流域水环境综合治理投融资机制探究——以太湖流域水环境治理为例

吕 丹，李 翔

(1.南京大学 公共管理学院，南京 210093;2.东北财经大学a公共管理学院;b.研究生院，辽宁 大连 116025)

近年来，伴随人口的高速增长和社会经济的迅速发展，流域水环境系统受到严重影响甚至破坏，这在很大程度上制约着社会经济的可持续发展。因此实施流域综合治理，保障流域的可持续发展已成为共识。2008年《太湖流域水环境综合治理总体方案》(国务院)的颁布，意味着太湖水环境整体治理项目的启动。太湖流域水环境治理是一个复杂的综合工程项目，也是我国实现可持续稳定发展的一项重要措施，其内容主要包括行业结构整合和丰富的基础架构建设，具有跨多个地区和部门、社会影响范围广和资金投入量大的特点。这就要求地方政府、金融组织机构以及社会各方面的大力支持，尤其是资金方面的支持。因此探究流域水环境综合治理投融资机制，对太湖流域水环境治理有着重要的现实意义。

一、太湖流域水环境概况以及投融资现状

1.太湖流域水环境概况

太湖东临东海，南接杭州湾，西临茅山和天目山，北靠长江三角洲，主要包括浙江的嘉兴、杭州、湖州以及江苏的常州、无锡、苏州、镇江等7个地级市，以及上海的大陆部分。太湖地跨安徽、浙江、江苏和上海三省一市，总面积约为3.69万km2，流域人口占流经省市行政区划总人口的3%，流域土地面积占流经省市行政区划总面积的0.4%，河网密度为3.3 km/km2，流域内有12万km的河道，而且有228条河流出入太湖。太湖河网密集，湖泊星罗棋布，湖水总体面积为5551 km2，水面积超过40 km2的大湖泊有6个，超过0.5 km2的小湖泊有189个。

受工业文明和生产发展的影响，太湖流域部分地区出现水环境质量逐年下降以及严重水质型缺水等问题。2011年太湖流域的水质自动检测结果报告显示，除太湖湖体的湖水质量能够基本维持稳定外，其他水体的质量整体上均出现下滑现象;与2010年湖水质量相比，7条河流的河水质量明显降低1～2个级别，而且国家对断面水质进行考核，结果显示达标率呈现较大变动，变动范围为67.3% ～90.4%;在15条重要的入湖河流中，有8条河流的河水质量低于V类，只有小溪港、梁溪河、望虞河和大港河这四条河的河水质量达到Ⅲ类标准。

2.太湖流域水环境治理投融资现状

随着长江三角洲地区改革开放的不断深入，水环境污染治理的改革逐渐推进，其重点集中在太湖流域投融资结构的改革上。“九五”之前，太湖流域水环境污染的治理资金来源主要是政府，特别是以城市政府的借记贷款、财政税收收入以及由政府引导的行政性事业费用收入为基础。在这一时期内，在有关市场化改革的政策方面，还没有达成共识，并且在治理方面对投融资的需求较高。由于以前的河湖水环境污染治理的公益性和投融资惯性之间的属性关系，政府在维持水利的投融资需求战略方面只能够依赖地方的财政收入。“九五”之后，由于长江三角洲地区城市化步伐的加快，以及太湖流域水环境治理所需资金出现严重短缺，政府需要加大投资力度［1］。2008年国务院颁布的《太湖流域水环境综合治理总体方案》指出，在太湖流域治理上，整体总投资1115亿元，规划1233个项目，并且确定了重点工程和十大类项目，明确指出太湖综合治理区域、关键治理范围、长期和短期治理的目标;而且江苏、浙江和上海两省一市又依据国务院颁布的《太湖流域水环境综合治理总体方案》，各自拟定了符合自己地方实际的实施方案。实施方案总体投资大约2000亿元，并制定了2148个项目。尽管如此，仍存在财力无以为继的现象，太湖流域水环境综合治理的供需平衡本质上影响了市场化前进的方向，在某种范围内，地方政府促进水环境综合治理的关键动力是资本的大量引入。随着市场化进程逐步深入，政府职责转变逐渐具体化、明晰化，这就使得太湖流域水环境综合治理工作必定能够进入投融资机制的成熟阶段，而且投融资机制在规范的资本市场得以优化，地方政府和企业也能够利用基金市场和债券渠道获得较多的低成本资金［2］。

