环境健康问题的法律规制

彭本利

(1.中山大学法学院,广东广州 510275;2.玉林师范学院法商学院,广西玉林 537000)

随着经济的迅猛发展和科学技术的飞速进步,人类开发利用自然资源的能力不断扩大,大规模地改变着我们生存的环境。人类在享受现代经济成果的同时,也付出了沉重的健康损害代价。20世纪30年代开始在西方发达国家相继出现的“八大公害事件”无一不是因环境污染造成的在短期内人群大量发病和死亡的事件。近年来,我国环境健康问题日趋严重,亟须加强环境健康问题的法律规制。

一、 我国环境健康问题的现状及特点

1. 我国环境健康问题的现状

环境健康问题是指由于环境污染造成的健康损害[1]。近年来我国环境污染损害健康的事件频繁发生,例如:2009年7月,湖南浏阳镉污染引发群体性事件;2009年8月,江苏盐城水源被污染导致20万人饮水受影响;2009年12月广东清远铅中毒事件;2011年相继发生了浙江台州铅污染事件、云南曲靖铬渣事件、甘肃徽县血镉超标事件; 2012年1月广西龙江河发生特大镉污染事件,镉超标最高峰值达80.5倍,波及河段约300公里。媒体报道的因重金属污染致健康损害的事件只是我国环境健康问题之冰山一角。环保部数据显示:2009年中国重金属污染事件致使4035人血铅超标、182人镉超标,引发32起群体性事件。中国统计局资料显示:全国70%的江河水系受到污染,40%基本丧失了使用功能,95%以上流经城市的河流受到严重污染;333个大中城市中,一半以上空气质量不达标,1/3的城市污染非常严重;1/3的国土被酸雨覆盖。生态破坏和环境污染,正在侵蚀每个中国人的健康[2]。据专家测算,中国每年因空气污染导致约1500万人患支气管病,2.3万人患呼吸道疾病,1.3万人死于心脏病。中国每年200多万的癌症死亡者中,70%与环境污染相关。全国20%的儿童有铅中毒症状,城市中1/10的夫妇因污染不能生育或生下畸形儿[3]。据有关组织估算,中国大气污染造成的环境与健康损失占GDP的7%,2020年将达到13%[4]。

2. 我国环境健康问题的特点

(1) 环境健康问题实质是生态系统的失调

人是自然环境的产物,属于生态系统链条中重要的构成因素。人与环境之间存在着物质和能量的流动和交换。生态系统的细微变化,都会最终对人体产生影响。在正常情况下,人体与环境之间会保持一种动态平衡的关系,这种平衡的实现是保持人体处于健康状态的基本条件。如果环境受到污染,致使环境中某些化学元素或物质增多,使有机污染物污染了空气、水体、土壤和生物,再通过空气和食物链侵入人体,就会破坏人体与自然环境的动态平衡,产生环境健康问题,影响人类的生存和发展。

(2) 环境健康问题是中国经济不可持续发展的结果

改革开放以来,我国经济持续快速发展,我们用短短二十多年的时间走完了发达国家上百年的路程。但是,在以往粗放型经济增长方式下,经济的高增长是建立在资源高消耗和生活高消费基础上的。同时,能耗、物耗及主要污染物排放总量也在快速增长,严重超出了生态系统的承载能力。我国单位GDP能耗是日本的7倍、美国的6倍、印度的2.8倍,单位GDP污染物排放量是发达国家平均水平的十几倍。中国人均GDP在400～1000美元时,出现了发达国家人均GDP在3000～10000美元期间出现的严重污染[5],也导致本应在不同阶段出现的环境问题在短期内集中体现和爆发出来,中国的发展已进入环境高风险时期。

(3) 环境健康问题产生的复杂性

环境污染对人体健康的影响具有多因子、多介质、低剂量、长期性、潜伏性等特点,物理性、化学性及生物性污染物除了使人体产生急性中毒、慢性中毒外,还对人体有致敏、致畸、致突变、致癌等影响,以及导致其他慢性病的发生[6]。

(4) 环境健康问题容易引发群体性事件

目前我国出现的环境污染损害健康的事件,大多是由受害群众自己最先发现环境健康损害的产生。引起环境污染事件的企业则大多是顺利通过层层审批并且排污监测达标的企业,有些甚至是地方政府的“重点保护单位”。如在2006年发生的甘肃徽县铅污染事件中,被原国家环保总局和甘肃省环保局联合调查组认定为重要污染源的徽县有色金属冶炼有限公司,曾被列入县“首批重点保护企业”名单。对这些重点保护企业,任何单位、团体或个人,包括环保部门,未经政府特许,不能进入检查[7]。由于环境信息的不对称,以及地方政府在处理环境污染事件过程中缺乏有效的干预措施,导致群众对政府的不信任,往往容易引发群体性事件。2004年环保部门收到的对环境问题的投诉达到了60多万件,其中相当一部分投诉是关于环境污染造成健康损害的[8]。中国公安部指出,2005年扰乱公共秩序的案件上升了6.6%,达到了8.7万件,其中许多社会不安定事件都是公众对环境污染和环境污染导致的健康威胁感到愤怒的结果[9]。国家核安全局总工程师杨朝飞指出,当前环保问题排在全国群体性事件十大原因的第九位,因环境污染引起的群体性事件的增长速度排在第七位,其年增长率为29.8%[10]。

