为的乡村基层干部进入到城乡统筹建设的领导岗位中，发挥其作用。

(二)强制性补贴，改革产权制度，实现农民自主

成都采取特殊的“惠农”政策，帮助农民增强未来选择的底气。成都在积极争取中央和省级转移支付补贴的同时，通过市县两级的财政投入强制性地把新增财政收入大部分投向农村，实施农村新型合作医疗，完成乡镇卫生院和农村中小学的标准化建设。政府创造条件的目的，是让农民集中居住，腾出来的宅基地既可以通过“土地整理”返作农田，又可以入市交易，让农民最值钱的财产能够自由变现，让农民拥有选择成为城镇居民的权利——自主决定是否卖地进城落户。

(三)改革农地产权，创新制度，创新理念，打破壁垒，还权赋能

新政策的出台是改革的关键。成都市一号文件《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》对所有的集体经济组织和农户的土地承包经营权、林地使用权、房屋所有权和宅基地，都进行了确权颁证，对农村的集体经济组织和自治组织进行公共服务和经济发展职能的分离。破除长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍，从制度上建立起户口在居住地登记、随人员流动自由迁徙的统一户籍制度，实现户口登记地与实际居住地一致，全面建立户籍、居住一元化管理的体制机制。完全尊重群众的意愿，鼓励农民进城，农民带产权进城，就业、社保不以丧失承包地为前提，农村居民享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等;同时，破除城镇居民到农村居住、生活、就业的障碍，实现城乡生产要素自由流动。

建立城乡统一的就业失业登记管理制度和就业援助扶持制度，统一失业保险待遇标准。完善城乡统一的社会保险制度，城乡实行统一的社会保险制度。按区(市)县分别建立统一的城乡住房保障体系，将符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决住房困难。分区域统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准、城乡居民在户籍地享有平等的政治权利和民主管理权利、建立城乡统一的计划生育政策、实现义务教育公平化。

三 当前成都户籍改革的困境

改革的难点在于，户籍制度的变化，撼动的是附着在户籍之上的资源、利益分配格局。成都是省会大城市，拥有1100多万人口，其中510多万为农村人口，相较于县级小城市，要打破城乡二元的利益分配格局，究竟要承担多大的改革成本?如何调整户籍背后城乡长期不平等的资源分配，实现公共服务均等化?显然，成都在探索统筹城乡综合配套改革方面实现新突破的同时，也面临着许多困境。

(一)保障房需求与教育花费估算困难

目前，成都所有郊区县构建了符合本地住房市场实际的住房政策体系且覆盖到全部乡镇，且要求到2012年住房保障体系覆盖农村，实现城乡居民人人居有定所的目标，真正实现“老有所养、学有所教、业有所就、病有所医、居有定所”。从整体来说，成都的住房保障压力不大，目前农村的农民基本都有住房，很少需要进入政府的保障体系，但改革以后，究竟会有多少农民进入城镇，产生的保障房需求则难以计算，政府要增加的保障房建设成本更是难以具体测算。

《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》提出了“统一户籍按居住地就近入学”，但在现行教育体制下，教育资源的配置，从义务教育到高等教育乃至教育资本的收益机会，义务教育阶段的就近入学原则、高中及高考在户籍地参加考试的原则等，在执行过程中都要依赖于户籍。户籍改革如何体现市场经济条件下人口的易变动性，怎样满足越来越多的农村居民迁居城市，让他们的孩子获得更为优越的城市教育资源，这些涉及到教育机会公平配置和教育管理的问题，加之受短期内城市学校过度拥挤和高考移民压力的影响，教育资源配置问题势必成为户口一元化改革的又一大困境和阻力。

(二)计划生育工作的执行困境

几乎全国各地的计划生育工作条例都是基于户籍制度而制定和执行的，城镇和农村计划生育指标存在差别，对城镇人口实行一孩政策，农业人口可以享受有条件的第二胎生育政策。在具体操作上，城镇与农业人口的区分等同于城镇户口和农业户口的划分。在实行一元化户口登记之后，就不能从户口身份上区分城镇人口和农村人口了。据测算，成都要统一城乡计划生育标准每年要花7000万元，在缺乏配套制度或政策的情况下，这给计划生育工作的操作性带来了新的困境。

(三)改革产生了新的、双重的二元结构

事实上，户籍对于人口的流动管制已经放开，但大量农民工转移到城市中并没有从根本上改变二元社会的本质。成都农民的转移，在一定阶段中并没有消灭二元结构，同时也产生了新的、双重的二元结构。由于原来的农村和城市之间的二元结构仍然局部存在，农民工进城之后，在待遇上与本地居民相差很大，在住房、教育、医疗等方面又形成了在城镇内部同一市场条件下新的二元结构。

(四)缺乏相应配套的政策法规

成都户改过程中尽管各地有各种各样的新政策、新措施出台，但基本是按照《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》来执行和操作，在法规条例未修订的情况下，许多改革存在随意性和不确定性，其积极效应和诱发性问题同在。改革面临的主要问题是如何在制度上做文章、如何形成改革动机、如何创造改革条件、如何创新相应的配套政策与法规。

四 成都户籍制度的突破对中国户籍制度改革的启示

成都户籍改革打破身份界限，消除隐藏在户籍背后的身份差异和公民基本权利不平等等尴尬问题，极大地促进了社会公平，被认为是“中国最彻底的户籍改革方案”。结合上述存在的问题，城乡户籍改革的成都经验对中国户籍制度的突破具有以下的启示意义。

(一)回归制度与价值理性，转变价值取向，突破“路径依赖”

