服务型政府构建中的基本公共服务均等化的实现途径探析

钟俊生,聂 鑫

(1.东北大学文法学院,辽宁沈阳 110819;2.辽宁石油化工大学马克思主义学院,辽宁抚顺 113001)

2011年3月全国人大通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出:“完善保障和改善民生的制度安排,把促进就业放在经济社会发展优先位置,加快发展各项社会事业,推进基本公共服务均等化。”[1]这段话不仅是对政府职能理解的深化,也反映出了今后五年政府工作的核心任务。党的十七大以来,党中央与国务院一直高度重视并不断深化我国的行政体制改革,把转变政府职能、建设服务型政府作为行政体制改革的核心问题。因此,研究基本公共服务均等化与服务型政府的紧密联系,同时积极思考并切实推进基本公共服务均等化,对我国目前正在进行的行政体制改革以及全面建设小康社会具有无比重要的意义。

一、 基本公共服务均等化的内涵

基本公共服务均等化是指为了满足公民的基本生活需要,政府为其提供均等公共产品的过程。基本公共服务均等化的内涵可以从以下四个方面加以理解。

第一,提供基本公共服务的主体是政府。这些基本公共服务包括许多方面,比如基本社会保障、基础教育、基本公共卫生等基本公共服务形式。究其原因,一方面,由于这些服务属于公共产品范畴,如果让私人作为资源提供主体,则不能确保生活条件较差的公民获得这些公共产品,却可能使生活条件较好的公民“搭便车”。同时,有的公共产品由于无利可图也是私人不愿去涉足的,因此必须由政府来提供。另一方面,从国家的起源及其职能看,社会管理职能是除了维护阶级利益职能的另一基础职能,为公民提供最基本的公共服务,也是国家最主要职能的重要体现。当然这里需要说明的是,政府虽然是提供公共服务的主体,但并不是说政府是提供公共服务的唯一主体,在政府力量或资源有限时,可以在政府的指导下,动员社会团体与个人参与到基本公共服务的供给过程中来。

第二,享有公共服务的“均等”不仅是指机会均等,而且更应包含结果均等与过程均等。机会均等指任何公民都有平等获得基本公共服务的机会,这种享有公共服务的机会不能由于公民的家庭背景、个人素质等因素的不同而有所差别。与机会均等相比,基本公共服务均等化更为重要的内在要素却是结果均等。这主要因为机会仅是意味着一种实现的可能性,具体能不能实现还要看是否具备实现的条件,公民仅仅在机会上实现了对公共服务享有的平等权不等于真正实现了基本公共服务均等化目标。因此,这就要求我们应该正视目前存在的现实情况,妥善处理好机会均等与结果均等之间的关系。同时,推进基本公共服务均等化还应注意实现过程均等。要实现基本公共服务均等化,需要通过深化改革,建立完善的法律法规、制度规范和道德规范,建立有效的社会经济监督体系以及科学合理的酬劳制度、福利体系、运行规则,并杜绝以权谋私、贪腐违法获利等行为。确保这些环节与过程的程序化、常态化、均等化,这将对公民享有公共服务的机会均等与结果均等起到进一步的巩固与加强作用。

第三,基本公共服务均等化的程度必须与社会经济发展阶段和技术水平相适应。从各国政府的运作实践来看,在不同历史阶段其所提供的基本公共服务多有不同,都要受到各个时期该国诸多因素的制约。这种制约主要受到以下两个方面的影响。第一,受到生产力发展水平的影响。具体而言,由于受到生产力发展或技术发展水平的限制,政府无力承担有些本来应该由政府提供的基本公共服务。比如,传染病预防工作本来应属于政府职责,但由于相应疫苗没有开发,政府则只能任其发展。我国过去对麻疹等传染病的预防与控制就体现了这一点。只有当麻疹疫苗研制成功且用于临床后,政府才开始大规模注射疫苗,提供应有的公共服务。目前还有很多疑难杂症都还没有找到解决的良策,比如艾滋病等,这些病症还没有有效的可以规模生产与临床应用的药剂,政府只能对公民普及防范知识,却无法承担预防职能。第二,受到政府的财力的影响。由于有的国家政府财力有限,或该国遭受了特大规模的天灾人祸,有的本应由政府承担的公共服务,政府也表现出无能为力。以我国基础教育为例,在解放初期,由于财政困难,当时政府只能对公民开展扫盲教育,而随着经济发展与政府财政实力的增强,才有了后来的小学教育、九年义务教育的普及。