二、流域水环境治理投融资问题及其原因

由于流域水环境污染具有外部性特征，因此可以将流域水环境治理当做公共物品的供给，这是典型的公共财政问题，需要政府的干预。政府的财政政策是进行流域水环境治理的主要手段，它主要影响流域水环境治理的资金筹集、使用和分配等各个环节。但是我国流域水环境治理效果尤其是太湖流域治理效果不佳，流域水环境治理资金不足及资金使用混乱，其主要原因是我国在流域水环境治理过程中的投融资方面存在诸多问题。

1.融资渠道狭窄

从资金结构来看，流域水环境治理需要政府资本、民间资本和外来资本的共同支撑，然而就当前来看，政府财政资金、民间闲置资本和外来资本都没有发挥其应有的作用［3］。具体来说，首先流域水环境治理的资金主要来源于我国的财政收入，而且生态环境建设项目所需要的绝大部分资金也是通过政府间接融资(贷款)和直接投入获得的，但是与政府的间接融资相比，政府直接投入所占比重较低，而且在政府财政收入预算中并没有专门用于水环境治理的资金，在水环境治理支出资金时仅仅挤占其他公共产品的供给比重，结果使得各级地方财政支出捉襟见肘，流域水环境治理也仅是治标不治本 。其次民间闲置资本市场还不够完善，资本市场准入机制与市场信息不对称成为民间资本进入流域水环境治理领域最主要的障碍，而且国家的财政投入还没有激活和吸引更多的社会资金，使得民间闲置资本没有得到充分利用。最后外来资本的利用也存在较大的问题。由于水环境治理隶属于公共产品，因此可以利用规模较小且单一的外来资本，如世界银行的贷款和外国政府捐赠援助等，但是其数量极其有限。融资渠道狭窄产生的资金缺口直接影响地方政府和社会对流域水环境进行治理的步伐。

2.流域水环境治理设施管理滞后

总体来看，地方政府和社会在太湖流域水环境治理过程中，对所需设施的投入与管理还存在许多不足。一方面是由流域内垃圾和城市污水处理不当造成的，另一方面是因企业对水环境治理设备的投入与管理不当引起的，尤其是这些设备在完工后却不能正常工作或是没有能够符合设计的理想功效。具体而言，太湖流域水环境综合治理设施管理及运营效率较低是由以下几个方面造成的。

(1)市场竞争机制缺失。现阶段我国在流域水环境治理的投融资方面，还缺少一个由私有企业对流域水环境进行治理的市场竞争机制。长久以来，我国在流域水环境保护基础设施方面，具体是由政府进行投资建设，企业或事业单位进行运营管理的模式，但是从制度上来看，这种政府垄断性模式具有排斥市场竞争和效率较低的缺点［5］。

(2)对流域水环境治理设施的管理运营不当。目前我国在污水治理投资方面主要是使用固定资产投资模式，但是推动治理设施真正运转工作并达到良好治理效果的管理资金，在现有的投融资机制中并没有发挥其应有的作用，并且当前的经济环境、方针政策未能有效地激励企业为流域治理提供充裕的管理费用。虽然最近几年，政府和企业加快对太湖流域水环境治理厂的建设，但依然存在对投资重视程度高、对管理运营重视程度低的现象。有些企业为了能够在最大限度上获得收益而对污水处理设施时转时停，虽然有环保执法部门的稽查和检验，但企业中污水处理设施开开停停的现象依旧十分严重。

