城市化进程中农村集体经济组织成员资格确认问题分析

那艳华 荆 珍

(1.东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030;2.东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040)

一、城市化进程中集体经济组织成员资格确认的必要性

1958年1月起实施的《中华人民共和国户口登记条例》确认了包括出生、死亡、常住、暂住、迁出、迁入、变更等七项人口登记制度。自此以后，凡是具有城镇户口的人就是城市居民;具有农村户口的人就是农村居民。但这种城乡二元体制下的区分，随着城市化进程的加快和人口流动性的增强逐渐被打破。由于集体经济组织成员资格享有涉及土地承包经营权、宅基地专有使用权、土地征收补偿款的分配请求权及集体经济组织财产分割请求权等多项权能，因集体经济组织成员资格的“悬空”而引发的纠纷在逐渐增加，特别是在农村土地承包经营权和征地补偿款分配领域尤为突出。对“集体经济组织成员资格”的法律确认成为维护农村集体经济组织成员权利及相应制度设计衔接的根本所在。

但在我国的法律中，并不存在“集体经济组织成员资格”这一术语，只有“农村户口”“城市户口”之分。其中只在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》有关于“农村集体经济组织”及“集体经济组织的成员”的提法。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”第十四条规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”虽然《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》有关于“农村集体经济组织”及“集体经济组织的成员”的提法，但是“集体经济组织的成员”资格在法律上及现实的司法实践中并没有得到确认，而且集体经济组织成员资格的确认无论是由村集体经济组织自身通过民主议定程序还是通过司法程序解决都有失偏颇。可见因集体经济组织成员资格确认而引发的问题并没有得到实际的解决。

二、确认集体经济组织成员资格的模式探索

(一)山东模式

2004年7月30日，山东省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议通过了自2004年10月1日起施行的《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，界定了农村集体经济组织成员资格的条件。其中第六条规定:“符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员:(一)本村出生且户口未迁出的;(二)与本村村民结婚且户口迁入本村的;(三)本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女;(四)其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。”第七条规定:“原户口在本村的下列人员，依法享有农村土地承包经营权:(一)解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的士官;(二)高等院校、中等职业学校在校学生;(三)已注销户口的刑满释放回本村的人员。”

从以上规定可以看出，山东省村集体经济组织成员资格的确认，以户口为主，以村民民主议定和土地承包经营权的享有为辅，但享有土地承包经营权并不一定就享有村集体经济组织成员资格。这一规定并没有从根本上解决目前很多人“被农转非”的问题。

(二)广东模式

《广东省农村集体经济组织管理规定》于2006年7月14日广东省人民政府第十届95次常务会议通过，于2006年8月9日以广东省人民政府令第109号正式发布。同年10月1日起实施。其中第十五条规定:“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格;法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消;法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。”

从广东省上述规定可以看出，广东省对农村集体经济组织成员资格的界定采用的是一种综合性标准，即以户籍、承包经营权的存在为基础，以民主议定、村规民约、法律规定等形式为辅。这种综合性标准具有一定的科学性，但这些确认形式无法解决二元户籍体制与新经济发展模式所带来的人口流动之间的冲突。

纵观各地确认村集体经济组织成员资格的做法，大致都遵循如下三种学说:一是户籍说，即以户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有该农村集体经济组织成员资格的标准;二是居住说，即以是否实际在本村长期居住生活为标准确定其成员资格;三是折中说，即以户籍所在地为原则，以长期居住生活的事实状态为例外来确定成员资格。

三、集体经济组织成员资格确认困境分析

(一)城乡二元制的经济结构及户籍制度的确立与现行经济模式、人口流动加剧之间的矛盾

《中华人民共和国户口登记条例》以法律形式严格限制农民进入城市，限制城乡间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”从此在中国扎根，其背后还逐渐附加了从社会保障到教育、医疗、公共服务等几乎所有公民权益的城乡化差异。自此中国步入了城乡分割的二元体制。而我国的户籍制度并不仅仅是简单的登记制度，它承担着一些其他的社会功能:区分城乡户口的差别;对人口流动，尤其是农村到城市、小城市到大城市的人口流动进行限制;和不同的户口类别相对应，有不同的福利标准。正是户籍制度的这些附加功能使得户籍制度与现代经济的发展越来越不相适应。

我国城乡二元经济结构主要表现为:城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主;城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后;城市的人均消费水平远远高于农村;相对于城市，农村人口众多等。城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、财政和金融等方面存在不公平。二元经济结构造成贫富差距扩大、地区发展不平衡、城乡文化素质差距的扩大等社会问题。

城乡之间的经济差距及发展不平衡，促使大量农民涌进城市，成为进城务工人员。目前我国有13亿人口，其中农民9亿多。但我国现行的户籍制度，对人口的迁徙进行限制，人为地划分城市和农村两个人力资源市场，使很多扎根城市，在城市固定居住和生活的“农村人”并没有取得法律上“城市人”的身份，而与此同时，有的地方通过地方性法规、民主议定的形式已经否定了其“村集体经济组织成员资格”，造成“被农转非”的结果。

(二)集体经济组织成员资格确认的法律缺位

集体经济组织成员资格的存在涉及集体经济组织成员基本的生存权、发展权，具体包括土地承包经营权、宅基地使用权、承包地被征收时的土地补偿请求权及对村集体经济组织财产的分割请求权(多发生在城市化进程中，村集体被整体征地，村集体资格丧失的情形)等。但目前我国并没有从立法的角度对村集体经济组织成员资格予以确认。各地的做法也不尽一致，或通过村民自治程序决定或通过法院确定。