第四,公民也应具有提供基本公共服务的权力。不应把政府的行政主体地位理解为行政唯一体,把提供基本公共服务的责任全归于政府,而应该发挥整个社会非政府团体的协同作用。虽然政府的基本价值就在于为其公民提供人身与财产安全的保障,为公民提供基本公共服务也是政府的份内之责。但是公民也具有享有政府提供的基本公共服务的权力,特别是在某些政府一时照顾不到之处。这些观点在西方近代启蒙思想家洛克、卢梭等人的思想里都得到过精彩的诠释,例如,洛克强调政府的权力也应建立在“公民同意”的基础上,如果违背了民意,公民有权收回授予政府的权力;卢梭则指出,人民授予政府的权力本身就属于他们自己,属于公意的范畴,政府给人民提供的服务实际也是人民自己给他们自己提供的服务[2-3]。因此,基本公共事务从源头上说是公民、社会的事,基本公共服务的“均等化”的问题并不完全是国家、政党、政府的事。在公共事务中,除了国家、政党、政府应该承担的基本公共服务以外,国家、政党、政府等不该管、管不了、管不好的基本公共服务则应该由公民自己来管,这也是西方社会推行治理与善治问题的要义所在。

二、 基本公共服务均等化与服务型政府的内在契合

服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”[4]。它与基本公共服务均等化的内在契合主要体现在公民本位、公平正义、均等共享、协同服务、科学发展五个方面。

第一,服务型政府确立了公民本位的理念,这一理念与基本公共服务均等化的出发点完全一致。公民本位是指政府在经济、政治、文化以及社会的管理活动中,优先考虑公民权益,追求公民利益最大化,同时还必须保障公民意志在整个政府管理中的决定地位。公民本位的理念直接决定了政府在制定政策、调整机构、组织国家经济社会活动时的一切出发点都是为民服务。而政府基本公共服务均等化的出发点恰与公民本位理念密切相关,直接决定着政府在人民心目中的形象,也影响着政府与民众之间的关系。政府公共服务的提供就应当以公民本位、尊重公民的基本权利为前提,实现基本公共服务均等化也体现了这一点。因此,政府应以完善基础性的公共服务设施为重点,以满足全体公民的最基本的公共服务需要为职责,这是服务型政府与基本公共服务均等化的共同目标。比如,政府不仅应确保其公民都享有初级医疗保健权利,同时还应尽力满足特定人群的生存需要,特别是提供针对贫困人口的最低生活保障、针对老龄人口的基本养老服务等。

第二,服务型政府所追求的公平正义理念也应该在基本公共服务均等化过程中得以体现。服务型政府的构建与公平正义理念是紧密相连的,因为公平与正义会直接影响到政府行政决策的制定与执行的效率,也直接影响到政府行政行为受民众支持的程度。在公平正义的理念中,公平是正义的前提和基础,正义是公平的要求和体现。因此,在构建服务型政府过程中,政府权力的公共性以及公共服务所蕴涵的公平、正义等特性就要求政府公共服务体系必须向全体社会成员平等开放,让所有社会成员都能同等享有统一标准的公共物品与服务,这实际上就是基本公共服务均等化的过程。虽然社会公共需求是随着经济和社会的发展而不断发展变化的,尤其是不同个体对政府公共服务的具体要求总是千变万化、难以把握的,但政府公共服务的一个重要目标就是实现基本公共服务供给与需求的动态平衡,这也是基本公共服务均等化进程得以推进的关键,体现了服务型政府与基本公共服务均等化的契合。

第三,服务型政府所提倡的均等共享理念也与基本公共服务均等化的目标相一致。服务型政府所强调的权力公共性以及公共服务所蕴涵的公平公正等特性都要求使公共服务体系向全体社会成员平等开放,让全体社会成员共同享有统一标准的公共物品和服务,这实际上也是公共服务均等化的目标体现。如前所述,公共服务均等化的一个重要目标体现就是实现供给与需求之间的动态平衡,而要达到这种平衡,政府就必须正视现实生活中公众的复杂偏好与特殊需求。这也就要求政府必须随时掌握社会公众各种公共需求的状态,全面了解公众的现实要求,并对公众的不同要求作出主动与及时的回应,尽量满足公众的各种需求与偏好进而保证公共服务的有效供给。当然,我们不能将均等理解为绝对的平均主义,也不能将服务型政府的均等共享理念理解为计划经济条件下政府的“配给制”,“均等”对应的公共服务只能是“基本”的公共服务,是相对的均等,进而确保全体民众享有基本公共服务。