(3)水环境治理的社会化程度偏低。在企业进行水污染治理的领域，大部分具有污染特征的企业均是自建自管，即由企业自己组建以及管理运营污水处理设施，很少甚至没有企业考虑过利用规模经济效应与社会化分工的作用，通过委托契约的途径让一些具有专业化污水处理设施的企业来实施污水治理。但在规模不经济的影响下，一些中小企业使用“自建自管治理设施”的离散式的治理方法也是造成投资效率不高的主要原因。并且我国环境保护服务行业的发展并没有跟上治理的步伐，也不能为企业工业水污染治理设施建设以及管理的高效实施运作给予较高的外部环境支持［6］。

(4)水环境治理设施投资效率过低。在建设治理设施过程中，存在产品质量较差以及制作技术水平偏低的缺陷，使得治理设施不能实现预期的效果与效率，更严重的是建成以后某些设施根本不能正常使用［7］，造成资金的浪费。还有一些污水治理项目未通过充足的验证就投入使用，导致管理运营的成本过高，治理技术不达标，最终使得这些设施根本不能够正常使用，投资治污资金不能起到应有的作用，过低的投资效率进而加剧了投资流域治污的资金缺口。

3.资金投入运作效率偏低

尽管我国流域水环境治理的投资规模较大，但并没有达到预期的治理效果。总体来看，其主要是由治理资金管理机制相对落后，资金有效性不足、引导力不强和资金运行效率低下造成的。首先，由于缺乏专业化的投融资机构以及市场化的投资经营机制，出现资金使用分散、融资渠道不畅通和管理资金缺乏可持续发展的后劲与活力的现象。其次，各项激励措施与政策不配套，不能形成一个完整的系统体系，许多已经成型的方针政策也未能得到落实，各级地方政府对流域水污染治理的积极性不强。最后，当前我国流域水环境治理工作仍旧是封闭式运作，缺乏公平、公正、公开的市场竞争环境，加上治理项目运作过程中约束机制和监督机制不完善，结果导致没有人愿意承担资金投资主体的所有责任，而且在治理资本回收和项目筹资等过程中也比较容易碰到障碍，这在一定范围内对投资收益的正常运作产生较大的不良影响，甚至可能会带来风险。

4.生态税收系统不健全

在对水环境进行治理的各项措施中，国家税收是最直接并且效果最好的途径。同其他国家已经形成的环保型税收体制相比，我国实行的税收体系还不能够体现出可持续发展的要求，没有起到治理污染保护环境的作用。特别是，我国目前实行的税收制度还未涉及与流域水环境治理相关的税种。由于缺少该项税种，导致水环境治理的社会成本不容易实现内部化，这就在一定程度上限制了税收在流域水环境治理方面调控作用的充分发挥，减少了对环境污染治理实施环境保护措施的税收来源。另外，我国现阶段有关水环境治理的税收优惠政策，主要是以减免税的方式分散在各个税种中，虽然实施的税收优惠政策在合理利用资源和保护环境方面发挥了一定的积极作用，但该政策缺乏前瞻性和系统性，而且生态环境不断恶化与税收优惠政策的设置之间还不能达到平衡关系，例如某些政策在保护一些部门和行业的收益时，并不能实现生态环境的有效治理。由此可知，我国目前实施的税收优惠政策，不利于我国环保事业的持续健康发展，削弱了税收对环境保护和资源合理利用的支持力度。

三、流域水环境治理的投融资机制构建

1.寻求多样化投融资途径

对于流域水环境污染治理问题，只有寻求以社会化、市场化为基础的投融资途径，形成由政府、社会和企业三方共同承担流域水环境治理所需费用的模式，才能够真正做到流域水环境的有效治理。