二、 我国环境健康问题法律规制的现状和存在的问题

尽管环境健康问题产生并且日趋严重的原因是多方面的,但是环境健康法律规制的不足是其重要原因之一。因此须审慎检视现行立法,以便及时完善对环境健康问题的法律规制。

1. 我国环境健康问题法律规制的现状

(1) 应对环境健康问题是我国的重要政策

中国政府向来非常重视环境健康问题,1994年3月25日,经国务院第16次常务会议审议通过的《中国21世纪议程----中国21世纪人口、环境与发展白皮书》第9章第2部分规定了减少因环境污染和公害引起的健康危害。2003年非典发生后,我国决定将“环境卫生体系”建设纳入长远公共卫生体系建设目标,以促进健康—环境—发展的协调统一。2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中指出:“要努力让人民群众喝上干净的水,呼吸清洁的空气,吃上放心的食物,在良好的环境中生产生活。”2006年4月,温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出“全面推进、重点突破,着力解决危害人民群众健康的突出环境问题”。2007年11月5日,国家卫生部、原国家环保总局和国家发改委等18个部门联合启动《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》,这是中国政府相关职能部门共同制订的我国环境与健康领域的第一个纲领性文件,它指出了我国环境健康事业的发展方向和主要任务,明确了相关部门的职责,对推进我国环境与健康工作的发展具有重要的指导意义。2012年3月,温家宝总理在政府工作报告中指出:“中国绝不靠牺牲生态环境和人民健康来换取经济增长”。

(2) 保障人体健康是我国环境立法的目的

我国环境保护立法非常重视环境污染和破坏对人体健康的损害,如《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《消耗臭氧层物质管理条例》、《放射性物品运输安全管理条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《矿山地质环境保护规定》、《新化学物质环境管理办法》等环境保护法律法规都把保障人体健康在第1条的立法目的之中予以明确规定。

(3) 建立了有关环境健康的具体法律制度

一是实行环境健康影响评价制度。2001年,为规范环境污染健康影响评价工作,科学、公正地评价环境污染对人群健康造成的影响,维护公民健康权益,促进社会经济发展,卫生部组织制定了《环境污染健康影响评价规范(试行)》。2009年10月1日起施行的《规划环境影响评价条例》规定在进行规划环境影响评价时,应当将规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响作为分析、预测和评估的内容。

二是将人体健康作为环境管理的依据。如2010年1月1日起施行《放射性物品运输安全管理条例》明确规定根据放射性物品的特性及其对人体健康和环境的潜在危害程度,将放射性物品分为一类、二类和三类。2010年10月15日起施行的《新化学物质环境管理办法》把危险类新化学物质中具有持久性、生物蓄积性、生态环境和人体健康危害特性的化学物质,列为重点环境管理危险类新化学物质。在新化学物质的申报登记程序中,有关对人体健康和环境的风险都是评审和申报登记的重要内容。

(4) 确立了多部门监管的体制

我国的环境与健康管理工作早期是由各级卫生防疫站具体负责的,由专职人员从事环境卫生的检测和预防性的卫生监督工作。20世纪70年代后期成立的环境保护局,主要负责环境的检测和环境的保护工作。疾病预防控制中心在环境与健康管理中的职能有:制定与环境卫生相关的法规;开展环境因素对人体健康影响和环境相关疾病的检测、研究,提出防治策略和控制措施;收集并向社会提供相关的环境卫生信息、预防保健咨询,参与社区环境卫生健康工作[11]。随着环保事业的快速发展,环保部门加大了在环境健康领域的管理和研究力度。2002年开始原国家环保总局和卫生部共同建设国家环境与健康重点实验室,并于2004年底在中国环境科学研究院成立环境污染与健康研究室等。原国家环保总局还于2005年成立了环境健康与监测处作为环境健康的专门管理机构。

