德班会议和我国面临的碳减排挑战

陈大元，于宏源

（上海国际问题研究院，上海 200233）

2011年12月11日，《联合国气候变化框架公约》第17次缔约方会议暨《京都议定书》第7次缔约方会议在南非德班闭幕。经过参会国反复的协商，德班会议取得了一系列的可喜成果。

大会的决议坚持了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”授权，坚持了《京都议定书》下发达国家中期减排目标的谈判和公约下长期目标的谈判的双轨制，并对《京都议定书》第二承诺期的工作进行了安排。德班会议启动了绿色气候基金，发达国家将提供资金帮助发展中国家和不发达国家做好减排工作，援助工作的安排得到了重要进展。德班会议还在坎昆协议基础上进一步明确和细化了适应、技术、能力建设和透明度的机制安排，并讨论了2020年后进一步加强公约实施的安排，明确了相关进程。

参会各国根据各自的地位和诉求分成几大阵营，在一些焦点问题上展开了激烈的交锋，会议取得这些成果非常不容易。本文将评析三大阵营在谈判中的作为，以及我国作为一个发展中新兴大国在谈判中受到的挑战，并为我国应对这种挑战，提出了相关的政策建议。

1 谈判格局的变化

由于“国际政治像一切政治一样是追逐权利和利益的斗争”，因此气候问题的谈判也已作用于国际权利分配结构上，气候问题的谈判也影响着包括发达国家和发展中国家的联盟与对抗。气候谈判中由于减排责任涉及到经济发展权，因此在责任分担原则的协商上，不同处境的国家和地区有不同的利益诉求，发达国家、发展中国家和不发达国家之间分歧很大。德班会议上，经过激烈的交锋各方做出了妥协，大会终于在最后时刻达成协议。

大会协议决定启动《京都议定书》第二承诺期，并从2013年开始实施。大会决定建立德班增强行动平台特设工作组，并将于2012年上半年投入工作，要求在2015年之前制定一个适用于所有《联合国气候变化框架公约》缔约方的法律工具或法律成果。根据大会决议，绿色气候基金也将在德班正式启动。

德班会议的结果反映了发展中国家一部分利益诉求，特别是《京都议定书》第二承诺期的启动和绿色气候基金的启动，是发展中国家核心利益的表现，这也表明在德班会议上发展中国家取得了一定的话语权，谈判地位有所提高。但是也应当看到，发达国家在谈判中仍然处于主导地位，发展中国家的发展权还是受到一定的影响。

1.1 发展中国家的话语权有所提升

德班协议中关于《京都议定书》第二承诺期存续的决议，体现了发展中国家的根本诉求，也是德班会议最关键的议题。根据决议，《京都议定书》第二承诺期及其后续的谈判，将继续按《京都议定书》规定的“共同而有区别的责任”原则进行，要求发达国家按总量减少二氧化碳的排放，发展中国家和不发达国家实行自愿减排，《京都议定书》的“双轨制”仍将会得到延续。

另外，德班会议决定启动绿色气候基金的决议，也有利于发展中国家参与国际减排合作。这些成果是国际合作必须公平公正的体现，发展中国家成功地维护了自己的权益，这是发展中国家据理力争的结果，同时也反映了发展中国家尤其是新兴市场国家在国际体系中话语权的提高。

德班会议在许多议题上，发展中国家与发达国家之间的分歧很大，但是发达国家已经不能完全掌控谈判的主导权，发展中国家的声音越来越得到重视，甚至已经成为会议能否取得成功的关键因素。

发展中国家在各种国际合作谈判中话语权的提升，是近年来发展中国家经济实力快速上升的直接体现。由巴西、俄罗斯、印度、南非加上我国在内的“金砖五国”，以及后来的“钻石十一国”（菲律宾、孟加拉、埃及、印尼、伊朗、韩国、墨西哥、尼日利亚、巴基斯坦、土耳其、越南），还有“VISTA五国”（越南、印尼、南非、土耳其、阿根廷）的崛起，都表现出发展中国家在世界政治经济地位中的提高。

根据UNCTAD Handbook of Statistics 2010的统计结果计算得出，1992年发达国家的GDP占世界的比例为80%，到了2009年这个比例降到了68%。与此同时，发展中国家与发达国家的经济差距也在不断缩小。1990年发达国家与发展中国家之间的人均GDP的比例为20∶1，2009年降至12∶1；2000年至2009年间发展中国家人均GDP增长了近46%，而同期以七国集团为代表的工业化国家人均GDP仅增长13%。此外，新兴国家的外汇储备快速增加，目前已占世界外汇储备的四分之三。