1.村民自治决定的违宪性

村委会作为基层群众性自治组织，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”从村民委员会的性质及我国农村的实际情况看，村民自治具有其科学性与合理性，有利于村民发挥能动性。但我们必须看到，有些问题，通过村民自治来决议是欠妥当的。目前一些省市赋予村集体经济组织通过民主议定的方式确认有争议人员的成员资格，比如山东省和广东省的做法是有待商榷的。这是因为集体经济组织成员资格的确认涉及村民的基本生存权利，从法律的构架角度讲，该权利应该由层级最高的宪法予以确认，并由法律细化，而由村民委员会通过民主议定的方式来确认与法律规定的精神相悖。因此，笔者认为，农村集体经济组织成员资格的认定，是公民的一种基本权利，关系到成员的经济、政治、民主等一系列的权利，不属于村民自治事项，不能通过村民集体表决、投票等方式来决定。

2.司法确认的困境

依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的司法解释》第一条、最高人民法院(2001)51号《关于人民法院对农村集体经济组织所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》以及(2001)116号《关于村民因土地征用费、安置费问题与村民委员会发生纠纷人民法院是否受理的问题的答复》，承包地征收补偿费和村集体经济组织财产分割，村民有权请求人民法院裁决。这无疑为诉求无门的村民打开了维权之门，但同时也涉及一个问题，就是法院在裁决之前首先要确认请求权人的主体资格，如果村集体经济组织成员资格存在，则享有请求权，反之则不具有请求权。故案由就不再是财产分割纠纷，而是“集体经济组织成员资格确认纠纷”。这与立法本意是相悖的。

同时，由于集体经济组织成员资格的确认立法并没有统一，法官对此存在不同理解，各地法院的做法不尽一致，会出现同案不同判的现象。而且随着人地矛盾的增加，此类案件的调处难度也比较大，上访不断。

四、走出集体经济组织成员资格确认的困境

笔者认为，解决集体经济组织成员资格的确认问题，不应仅仅依据传统户籍、第二轮土地承包时是否进行承包、是否长期居住生活在本集体经济组织内为标准，更应本着尊重历史、着眼现实的原则，以立法的形式统一规定农村集体经济组织成员资格的标准，并制订完善的配套机制。只有这样，才能充分保障集体经济组织成员的基本生存权、发展权，才能在我国的户籍制度、城乡二元经济体制长期存在的情况下，保障城乡之间人口的合理流动。

(一)以立法形式建立集体经济组织成员资格确认的统一标准，对特殊群体建立原则性标准

随着统筹城乡的发展，人口流动性越来越大，以前边界十分清楚的城乡分立二元社会结构处于急剧的制度转型中，农村户口管理出现了许多新情况、新问题。

一方面，中国农民处在城乡二元结构下的城市化进程中，城乡流动性的加大、互动性的频繁，令村民对土地的价值观也呈现出多元性，主要包括:传统土地为本型、土地保障型、现代土地经营型、土地包袱型。在我国前两种类型居多，大多数农民依然将土地视为其安身立命之本，而集体经济组织成员的身份是获取土地承包经营权的保障，即使有些农民多年在外务工，当城市无法提供足够的经济收入时，他依然会选择回乡。在他的集体经济组织成员资格被取消后，其生存便失去了依托。

另一方面，我国的户籍制度仍将长期存在，在户籍制度未做出实质性改变的情况下，解决这一问题的关键仍然是在“市民”与“村民”之间作出明确的界定，当然这一界定应有其他的社会制度作为依托，如完善的城乡社会保障体系。笔者认为，村集体经济组织成员资格的界定“以该成员是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口为基本判断依据”的同时，要划分历史遗留的特殊群体与新出现的特殊群体，区别对待。历史遗留的“户在人不在”“人在户不在”的问题，应以户籍和是否在本村承包经营土地为基本依据。对于新出现的特殊群体，应附加原则性的确认标准，否则面对新出现的情况，就会出现“被农转非”现象，而关键的问题是“被农转非”人员并没有获得城市户籍、稳定生活收入和城市社会保障，比如目前很多未充分就业的大中专毕业生和多年在外务工人员。

因此在集体经济组织成员资格确认这一问题上，在充分尊重历史的同时，必须着眼于现实问题的解决与考量，必须对新出现的特殊群体予以充分考虑，赋予“取得城市居民身份、稳定生活收入、加入城市社保”这一衡量标准，否则就会出现很多人身份“悬空”的现象。这是对部分群体生存权利的侵犯和剥夺。

(二)构建合理的外部机制，建立加入和退出程序机制

在城乡二元经济结构、户籍制度不做根本调整的情况下，经济模式的改变与发展必然与之产生冲突与矛盾。其结果是部分村集体经济组织成员的主体身份被以正当的规则、程序名义剥夺，使其基本的生存、发展权利失去依托。解决该问题的关键在于除了法律制定统一的确认机制与框架之外，还要构建合理的身份加入和退出机制，以清除和避免现在的混同、混乱状态，减少诉争的发生。“根据博弈论的观点，任何一个有理智的社会经济主体在选择其行为方式时，都会事先考虑其他经济主体可能采取的经济策略，并根据自己的特定禀赋来做出自己的决策。”民主议定程序确认争议村民是否具有村集体经济组织成员资格，结果不公正的缘由就在于此，即“博弈”之后村民代表作出了有利于自己的经济选择而非公正的良知选择。因此，唯有合理的加入和退出机制介入，才能理顺城市化进程中出现的身份混同矛盾。

同时，具有主体资格并非是享有一切权利的依据，还要做现实性分析。比如土地补偿款、村集体经济组织财产的分割，要看财产积累时，村民与村集体的关系。

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