第四,服务型政府所提倡的协同服务的理念也与基本公共服务均等化相契合。要顺利推进行政体制改革,单靠政府的力量是无法完成的。由于地广人多的特点,我国无法实行直接民主,就需要通过建立作为公民权益聚合体的社会组织来代表个体公民与政府进行沟通,加深政府对民意的了解,进而更好地维护公民权益。在作为行政主体的政府的管理与引导下,以确保行政效率为基础,适当引入其他公共服务提供者,不仅可以减少政府管理的成本,而且还有助于形成政府与社会的良性互动与协同服务的格局,进而最终满足公民的基本需要。参与提供公共服务的社会组织作为政府和私营部门之外的“第三力量”,在政府与社会之间充当“调节器”的角色,不仅及时使得大众的意愿得到表达,而且促进社会民众理性地参与到政策制定与执行过程中来,实现了社会主义民主,也能够确保基本公共服务均等化的顺利开展。

最后,服务型政府的科学发展理念也应在基本公共服务均等化过程中得以体现。服务型政府并不是静止目标,而要在现实构建中根据公民的利益诉求不断丰富与发展。科学发展观所要求的全面、协调与可持续仍然适用于服务型政府的构建。同时,基本公共服务均等化也需要科学发展理念的指导。全面、协调与可持续地向公民提供基本公共服务实际上就是实现公共服务均等化的重要前提,也就是说,在提供基本公共服务时,应注意到实现基本公共服务的全方位、宽领域、时效性、连续性与常态化特点,这样才能真正确保均等化的实现。

三、 在服务型政府构建中实现基本公共服务均等化的有效途径

基本公共服务均等化符合构建服务型政府、加强政府公共服务职能的根本要求,因此,推进基本公共服务均等化,进而加快政府行政体制改革,就要以服务型政府建设为切入点,把解决民生问题作为突破口。具体而言,在服务型政府构建中实现基本公共服务均等化应遵循以下五点。

第一,不断完善公共财政体制,有效整合社会资源,强化政府对基本公共服务的财政保障。为广大民众提供基本而有保障的公共产品与服务是政府应尽的职责,这一特性是服务型政府公民本位理念的要求,也决定了在推进基本公共服务均等化过程中,最为主要的渠道还是政府的公共财政投入。但由于长期受到计划经济体制的影响,我国政府的财政政策仍是重视经济建设而轻视基本公共服务,这样政府在政绩考核体系中由于过度关注经济指标而直接导致了政府财政支出过于倾向于经济项目,而降低了对基本公共服务领域的投入。这实际上使我国未来的经济增长面临着巨大的风险,如果不及时完善政府公共服务职能,甚至有可能会造成增长的停滞与中断,进而影响到民众的基本生活服务需求。因此,必须建立健全公共财政体制和公共服务投入稳步增长的机制,不断对政府公共服务结构进行优化与调整,并不断增加政府对公共服务的财政支出,使政府的财政支出真正围绕着公民本位这一目标加以展开。具体而言,首先,应该积极调整财政支出结构,逐渐建立起以公共服务为导向的财政支出体系,增加基本公共服务领域的资金投入量,这是从经济基础角度实现基本公共服务均等化的直接保障。其次,应该逐步降低财政支出中经济建设费的比重,确保财政支出体现公民本位理念,普遍提高全民特别是低收入人群的社会保障水平,增加对公共卫生、公共教育与公共基础设施等方面的财政投入。同时,还应有效地整合社会资源,提高政府资金利用效率,把公共财政更多投向市场机制无法调节或不便调节的公共服务领域,并加强对重点公共服务性支出的保障。