2. 我国环境健康问题法律规制存在的问题

(1) 环境与健康孤立立法

目前我国在环境与健康方面的立法,条块分割、部门分割现象明显。缺乏对环境与健康问题内在联系的应有考量,环境立法忽视环境问题的健康影响,健康立法忽视健康问题的环境机理因素。我国的环境立法虽然把保障人体健康作为立法目的加以规定,但保障人体健康并不是一个首要的目标,实践中往往让位于经济发展。在具体环境法律制度的设计上也没有明确地把环境污染与健康联系起来,长期着眼于环境问题的逐个解决,围绕相对单一的环境因素进行规制。污染的防治主要是防治对环境的污染和危害,忽视防治对人体健康的危害,往往形成为防治而防治,导致保障人体健康立法目的实际落空。

(2) 环境健康影响评价的范围有限

环境影响评价制度是贯彻预防为主原则,从源头防止新的环境污染和生态破坏的一项重要的法律制度。目前我国只有《规划环境影响评价条例》中涉及对人群健康影响的评价。现行的《环境影响评价法》没有规定健康影响评价的内容,规定的环境影响评价也没有与健康影响结合起来。卫生部2001年颁布的《环境污染健康影响评价规范(试行)》第1条规定:“为科学准确、客观公正地评价环境污染对人群健康造成的损害,制定本规范。”该规范第2条规定:“本规范适用于环境污染造成人群健康危害或构成健康威胁的健康影响评价。”可以看出,该规范规定的健康影响评价是针对已经发生的环境污染的健康影响评价,实际上属于一种末端评价,不是真正意义上的环境健康影响评价。要真正发挥环境健康影响评价的作用,评价的对象必须是可能对环境造成不利影响的活动,并且是在该影响环境的项目处于可行性研究阶段时实施评价。

(3) 缺乏环境健康标准

环境标准是制定环境政策法律、进行环境管理与环境执法的依据[12]。截至2007年,我国已制定各类环境保护标准共1007项[13]。由于我国环境标准的制定是以保证经济合理、技术可行为前提,不以保障人体健康的限定条件为依据。因而现有的环境标准没有专门涉及人体健康的内容,没有充分反映环境与健康之间的内在关系,往往“排污达标,健康超标”,起不到保障人体健康的目的。缺乏专门的环境健康标准,就不能依据特定的技术指标和规范,科学地对环境污染和破坏行为可能给人体健康造成的风险与危害进行分析与评价。

(4) 缺乏有效的环境健康信息公开机制

环境健康信息公开是公众参与环境健康工作的前提,有利于充分保障公众的环境健康信息知情权,监督企业的排污行为,及早采取预防措施,避免环境健康损害的扩大,也有助于污染受害者获得相关证据并通过法律途径维护自身的合法权益。为了保障环境信息公开,原国家环境保护总局于2007年2月8日通过了《环境信息公开办法(试行)》,对政府环境信息公开和企业环境信息公开都作出了明确的规定。然而,在环境信息公开的内容和范围上没有环境健康信息,也没有明确规定应公开的污染物种类,信息公开的载体和途径单一,不利于公众便利地获取环境信息。在制度保障方面,尽管最高人民法院2009年11月2日发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》明确了政府信息公开属于行政诉讼的受案范围,但缺乏具体的诉讼救济配套措施以及缺乏其他有效的救济途径,使得环境信息公开的实施效果不理想。

(5) 环境健康监督管理职责不明、体制不顺

目前,我国环保、卫生、农业、质检、工商、药监、科技等10多个领域的几十个部门都参与环境质量与健康的管理,然而具体监督管理的职责却不明确。由于部门利益的存在,政府的每个行政部门都有自己的关于环境健康方面的各种重大计划、重点项目,常冠以时髦的标题、好记的数字和上口的名称,形成政出多门的现象。同时,由于缺乏跨部门的协调机制,对环境健康问题无法真正实施有效的管理[14]。此外,在环境健康的监督管理方面还会遇到地方保护主义的阻碍。一些地方政府盲目追求GDP的数字增长,在决策中降低环保门槛,引入大量高污染、高风险的项目,甚至为污染企业充当保护伞,干扰环保部门的执法。由于地方环保部门隶属于地方政府,往往只能按照地方政府的旨意行事,为污染企业放行。因此产生了所谓“企业不怕环境监察、不怕行政处罚、不怕给老百姓造成损害的‘三不怕’”和“老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查的‘三不查’”的现象。

三、 完善环境健康问题法律规制的建议

1. 加强环境健康立法

首先,在立法的路径选择上可以是环境健康的专门立法,亦可以通过修改完善已有的环境保护立法。不论是采取何种模式,都需要进行环境与健康综合立法,把对人体健康的考量融入具体的环境法律制度的设计中,充分反映环境与健康之间的内在关联,加快制定和完善涉及环境与健康的法律法规,形成内在协调统一的环境健康法律规范体系。

