城市水生态环境建设探析

李权

（中水东北勘测设计研究有限责任公司，吉林 长春 130021）

1 城市水系环境的困境

这是东北某省会所在城市的1条污染极其严重的河流，穿城区域的集水面积超过2 200 km2，为天然雨水与沿岸企业、居民生活污水汇流区，现已成为一条主要的排污沟，水质较差，为劣五类水质河流。

该河流自发源地进入城镇后，接纳了区域95%以上的城镇废污水，由于没有污水集中处理设施，虽然一些企业能够作到达标排放，但城市生活污水未经任何处理直接排入河道，同时，加上河流两岸农业生产施用的大量化肥、农药后所造成的面源污染物，导致下游河段水质污染严重，长期以来大部分时间为劣V类水质，给工农业生产和水生态环境造成严重危害。长期以来，由于大量的废污水的汇入，早已超过了河流自身的环境容量，水环境恶化。其水生态环境问题突出表现在几个方面：

1）水质污染严重，水环境恶化。

2）水源匮乏，供需矛盾突出。

3）水源不足，污染加重。

4）用水方式粗放，水资源浪费严重。

5）现有堤防标准低，险工隐患多。

6）沿岸及滩地非法建筑及固体废弃物堆积严重。

7）河道工程建设对防汛和景观影响严重。

水生态环境建设规划如果要想真正实现蓝图变宏图，治理后的水环境长治久安，绝不是简单地划上蓝线（水体的控制线）、绿线（蓝线外所控制绿化区域的控制线）、灰线（影响滨水景观的开发建设区域）三条线那么简单，而是要充分考虑环境建设与周边群众的切身利益，同时更要考虑可操作性。

2 规划理念

自人类开始采取定居的方式生活以来，依水而居成了人们首选的目标，而每座城市的基址大都选在有河流经过的环境。而今天，繁华的都市带给人们赖以生存的水系环境最终却成了垃圾残土倾泻地、污废水受纳体，水浊、地脏、味难闻。随着社会的发展，经济条件的逐步改善，城市建设对水系生态环境越来越重视。目前已有不少大中城市在河流节点部位或岸边布设亲水设施、在堤防迎水侧建造大型亲水平台，以及在河流两侧营造清水绿化带、铺设游览路，在河流中下游的城市利用边滩和滩岛开发湿地公园、河流公园等等。上述内容的建设，投资巨大，可被改善的却只能是水环境的整洁内容。对于大范围、长距离的城市水生态环境起不到根本的治理与改善。究其根源，其实在于沉积多年的固有思想——人要驾驭水，而又不尊重和善待她，更是很少考虑与之休戚与共的岸边人群的悲与欢。

近两年通过参与城市水生态环境建设项目的设计与实施，认为一个好的、成功的、可操作性强的水生态环境建设规划，一定是体现人水和谐规划理念的上乘之作。因为美好的水环境决不是有钱人的乐园，更不是专供消闲族品鉴观赏的游览区，应该是公众共享的滨水空间，更是能为周边民众提供发展生产、提高生活质量及自身素养和文化品位创造条件的基础环境。

按城市水生态环境建设规划要求，需将河流两岸人口迁到绿线以外，可实际操作并非易事，城市居民可以通过货币进行安置，而农民要生存就得在所居住的土地上耕耘、饲养畜禽、使用燃料、排泄粪尿，因此，规划必须着眼这部分人，然后再考虑如何对水体、岸线（滨水带）、滨水空间（陆域）的三个圈层环境实施生态保育、功能布局和建设控制。

如果想把水系生态环境建设好，必须树立一个理念，周边民众的切身利益高于一切，然后才是水生态环境建设的发展前景。而单纯为拉动土地升值而采取的造景、绿化，很难实现水环境安全。因为天地人水、物境人心是一个相互交融的大环境，亲水是深植于人类天性中的原始根源，让少部分人在水岸的亭台楼阁中独享滨水美景，有违天心民愿，得不到全社会的关爱与支持。在水生态环境规划设计中要具有前瞻性、科学性和宏观性，要认真贯彻人水和谐的治水理念，充分考虑土地被占若干年之后的问题，以及大规模启动水生态这类公益项目的资金来源和被占土地居民的安置去向等等，绝不能用华丽的辞藻，新鲜的理念及亮丽的渲染图迷惑决策者的心智，而是要真真实实地给决策部门提出切实可行的对策与措施。

3 土地、资金、人口的解决思路

依照《城市水系规划规范》确定的划线原则，被占土地性质转变、动迁资金及被占人口的安置去向三大难题就成了设计焦点。要想把水生态环境建设的理想变成现实，所出台的措施必须具备可操作性。有很多规划之所以成为纸上画画、墙上挂挂的摆设，其中很重要的原因就是无法破解土地、资金、人口安置去向这道冰河。

还以前述河流为例，经对其所划定范围内移民征地补偿费的匡算和综合整治投资进行估算，仅23.5 km的下游城区段投资就高达280多亿元，其蓝线内需要征占的土地超过35 km2，如果想让土地增值、控制面源污染必须在蓝线外还要有一条绿线，也就是水体控制线外侧的绿化区，这条线内的土地恰好是人口密集区，也是工业废物、城市垃圾、废气、污水、废水倾泻及排放场所。要想将规划区内的地面附着物全部清理出去，首先要确定搬迁对象的安置去向，接下来要筹措资金，其中还有一项最难办的是用地性质变更。