第二,逐渐完善政府基本公共服务决策参与机制。在计划经济条件下,政府所提供的公共服务大多是以行政命令形式供给的,广大民众不能充分表达对公共服务的需求,在某种程度上丧失了参与公共服务的决策权。由于构建服务型政府要求以公民本位为基本理念,因此计划经济条件下政府高高在上地提供公共服务的管理型政府模式已经不再适用[5]。基本公共服务均等化的实现要求民众的积极参与,政府及相关部门应该不断健全政府重大决策的程序与规则,不断完善政府决策、专家咨询、社会民众参与相结合的行政决策机制,努力增加所提供的基本公共服务的科学性与民主性,进而增强其生命力。具体而言,公民对政府公共服务政策的参与主要体现为:参与基本公共服务政策的制定与执行过程,使公民的利益诉求及时得到充分表达,进而实现公民应享有的权益。目前发达国家多采取协商民主的制度与形式来实现这一点。较有代表性的协商制度类型有听证制度、公示制度、表决制度等,政府通过这些制度并辅之以公民调查、公民会议等研究方法获取社会各界民众对基本公共服务项目与管理的意见,收效较好,同时也在其中一些技术环节积累了不少宝贵经验。比如,美国学者菲什金教授(Fishkin)围绕协商民主制度开展的一系列民意调查研究,证明了通过民众的参与可以大大改善政府的决策水平与执行能力[6]。

第三,创新公共服务体系,增强与补充公共服务供应主体的实力,构建公共治理机制。由于基本公共服务供给的主体是政府,政府的职责就在于为公民提供各种公共服务项目,这在促进分配公平正义、缓和社会矛盾、维护社会稳定秩序等方面起主导作用。但政府的资源毕竟是有限的,在提供基本公共服务过程中,应该实现政府主导、团体协助与个体参与的有机结合。换言之,既要坚持政府在基本公共服务供给中的主导作用,又要将社会组织与个人参与公共服务供给的积极性充分调动起来,通过不断鼓励并引导社会力量的适度加入,进而确保基本公共服务资源的充足与有效。这与服务型政府要求借助社会组织力量来辅助政府管理的初衷是一致的。因此,应该建立政府主导、团体协助、个人参与的公共服务供给机制。同时,还要加快推进事业单位分类体制改革,充分发挥公益性事业单位提供公共服务的主力作用。另外,还应鼓励并引导其他社会力量以多种方式参与公共服务项目建设,并在一些领域合理引入竞争机制,努力提高所提供公共服务的效率与质量。

第四,应不断强化公共服务问责制建设,加强对公共服务的监督管理与评估。学者张贤明曾经将政治责任界定为:“政治官员履行制定符合民意的公共政策,推动符合民意的公共政策执行的职责,以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁。”[7]这种界定凸显了对官员问责的必要性,也体现了构建行政问责制的原因。问责制构建的目的就在于确保政府机构的良性运行,确保政府提供的基本公共服务的质量,遏制权力腐败与行政不作为,是服务型政府构建与基本公共服务均等化所必须遵循的。一方面,应建立一种以基本公共服务均等化为导向的官员考核机制,来实现政府对公共服务供给的监管,形成正确的决策导向和工作导向。另一方面,应建立客观公正的绩效评估机制,要明确中央与各级政府的职责与分工,也要明确公共服务绩效评估和管理的指导原则,不断完善评估内容与程序,实现绩效评估的科学化与体系化。

第五,不断加强公务员队伍建设。服务型政府以公民本位为基本理念,这也是基本公共服务均等化所要求的。因此,必须不断提高政府部门公务员的行政能力和素养,增强政府公务员的服务意识,同时应加强政府自身的建设。一方面,要加强公务员队伍建设,转变工作作风,提高工作效率,加强反腐倡廉工作,全力打造一支廉洁奉公与勤政为民的政府公务员队伍。另一方面,应该大力推进政府自身的管理创新,推行政务公开,不断提高政府公共服务的质量与水平。

综上所述,基本公共服务均等化的实现任重而道远,但由于这一进程与服务型政府构建之间密切相关,可以相信,随着我国服务型政府的建设日趋完善,基本公共服务均等化的目标一定会实现,我国的经济、政治、文化与社会建设也必将出现更大的繁荣。

参考文献:

[1] 国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].[2011-03-16].http:∥www.gov.cn/2011lh/content_1825838_2.htm.

[2] 洛克. 政府论:下[M]. 北京:商务印书馆, 2005.

[3] 卢梭. 社会契约论[M]. 北京:商务印书馆, 2005.

[4] 刘熙瑞. 服务型政府----经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J]. 中国行政管理, 2002(7):5.

[5] 聂鑫,林建华. 公民本位:构建服务型政府之本----服务型政府的本质特征论证[J]. 中国石油大学学报:社会科学版, 2008,24(1):37.

[6] Fishkin J S. Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform[M]. New Haven: Yale University Press, 1991:33.

[7] 张贤明. 论政治责任----民主理论的一个视角[M]. 长春:吉林大学出版社, 2000:22.