根据汇丰银行预测，到2050年全球经济格局会发生巨大变化，新兴市场的经济总量将超过发达市场，全球30大经济体当中，将有19家是今天所说的新兴经济体。经济实力的变化，对世界经济秩序必然产生深刻的影响，新兴市场大国以及发展中国家的整体性崛起，将极大地冲击发达国家的经济主导地位。

1.2 发达国家仍然处在主导地位

德班会议的新兴市场国家在发达国家的巨大压力下，接受了在2020年之后实施量化减排的提案，对于处在经济快速增长期的新兴市场国家来说，工业化进程的速度可能因此受到很大负面影响。这也表明在与发达国家进行的较量当中，发展中国家的弱势地位还没有得到根本的改变。

事实上以“金砖国家”为代表的新兴发展中国家，虽然近年来社会经济发展较快，但在发展的道路上还存在许多问题有待解决，例如：国内经济发展不平衡、国民收入贫富差距大、环境污染严重等问题，面临资源供应短缺依赖进口，以及对外贸易受到发达国家的贸易壁垒等，要赶上发达国家的发展水平，还有许多艰难的工作要做。虽然新兴国家发展前景广阔，但目前发达国家在全球经济总量中占有68%的比重，科学技术的进步和创新能力也远远领先于发展中国家，新兴国家整体实力还远不如发达国家，因此主导世界政治经济秩序的还是发达国家。

在各种国际性会议中的议程设置、提案的审议和会议决策方面，发达国家仍占有主导地位。发达国家对国际金融市场有强大的控制权，在国际秩序中仍然拥有优势。

此外，西方国家不惜夸大发展中国家的发展速度，宣扬各种“威胁论”，其目的是为了抑制发展中国家的发展速度，继续维持优势地位和确保自己的经济利益。例如，西方国家一直渲染的“中国环境威胁论”，表面看只是突显出我国环境问题将要或已经威胁到了其它国家的利益，发达国家希望将我国纳入由其主导的全球环境治理体系，迫使我国承担起更大的责任；在更深层次上，这却涉及到各国竞争能源创新和未来发展空间，对环境问题的扩大化。

发达国家将我国描绘成“世界污染大国”、“环境危机的制造者”、“不承担全球环境责任的重商主义者”等，迫使我国在全球环境保护中承担力所不能及的责任和义务。因此，发达国家绝不会因为发展中国家的快速发展而拱手让出世界政治格局的主导权，发展中国家要想建立公正的“国际经济新秩序”，要想与发达国家平等的对话，仍然是任重而道远。

不过，新兴国家的崛起以及在国际经济中地位的上升，将是大势所趋，发达国家主导世界经济秩序的能力，会越来越受到发展中国家尤其是新兴市场国家的制约。

2 我国在气候谈判中面临的挑战

在德班会议气候谈判中，谈判方按照传统的立场可以分成三大阵营，即欧盟、伞形集团和“77国集团＋中国”。这些集团在碳减排谈判中都有自己的利益诉求，立场也不尽相同。

欧盟在气候谈判中一直是全球碳减排的积极推动者，坚决要求主要排放大国都进行量化减排。本次德班会议上，欧盟以延续《京都议定书》的第二承诺期为条件，要求所有国家必须在2015年达成一份在2020年之后的有法律约束力的全面减排协议。由于欧盟是延续《京都议定书》第二承诺期的主体，因此在会议中掌握着主动权，在与发展中国家的谈判中占有优势。

伞形集团包括美国、日本、加拿大、澳大利亚和新西兰。该阵营以美国为首，主张中国、印度等温室气体排放大国必须同样接受强制减排，其中日本、加拿大以及澳大利亚等国甚至明确表示不接受第二承诺期，包括俄罗斯在内的部分发达国家也不接受第二承诺期。这些国家官方公布的理由是协议没有包括所有主要排放大国，无法达到减排的效果。

代表发展中国家阵营进行谈判的是“77国集团＋中国”，另外也还有小岛国联盟和OPEC国家，该阵营主张延续《京都议定书》的第二承诺期，要求发达国家继续实施强制性减排的责任，并向发展中国家提供绿色基金。但是，由于阵营中各发展中国家诉求不同，会议中团结出现了不小的问题。