改变中国制度供给的价值取向，户籍制度从维护社会秩序、稳定和控制社会的功能向登记、管理社会的功能转变。引进国外户籍管理经验，取消农民与非农民之分，大力发展现代农业，让农业做为一种行业，农民也就是一种职业的名称。解放思想，突破“路径依赖”，增强户籍制度供给主体的制度理性，增强公民的制度意识与制度信任，放权地方，鼓励二三线城市城镇大发展，鼓励农民进入中小城市。如:中央政府可以设定一个标准，只要地方政府的GDP或在社会保障房、社会保险、教育投资等方面达到这个标准，就可让地方政府自主决定户改的进度和放开户籍的限制。

(二)建立和完善科学的住房保障系统，一户一策，给农村居民一个政策倾斜

坚持不懈地推进城乡统筹，为住房困难家庭量身定制各种保障类型，包括廉租房、经济适用房等，切实解决每一户困难家庭的住房问题，使农村公共服务设施达到均等化、城市化。农村居民和城镇居民在住房保障的准入条件、保障品种方面要一致，实现城镇住房保障向城乡住房保障的转变。农村居民到城区以后，多给他们一些在城市中发展的机会，创造多种就业途径，破除就业歧视，在保障性住房的配置方面适当向有条件的农村居民倾斜，使他们具备在城市生活的基本生存条件，在拥有住房保障的情况下，通过勤奋努力，实现在城市中安居乐业，促进城市化的进程。

(三)充分发挥市场的作用，注重公平，还权于农民，加快建立健全各项配套的制度、政策法规，从法律上保障新进城农民的利益

由于制度的放开，大量的农民子女进城寻找更好更多的教育，对好的学校好的教育需求量大增;住房的租金和房价也会受到需求量的影响相应地上涨，政府在保障教育资源不断投入及保障公租房、廉租房供应的前提下，应逐步发挥市场作用，注重公平，实现市民与农民的公平，立法保障新进城农民的合法权利;政府、市场、市民与农民应互相发挥自己的作用并相互理解;保障并推进城市与农村一体化，加快制度改革与创新，保障机会平等。还要加强立法，增加制度、政策法规的稳定性和确定性，让农民认可法律对他们确实的保护，让他们得到实际的实惠。

(四)计划生育部门要克服路径依赖带来的障碍

通过建立部门之间的协商机制，对户籍改革引发的各种变动情况相互通报，共同协商解决。在执行政策过程中，将所掌握的个人居住地、职业等实际情况作为行政管理的依据。开发、引入新的管理系统应对迅速增加的信息，给新进城的原农民一个过渡期，也给管理部门一个新技术引入过渡期，在计划生育政策的执行上区别对待，对仍居住在农村，以农业收入为主要生活来源的人口，执行农村人口的计划生育标准。

(五)减轻新进城落户农民的劳动征税，增加对高收入者或投资者财产的征税

全面改革税收制度，社会主义市场经济就是在承认和发挥市场配置资源基础作用的同时，更加注重权利平等和公平正义。随着财富的迅速累积和贫富两极分化的急剧发展，税收征管的制度建设和信息技术条件也在进步，那套从征管方便出发，在总体上对劳动收入严厉苛刻、对资本和财产收入松弛优惠的税收体系的消极作用已非常突出，需要全面改革。

总之，在户籍改革中要创新税收、就业、教育、住房等制度，从制度上给予新进城的农民更多的机会，防止城市既得利益群体对新进城农民的新一轮剥削，造成新的等级差别，因此在消解旧的城乡二元结构的同时，还需要从制度上、政策举措上防止新的城市化的二元结构的产生。

［1］［2］陆益龙.户籍制度—控制与社会差别［M］.商务印书馆，2003，P54－P55、P64－P65.

［3］王勇.户籍制度改革:统筹城乡发展的重要突破口［J］.理论前沿，2011(9).

［4］王海光.关于当前深化城镇户籍制度改革的几点思考——21世纪以来中国城镇化进程中的户籍制度改革问题研究之二［J］.理论学刊，2009(6).

［5］［8］甘剑斌.政治合法性危机及其解决路径［J］.苏州大学学报(哲学社会科学版)，2009(1).

［6］鲁桂华.户籍改革:为何举步维艰［J］.中国社会导刊，2006(02S).

［7］聂轶青.我国户籍制度与平等权冲突的表现［J］.企业导报，2010(4).

［9］康新贵.当代中国社会四个阶层划分与阶层矛盾［J］.中国选举与治理，2010－9.

［10］成都统一户籍管理城乡居民双向自由迁徙［N］.成都日报，2010－11－17.

The Development Difficulties and Reform of the Household Registration Institution——To Take Chengdu＇s household registration institution reform for example

Zheng Hong，Zhou Chunxiao

(School of Politics＆Administration，Guangxi Normal University，Guilin 541004)

China＇s household registration system of dual urban－rural split was gradually established and developed from the start of the urban industrialization and the social management strengthening in the 1950s.Since the reform and opening up，China＇s long－established and residence－limited household registration system，as queried and complained by all orders of society，has been faced with many practical predicaments.Chengdu＇s household registration reform，considered as the most thorough one in the present China，has achieved some success and

a positive evaluation from all parties.However，it also confronts many new difficulties，such as the improvement of the system design to offer to rural migrant workers in cities more chances of taxation，employment，education，housing，etc.so as to prevent the new dual structure in the process of urbanization.

D631.42

A

1004－342(2012)02－17－05

2011－12－29

郑鸿(1985－)，男，广西师范大学政治与行政学院行政管理专业2010级硕士研究生;周春晓(1987－)，女，广西师范大学政治与行政学院行政管理专业2011级硕士研究生。