其次,以保障人体健康为环境立法的首要目的和最终目的。我国《环境保护法》第1条虽然把“保障人体健康”规定为立法目的,但在实践中,环境保护往往让位于经济发展,走“先污染、后治理”的传统发展老路[15]。在保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害方面,则陷入为保护而保护、为防治而防治,实质上还是为经济发展服务,脱离了保障人体健康的目的。无论是经济发展优先还是环境保护优先,抑或是生态利益优先,最终的评价标准仍应该是人体的健康,没有人体的健康,无论是经济发展、环境保护,还是生态中心主义所主张的生态利益都是空的。因而在环境立法中应该回归理性,必须明确以保障人体健康为首要目的和最终目的。

2. 确立环境健康风险预防原则

环境健康问题一旦产生,不仅后果严重,而且造成的损害很难消除,因而需要确立环境健康风险预防的原则。1992年《里约宣言》明确提出了风险预防原则:“为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”根据风险预防原则,即使缺乏明确的或压倒性的对环境造成损害的科学证据,仍应规制或禁止可能危害环境的活动和物质[16]。我国2009年10月1日施行的《规划环境影响评价条例》中体现了风险预防原则。该条例第21条规定:“有下列情形之一的,审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见:①依据现有知识水平和技术条件,对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能作出科学判断的;②规划实施可能造成重大不良环境影响,并且无法提出切实可行的预防或者减轻对策和措施的。”在我国环境保护其他法律制度中,也应该充分认识到环境健康风险的严重性,确立环境健康风险预防原则。

3. 完善环境健康影响评价制度

建议修改环境影响评价法,把对规划和建设项目实施后可能造成的环境健康影响作为分析、预测和评估的法定内容,并提出预防或者减轻不良环境健康影响的对策和措施,以及进行对人体健康影响的跟踪和监测。随着社会的发展,人们对健康的理解越来越全面。健康不仅仅是生理上的无疾病,还应包括具有良好的心理状态和社会关系[17]。因此,环境污染的健康损害还应包括对人们心理的损害,评价环境健康影响的范围也应涵盖对心理健康的影响。

4. 建立环境健康标准体系

应加快制定各类环境健康标准,建立全面的环境健康标准体系,为制定环境健康的政策和法律,以及进行环境健康的管理与执法提供明确的依据。《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》提出:“当前急需制订以下方面的标准:环境污染健康损害评价与判定;环境污染健康影响监测;环境健康影响评价与风险评估;饮用水、室内空气及电磁辐射等卫生学评价;土壤生物性污染;环境污染物与健康影响指标检测;突发环境污染公共事件应急处置。”

5. 确立环境健康信息公开及共享机制

一方面,要加强环境健康的科学研究和环境监测,为环境健康信息的公开提供充分可靠的信息来源。由于环境污染对人体健康的影响具有多因子、多介质、低剂量、长期性、潜伏性等特点,因而需要加强环境健康的病理学、发生学等方面的研究,为发现和提供有效的环境健康信息给予科学支持。在建立国家环境与健康监测网络的同时,根据中央和地方在环境污染和健康监测方面的分工,分别建立国家和地方环境污染动态监测数据库、健康影响动态监测数据库。另一方面,要构建有效的环境健康信息公开和共享的平台和途径。明确政府和企业公开环境健康信息的责任,通过网络、报刊等多种途径向社会公开环境健康信息。我国目前的环境、健康信息管理分属在不同部门,由于行政体制所造成的条块分割,使各部门之间的信息封锁,大量的环境与健康的信息资源封闭在各部门内部。因而应建立各部门环境健康信息共享的机制和途径,加快实施环境健康信息系统的标准化和规范化,统一环境健康信息分类标准和编码,使不同系统的信息能够衔接和兼容。

6. 形成有效的环境健康监督管理协作机制

环境健康问题影响我国经济的持续发展和社会的稳定,应该成为政府管理的重要组成部分。由于环境健康问题的复杂性,要创新我国环境健康监督管理的体制,明确监管部门的职责,落实部门间的协调配合。制定多部门协调决策和监督管理的机制,从政策、执法、技术、研究、宣传教育等多个层面着眼,设定共同目标,才能形成有效的监管。此外,应鼓励公众参与环境健康的管理,并为公众参与提供有效的途径和保障[18]。民间社会团体参与处理环境健康问题具有很多优势,它们不仅仅是环境健康的倡导者,而且可以作为环境健康服务的提供者,可以有效地动员民众和社区,提高对环境健康的认识,制定有效的解决方案和实施计划。

总之,我国环境健康问题严重的原因尽管有全球环境变化和我国经济发展长期以来实施粗放型经济增长模式的大背景,但是环境健康法律规制的不足是我们面对环境健康问题无法作出及时反应的重要原因。为有效应对环境健康问题,切实保障人体健康,需要完善相关立法,建立一整套预防、预警、治理的法律机制。

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