我国自改革开放后经济持续快速增长，综合国力大幅提高。2010年超过德国成为世界最大出口国，同年超过日本成为世界第二大经济体，从2011年起超过美国成为世界最大制造业国家，2020年有望跃升为世界最大经济体。随着综合国力的大幅提高，我国在国际社会中的地位也不断提高，在维护世界和平和稳定全球经济发展中发挥的作用也越来越大。新兴大国的崛起，对某些发达国家在国际政治和经济上的主导地位是一个巨大的冲击。作为发展中国家，我国同其他发展中国家，在同发达国家的长期斗争中形成了“77国集团＋中国”的合作模式，在国际社会中进行利益诉求，在与发达国家的对话中也逐渐得到了更多的话语权。但是，在德班会议期间，面对发达国家要求新兴市场国家同样接受减排的压力，发展中国家阵营没有团结一致据理力争，争取应有的利益；反而在发达国家压力下阵营内部出现分歧，谈判实力严重下降。

应当说各发展中国家在谈判中有不同的意见是正常的，尽管同为发展中国家，但是由于发展不平衡、国力有差距，在气候问题上的诉求并不完全相同，甚至出现对立。小岛国联盟由于气候变化引起的海平面上升会带来灭顶之灾，所以要求实施最为严厉的全面减排措施；另外，由于发展中国家与发达国家相比很难适应环境恶化带来的社会效应，因此更倾向于社会动荡，其中最不发达国家自身则没有任何能力应对气候变化带来的巨大灾难，只能依赖发达国家的援助才能进行灾难的应对，并且发达国家不要求这些国家进行减排，因此这些国家也倾向于支持发达国家实施全面的减排的主张。

发展中国家中的新兴国家快速发展带来的二氧化碳排放量急剧增加是事实，当然也应当加强减排力度，但新兴国家毕竟还处在发展中，有权在碳减排的合作中维持自己的发展权。发达国家国力强、二氧化碳排放强度高也是事实，而且负有二氧化碳过量排放的历史责任，要求新兴国家与发达国家承担同样的排放责任是不公平的。但是，发达国家在气候谈判中将新兴国家与其他发展中国家区别对待，鼓动小岛国联盟和最不发达国家要求新兴国家接受强制性排放的协议，加上反对实施减排的OPEC和俄罗斯等国家，剩下的新兴国家在谈判中显得比较孤立。最终在德班会议上欧盟“路线图”，得到了超过190个国家中的120个国家的支持，使我国在会议上面临巨大的舆论压力。

3 我国的应对措施

全球气候变化是一项长期而重大的挑战，全球的每个角落都会受到影响。温室气体排放导致全球气候变暖，是近年来自然灾害频发的根本原因，减少温室气体排放，特别是燃用碳基化石燃料产生的二氧化碳排放，需要全球合作，已经成为世界各国的共识。

我国是一个负责任的大国，不仅实现自愿减排，承诺到2020年单位GDP能耗要比2005年减少40%～45%，还在“十一五”规划期间实现了单位GDP能耗减少20%的节能减排目标。从实际情况看，1990年至2009年，中国单位GDP能源强度下降53%，二氧化碳强度下降55%，而同期发达国家下降只有25%，世界平均水平更只是14%。可见，我国在碳减排问题上做了努力。虽然在碳减排问题上我国已经承受着巨大的发展压力，但是德班会议的决议仍将给我国今后的减排工作带来新的更大的压力。当然，节能减排也是我国可持续发展的必然出路，因此要把这种压力转化为进一步做好节能减排工作的动力。我国必须把握时机，采取各种积极的应对措施，包括在发展经济的过程中转变发展模式，提倡低碳发展，积极开展节能减排工作，促进高效清洁能源技术发展，这也是我国今后社会经济可持续发展的需要。

社会经济模式的低碳化是全球发展的趋势，一个国家掌握了先进的低碳技术，就可以在国际政治经济合作或者博弈中占据战略高地，特别是能源产业及其装备制造业的低碳技术进步，将成为世界各国提升本国经济竞争力的重要一环。我国如今面临着二氧化碳减排的巨大压力，同时也面临着一个跨越式发展的机遇。我国的社会经济发展战略，不仅要充分考虑能源供应的安全，还应当将气候安全和生态安全纳入国家安全与长期发展战略的框架中，将能源和气候变化同时纳入国家战略框架。