(1)吸纳多样化的投融资主体。各级地方政府应将企业、个人以及金融机构都并入到投资主体行列中来。金融机构尤其是政策性银行，可以制定和实施倾斜性的货币政策，例如可以适当减少当地环保企业取得金融贷款的条件，高度扶持有益于自然环境建设和保护的信贷融资和投资工程。企业应遵从“谁污染、谁治理”的方针，增加水环境治理的资金投入，将工业环境治理的责任落实到实际主体，以推进企业的垃圾和污水处理进程。促进流域水环境治理投融资机制前进的步伐，大力吸收用于环保事业的国际金融组织提供的资本、社会资本以及国内外政府机构贷款，形成以政府机构为主导、市场化改革为推动力和多样化投资模式为特征的格局。设立市场化、多样化的投融资体制，促使流域水环境治理投资主体由政府向企业的转变，向企业、个人以及一些投资金融组织机构提供充足的投资机会。这种以多样化为特征的投资模式能够促进市场竞争机制的形成，促进环境保护事业发展和技术进步的前进步伐。

(2)开拓社会化与市场化投融资途径。流域水环境治理是一个长期工程，这就需要治理主体加大前期流域水环境治理的基础性建设，而这需要大量的资金支持。现阶段我国地方流域水环境治理的主要资金来源是政府的财政资金，但仅依靠政府财政资金还远不能达到庞大资金的需求，这就需要各级地方政府积极拓宽社会化和市场化融资渠道，通过发行水环境治理彩票、建立流域水环境治理专项基金，以及鼓励支持从事水环境治理的企业优先上市等形式，实现资本市场与环保产业相结合，筹集流域水环境治理资金。同时，管理和监督治理资金使用方向，企事业单位、社会融资与政府部门融资相互补充，从而在一定程度上实现拓宽流域水环境治理的资金获取渠道以及有效预防流域水环境治理资金投入严重不足的目的。

(3)构建多元化的投融资模式。在市场化和多样化的流域水环境污染治理的投融资机制条件下，为各个流域水环境治理投资主体提供多样化的服务与投资模式，各种投资主体可以通过直接与间接相结合的投资方式来进行流域水环境治理投资，也可以根据自身的技术生产能力与经济能力，理性地选择适合自身的投资模式。这几种模式在本质上能够促进流域水环境治理企业优势的充分发挥［8］。

2.健全治理设施与管理机制

(1)创新流域水环境治理的市场体制。依照市场化运行、法制化控制、行业化成长和企业化管理的要求，切实转变政府职责，逐步促进流域范围内生活和生产垃圾以及污水治理模式改革，实现政府与企业、政府与事业单位相分离，从而保证城市环境以及社会公众利益不受其影响。在流域水环境治理中增加了“特许经营”的政策，也就是将环境治理的一些特许权赋予那些经验较高、能力较强的企业，激励这些企业增加治理投资，并且引入实力较强的国有企业尤其是中央企业，以及私营企业等进入流域水环境治理领域，加快市场化治理的脚步。其次，健全流域水环境治理的投融资体制，不管是城市治污设备，还是企业的治污设施，都需要依照企业方式来建设、运行和管理。同时，加大对各种社会群体投资流域水环境污染治理设备建设的激励力度，实现投资主体的多样化以及产权性质的股份化，明确界定各个投资者间固有的权利、责任和利益，提高投资者对水环境污染治理的投资能力，保障投资者的相关权益［9］。

(2)明确治理设施管理的法律地位。对“同时设计、同时施工、同时投产使用”要重新定义，尤其是一些中小企业并不需要自己建设治理设施，它们可以将污染物转移给治理能力较高的企业，这样就能集中处理污染物。同时，还要确定污水治理企业与污水排放企业的相关法律责任。此外，政府机关应该加快对有关环保法律规定的完善，以“谁污染、谁付费，谁治理、谁受益”为主要原则，企业可以自己治理企业所造成的污染，也可以将污染委托给治理能力和技术水平较高的治污企业来帮助治理。