3.1 探索实例

建设用地审批是依照法定程序，依据土地利用总体规划和土地利用年度计划，将农用地和未利用地转为建设用地的审批过程。笔者从规划实施阶段办理相关手续时获悉，现有的城市建设供地指标很难满足快速发展的区域经济建设需求，该项目所在市2010年前可使用的新增城市建设用地规模达84 km2，已获批准可用城市建设用地近68 km2，剩余的16 km2土地分布零散，基本上无法利用。为此，本规划提出分期实施方案，并通过现代农业规划对区域的土地利用结构和产业结构进行调整。其土地利用规划结构调整分两大类型，第一种类型是土地性质转变，将农用地转变为建设用地，属于一级类型发生变化，如：水系开挖、水生态景观布设、基础设施建设等占用的农用地转变成建设用地；第二种类型是种植比例调整、农业生产结构调整引起的土地利用结构变化，属于二级类型发生变化，如：耕地变成园地、林地或其他农用地等，只改变土地利用方式，未改变农用地性质。其调整方案如下：

1）结合水系布置、景观建设及基础设施建设，确定以小城镇为核心，优先解决农村居住环境，提高农村投资效率，实现城乡一体化。

首先，将拆迁后的“空心地”、闲置土地、撂荒地与现有耕地集中利用，有利于高科技和大中型农业机械在农村中的运用，从而降低农产品的单位成本，提高农业经济效益；其次，这一模式有利于本区农业的产业化经营及农村富余劳动力的转移及城乡二元结构情况的改善；再次，推进农民集中居住能够对农村居民的住宅进行空间上的重新调整，变零乱分散为集中有序，变自然状态为规划形态，变土地零散为集约使用；最后，可为缓解农村空巢家庭存在的系列问题提供适当的帮助。并将受工程影响的村屯作为试点，通过论证及征求农民意见合并村落，政府可将因外出务工或者从事其他外地工作的农民的土地实行集中流转，支付给农民一定的补偿金，补偿金的份额综合考虑农民的土地转让量、当地的物价水平和农民的房产面积，政府通过集中建造农民集中居住小区作为对失地农民的补偿。通过招商引资或者本地投资等多种方式将土地集约使用，开展新型农业工业化建设，最终使得农村发展摆脱滞后局面，进而推动了农村城镇化和工业化进程。

根据区域经济发展进程，逐年安排农民居住环境改善项目。规划期内全部实现社会主义新农村建设，并将各镇乡驻地建成独具北国特色的田园式小镇。

2）改变现有的农业生产经营方式，将散放的家禽、家畜实行舍饲棚饲，划定割草场的类型和范围，推广玉米秸秆氨化饲料，充分利用水面发展水产养殖。将单一的粮食生产转变为多种经营的土地利用方式，利用冬季劳动力及土地闲置开发温棚蔬菜。把道路两侧受落尘影响的农耕地转变成林业用地或苗木培育基地。

由此，即可以解决土地问题，又能解决农民的生产生活安置，同时可有效地控制面源污染。

3.2 生态环境功能

水生态环境建设，虽然属于公益事业，因政府的资金有限，本项目政府仅能提供不到3%的前期启动费，80%为农行贷款，剩余部分为招商引资。农业发展采取“国家资金、省外资金、民营资金”新三资的办法。农业银行之所以看好该项目，主要是看好区域农业生产的发展前景。区内农业被定位为都市型农业，不仅具有一般农业生产功能，同时承载和拓展部分城市发展功能，集生产、生活、生态功能于一体，其功能主要体现在以下几个方面：

1）安全生态农产品供给功能。发挥区位优势，大力发展绿色、有机农业，成为本市“菜篮子”工程的重要组成部分，满足城市居民安全生态食品消费的需求，保障优质鲜活粮油和其他农产品供给。

2）文化传承和休闲服务功能。发展都市休闲观光产业，建设农业科普教育基地，融教育、休闲观光和农业生产于一体，为城市居民提供休闲服务，传承农耕文化、民俗文化，保护文化多样性。

3）生态环境保障功能。通过转变发展方式，使都市农业发挥城市生产绿地的作用，成为水系规划形成的两环、四带、多核心的生态安全格局中的重要组成部分，为城市发展提供宜居环境。

4）科技创新转化功能。成为本市乃至本省农业新技术、新品种引进、试验、创新的重要基地，发挥高新农业技术展示、推广示范作用，促进区域科技兴城、兴农战略的实施，增强区域以城带乡的能力。

5）人口转移承载功能。发展农业二、三产业，吸纳农村劳动力，实现就近就业，提高农民收入，促进农民市民化进程。同时，通过产业向适宜区域聚集，促进新城区、小城镇和新农村建设，形成新型社区，增强人口承载力，促使本市中心城区人口疏散。

水生态环境建好后，巨大的开发潜力将吸引大批省内外及民营企业投资商，按规划中划定的产业布局，开发以农业设施工程为主体，高新技术和先进实用技术为支撑的科技成果转化项目，使高端生产力、高端生产要素的能量在区域内得到更好地释放。建设具有粮油产品加工、生物饲料加工、畜禽乳深加工、园艺产品加工、水产品加工、北方特色食品加工及苗木种子繁育七大功能的寒地农业产业区及集迎宾、展示、创业、体验、科普、度假、垂钓、服务、销售八大功能于一身的都市农业休闲区，开发和完善包括种苗繁育、蔬菜生产、净菜加工及服务四大功能的设施农业，及名优特蔬菜瓜果露地栽培区及大学生创业基地。

经上述一系列惠民措施，该区水生态环境建设规划最终破解了土地、资金及被占土地人口的安置去向三大难题，正在实施的一期工程使区域内的农民感受到了“我们所做的一切，都是为了让人民生活得更加幸福、更有尊严。”经过5年的努力，这一片土地呈现在人们眼前的不仅是“水清、地绿、天蓝”的水生态环境，同时，真正实现“让农民有一个幸福生活的美好家园”。