我国要积极加强应对气候变化的法规政策的建设，建立和完善管理机制，为我国的低碳发展营造良好的制度环境、政策环境和市场环境，促进我国低碳技术的发展，加强节能减排和清洁生产、新兴技术的研发和推广力度，积极引进先进的能源技术，尽快掌握低碳核心技术。利用市场机制进行碳排放指标交易，是我国促进节能减排的一种有效措施。我国的碳排放交易制度目前还不够完善，市场的规模也有待于进一步扩展，碳排放交易要尽早与国际市场接轨，通过碳排放交易市场来促进我国的能源结构调整和清洁能源的发展。

低碳理念不仅将引领经济发展模式的革命，而且还要把低碳消费作为社会公德，引领国民转变生活和消费模式。我国是一个发展中国家并且刚进入小康，改革开放后经济发展较快，人民的生活水平包括生活用能量有了很大提高，虽然与发达国家相比还有差距，但是生活质量的提高决不能走西方国家奢侈用能的老路。

4 结语

根据共同但有区别责任的原则，《京都议定书》没有要求发展中国家实现强制减排，这为发展中国家的发展留下了缓冲时间，发展中大国与其他发展中国家同样需要在谈判中争取发展权，这为“77国集团＋中国”的机制奠定了基础。虽然该机制在德班会议上受到了一些冲击，在责任分担的谈判中各国也出现分歧，但是作为一个整体，在争取更加公平的国际政治经济环境、获取更大的发展空间等绝对的国家核心利益方面，发展中国家仍然是一致的。当然，在同发达国家进行谈判时也取得了比较满意结果，特别是《京都议定书》第二承诺期存续的决议，体现了发展中国家的共同诉求。

作为“77国集团＋中国”的一员，我国在德班会议期间，全面、积极、深入地参加了各个议题的谈判与磋商，指出发达国家在自身减排以及向发展中国家提供资金和技术转让方面，支持的政治意愿不足，是影响国际社会合作应对全球气候变化努力的主要因素。我国谈判代表在会议期间，以积极、务实、开放的姿态与其他发展中国家积极进行沟通协调，与发达国家真诚开展对话磋商，为会议取得积极成果做出了最大限度的努力，发挥了建设性作用。

分化“77国集团＋中国”的机制，切割新兴发展中大国与其他发展中国家的联系，是发达国家遏制新兴发展中大国的发展和崛起的战略手段，分化的直接结果还可以削弱发展中国家集体的力量，有益于维持西方国家既有利益和世界主导地位。虽然德班气候谈判中发展中国家阵营出现分裂，但是更重要的是要防止这种松动从气候谈判领域延伸到其他领域。

新兴发展中大国在国际气候合作的谈判中，有同样的诉求，处在同样的压力环境下，因此在承担国际减排责任的谈判中，我国应当继续加强新兴发展中大国的协调，共同争取在气候能源合作中应有的地位和话语权。

同小岛屿国家和最不发达国家，加强沟通与交流，发展良好的协同合作关系，也是新兴发展中大国在各种国际博弈中的重要支点。为此，新兴发展中大国应支持广大发展中国家（特别是热带地区、雨林地区和小岛屿国家），要求尽快落实气候变化发展中国家援助基金的诉求和得到各种形式的气候变化适应和减缓资助的承诺。同时，新兴发展中大国本身也应当为提高这些国家或者地区适应气候变化的能力提供帮助，包括提供各种先进的节能减排技术，节能新技术企业也可从中开拓市场加速发展。

另外，气候问题主要是由发达国家的历史排放而引起的，因此发达国家有义务在气候问题上帮助发展中国家。但是，发达国家在应对气候变化问题方面并没有尽到帮助发展中国家的责任。所以，新兴国家应该联合小岛国家和最不发达国家，要求发达国家承担责任，向发展中国家提供相应的资金和技术。

1992年《联合国气候变化框架公约》指出：“地球气候变化及其不利影响是人类共同关心的问题……各国应尽可能地采取最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动。”德班会议闭幕了，但是全球性的碳减排合作才刚刚开始，全球气候合作也还有很多问题有待解决。德班会议后，我国还要继续坚定不移地搞好节能减排工作，本着对全国人民和世界人民高度负责的态度，积极参与气候变化国际谈判进程，推动我国乃至全球绿色低碳技术的发展，与世界上所有的国家一起，共同为应对全球气候变化做出贡献。