(3)转变政府职责，建立市场竞争机制。政府在流域水环境治理过程中执行的应是裁判员的职能:实施严格的行业监督管理，健全监督管理体系，建立并逐步完善公平的市场竞争机制，制定切实有效的有关环保方面的法律制度，进而提升政府、企业的投资效率。另外，由于存在经济的外部公共性，使得企业和个人对流域水环境的重视程度不够，市场在流域水环境治理方面失灵。在这种情况下，要求政府通过宏观调控政策来调整因失灵产生的市场不足，但是政府在环境治理方面能否发挥积极功效的关键是以什么样的方式弥补［10］。

(4)加大对水环境治理设施的技术研发力度。政府部门应加大对治理设施技术的研发力度，获取新技术，进而提高产品质量和治理设施的技术水平，减少资金浪费，使得治理设施达到理想的效果。

3.增加流域水环境治理的投资效益

虽然在“十一五”期间我国政府增加了治理流域水环境污染的资金投入力度，但是从目前来看还需要进一步完善投资机制。

(1)改善政府间的财政转移支付制度。我国现阶段的流域水环境治理资金应该采用以中央政府转移支出为主导、地方政府交错并存转移支出方式的转移支付制度。一方面，充分发挥中央政府对省级地方政府的宏观调控作用，积极引导省级地方政府改善省级以下地方政府的转移支付制度和财政体制，妥善处理流域内的生态系统补偿问题，积极推进流域内的水环境保护进程，从而促进流域经济系统的全面协调可持续发展;另一方面，加大中央政府在专项投资资金转移支付上的比例，从而产生以专项转移支付为主导、特殊性转移支付相互补和一般性转移支付相匹配的混合型转移支出格局。

(2)加大流域水环境治理公共财政预算资金的投入。目前我国的公共财政体制仍处于有待完善阶段，政府力求优化财政收支结构和规范财政收支行为。流域水环境治理是典型的基础性和公共性行业，属于公共财政支撑的重点领域。所以，我国政府应增加各级地方财政对流域水环境治理的投资力度，尽快全面落实资金规划，保证治理工作依照规划实施，有效完成治理目标。具体来说，我国地方政府可以在逐步提高财政投资的同时，继续加大用于流域水环境治理的国债资金的比重，通过发行长期国债来增加水环境治理建设的资金，并重点解决跨界的流域水环境治理问题，从流域水环境可持续发展角度统筹资金的使用。

4.构建税收补偿体系

生活和生产过程同样消耗着自然资源，每个消费者都应该承担起一定的治理污染的责任，并以缴纳税费的方式弥补环境损失。因此我国应该考虑征收水环境治理和保护税。该税的征收不仅可以督促纳税人增强流域水环境保护意识，而且可以筹集治理和保护水环境的专项资金，从而达到缓解水资源不足带来的生活与生产压力，加强社会公众对水环境质量的监督和关注的目的。

同时，治理流域水环境问题，政府不应仅仅局限于水污染处罚和收费本身，还应实施多种激励措施，积极鼓励和引导企业和个人提高环保意识，主动运用先进技术设备等手段来降低污染程度。国家还应该利用必要的税收政策促进环保技术的发展，对那些使用和生产防污设备、治污设备、节能设备，以及积极研究治污、防污技术的企业和个人实施一定的税收减免政策，从而达到鼓励其继续为流域水环境治理作出贡献的目的。

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［3］董 蕾.防治流域水污染的投融资机制研究［J］.吉林省经济管理干部学院学报，2012(1):23-27.

［4］马明丽.重庆市环境保护投融资机制研究［J］.经济问题探索，2007(2):45-48.

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［6］柴 宁.资本理论在跨界河流流域可持续管理中的应用及实例分析［J］.辽宁大学学报，2006(7):116-120.

［7］赵鹏高.加快污染治理市场化与环境保护机制创新［J］.宏观经济管理，2007(7):27-29.

［8］张 霞.湘、资、沅、澧“四水”流域污染治理投融资分析［J］.湖南财经高等专科学校学报，2008(4):58-60.

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［10］苗 苗.关于水利建设投融资问题的研究［J］.山东水利，2006(7):40.