基于管理学的林地落界项目管理探讨

骆 钦 锋

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州310019）

基于管理学的林地落界项目管理探讨

骆 钦 锋

（国家林业局华东林业调查规划设计院 浙江杭州310019）

从林地落界背景实际出发，考虑地方林地利用监管现状，从管理学角度重新对林地落界项目进行认识、分析、讨论，并从管理学的四种基本职能出发，对林地落界项目进行管理可行性探讨。

林地落界；管理学；项目管理

随着我国经济的发展，国力不断增强，国家对林业工作愈来愈重视，政策扶持力度不断加大。相应的，林业也是处在不断发展、不断完善、不断进步的进程中。作为国家林业局的直属单位，每年有大量的任务、项目需要按时保质保量的完成，那么如何按照国家部署，针对既定目标，完成好工作是一个值得科学性解决的问题。从管理学角度，全面的去考虑、审视林业项目工作，特别是科学管理当前急需完成的林地落界和“全国林地一张图”项目，不失为一种建设性和有益的探索。

1 关于林地落界的管理学原理

管理学是研究如何合理组织和协调人类活动，以提高稀缺资源利用效率、增进人类福利的科学。管理是人类走向文明的伴生物，是人类为求得生存与发展的自觉意识。管理就是社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动[1]。在管理理论的发展过程中，有许多不同的管理思想涌现:⑴强调管理作用—（F.W.Taylor）“管理就是谋取剩余”，“投入大于产出”，强调管理的效益效率；[2]⑵强调管理者作用—（M.P.Follert1868-1933）“管理就是通过别人将事情办妥的艺术”；[3]⑶强调管理过程—（Henri.Fayol-1916）“管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制”；[4]⑷以及（H.L.Sisk）“管理就是通过计划工作、组织工作、领导工作和控制工作诸过程来协调所有资源，以便达到既定的目标”；[5]⑸强调决策作用—（H.A.Simon-1978诺贝尔经济学奖）“管理是决策”，决策贯穿管理全过程与所有方面；[6]⑹综合性与系统论观点定义—（Harold koontz & Heinz Weihrich ）系统论者认为管理就是根据一个系统所固有的客观规律，施加影响于这个系统，从而使该系统呈现一种新状态的过程。[7]

现代管理理论研究的立场、角度、方法不同，因此管理的内涵也就极为丰富。一般来说，管理的基本职能分为:计划、组织、领导、控制。对管理职能的认识不断深化，不同业务领域在管理职能内容上有差别。我们可以通过图1来表述管理者与组织目标间的关系:

图1

2 林地落界项目基本情况与分析

2.1 林地落界概述

依据现有森林资源规划设计调查、公益林区划界定等成果，以DOM为基础，通过遥感判读核实，辅以适当的现地调查，按照林地落界基本条件和精度要求，落实现有林地和依法可用于林业发展的其它土地的边界和图斑。[8]

林地落界要综合运用遥感影像、地理信息系统、数据库等技术，依据现有森林资源规划设计调查成果（以二类调查基础数据为主）、公益林区划界定成果，结合森林经营活动档案和林地征占用范围等资料，按照林地落界基本条件和精度要求，结合必要的补充调查（没有开展森林资源规划设计调查的，采用遥判读勾绘和现地核实相结合的方法），勾绘林地边界，落实现有林地和依法可用于林业发展的其它土地的边界和图斑，将林地及森林界线、范围落实到遥感影像底图上。

2.2 地方林业现状分析

由于各地经济发展的情况不同，对林业工作的重视程度不一，林业基础建设水平也是参差不齐。同时随着改革开放的深入，市场经济下，森林资源使用和林地管理上也存在着许多的差异。林地征占用、林木采伐、林地利用、经营、流转等各种不确定因素加重了地方林业职能部门的监管负担，同时加大了管理的难度。譬如:地方政府为了方便民生，大力发展交通以及水利（公路、铁路、航空及水利设施建设等），都会或多或少的使用林地资源，而相应的，林地使用的审批和监管工作也会大大增加。

3 基于管理学的林地落界技术流程

按照国家统一部署，在规定的时间内完成以省、自治区、直辖市为单位，提交通过验收检查的林地落界成果矢量数据。提交成果数据内容，包括省级、县级、乡镇级等行政界数据，林班、小班（或图斑）等林地图斑数据，森林类别、林地质量等级等林地现状专题数据，林地保护等级、林地功能分区、主体功能区等林地保护利用规划专题数据。

3.1 计划

积极制订工作计划。计划的制订首先要进行环境研究，环境的特点及其变化必然制约组织活动方向和内容的选择。在实际的林地落界项目中，技术环境、组织环境、社会因素、自然因素等等都互相制约，互相关联。而这些诸多影响因素的综合表现形式可以用下图2表示出:

图2

依照林地落界项目的特点，实行分阶段任务完成制度。第一阶段:遥感影像的整理以及现有森林资源规划设计调查成果（以二类调查基础数据为主）、公益林区划界定成果矢量数据的收集；第二阶段:遥感影像底图判读、勾绘使林地边界与图像相吻合（尤其是区划出明显已征占用的林业用地，譬如采矿、水利设施、建筑用地等等）；第三阶段:收集地方政府国土等诸部门的土地规划等资料，并区划功能分区；第四阶段:按照2020年的总体规划，规划出林地计划发展区域及完成林地生产力等各项因子的计算。

概括的讲，强调以完成目标为中心，实行目标管理MBO（Management by Objectives），将落界项目的各项目标、指标分解至各工作小组及个人。上级管理人员分阶段工作目标对工作小组及工作人员进行管理、工作安排及技术指导。

3.2 组织

按计划目的全面开展组织工作。在林地落界工作中，有相当大的工作量集中在遥感影像底图判读、勾绘林地边界使之与影像吻合这些工作中。对判读、勾绘人员的组织分配与安排配置是一个需要仔细考量的工作。而针对计划中第一阶段和第三阶段的工作则需要预留出时间，安排专业人员赴落界地区收集第一手资料。

在这里，我们需要认识到涉及两个方面的技术问题:一是地理信息系统使用的技术问题；另一个则是林地规划设计的技术问题。技术水平不仅影响组织活动的效果和效率，而且会作用于组织活动的内容划分、职责的设置和工作人员的素质要求；信息处理的好坏、快慢必将影响组织中的工作进度、安排和形式。

在实际落界工作中，既有复杂性，也有规范性，更有统一性。其中，复杂性，各地区、县、乡镇、村都有其地域上的特点，所以在技术层面上的处理更需要细化；规范性，虽然各地域上有其特点，但也有其共通的地方，譬如建设用地，这个就需要明确规范其判读的必须性；统一性，最终一个县的工作全部完成，则意味着该地区的所有县，以及该省所有的地区形成的最终结果是一个统一的结果，是要与原先既定目标相匹配的，也就是与国家部署要求的工作是一致的。

在组织安排中，更倾向于树状结构分布且基础小组之间优化沟通交流。如下图3所示。

图3

从上图中我们可以看见一个明细的组织安排图，但还需补充的是，我们注意到强调以完成目标为中心，实行目标管理MBO，在技术层面上，各小组、成员之间都有着交流和沟通。同时技术负责人B也参与技术的指导，在共同的MBO机制之下，完成管理既定目标。

3.3 领导

领导在项目工作中，主要起到三个作用:指挥作用、协调作用、激励作用。套用布莱克（Blake）和穆顿（Mouton）提出的管理方格理论，[9]如下图4所示。

图4

由图中我们可以看出5种类型的领导风格:

（1-1）贫乏型领导:管理者既不关心人，也不关心任务或生产。这种方式也称为放任式管理，因为领导者事实上没有发挥领导的作用；

（1-9）乡村俱乐部型领导:管理者很少关心生产，但对人高度关心。

（9-1）任务或权威式领导:管理者只关心生产与工作效率，但对人却漠不关心。

（5-5）中庸之道式领导:管理者对生产和员工都能够给予适当程度的关心。

（9-9）团队或民主型领导:管理者无论对生产，还是对员工的士气与满意度都表现出高度的关心。

其中最为明显的（1-1）类型，放任式的领导方式工作效率最低，只能达到组织成员的社交目标，但完不成工作目标；（9-1）任务型的或是专权式的领导方式虽然通过严格管理能够达到既定的任务目标，但组织成员没有责任感，情绪消极，士气低落；（9-9）民主式领导方式工作效率最高，不但能够完成工作目标，而且组织成员之间关系融洽，工作积极主动、富有创造性。

在林地落界的初始阶段，对于所有人都是一个全新的工作。不同的人对于一项新工作都有着不同的表现。从管理的负面角度考量可以用下图 5表示。

图5

以上工作的实现需要良好的沟通，而沟通主要有三方面的作用:（1）协调个体、凝聚整体；（2）多方面获得信息，使决策更加合理有效；（3）激励下属，实现领导的基本途径。

3.4 控制

在落界项目上的控制，可以理解为是对落界成果进行衡量与比较纠正，以便确保为达到目标所制定的计划能够得以完成，从而保证落界总体目标能够实现的方式或手段。控制有三个比较显著的特点:目的性、信息反馈性、强制性。

落界项目中需要控制的环节很多，这里以落界工作中的“三边两地”控制为例。“三边”是指水边、村镇边、路边；“两地”是指林地与非林地界线要清晰、有林地与无林地界线要准确。这是在遥感判读和勾绘上要求与图像吻合相一致，最基本也最直接的要求。

在 Arcgis上进行遥感判读和勾绘的过程中，我们可以根据实际、对象、目标的不同，可以将控制分为三类。如下图 6所示:

图6

而对于负责技术指导、进行控制的层面来说，对整体项目的控制可以用下图7所示。

图7

简而言之，最终林地落界的技术检查与质量控制要达到四个目标:完备性、拓扑性、准确性和协调性。其中完备性是指按照林地落界技术规程要求，提交各类最终成果数据；拓扑性是指矢量数据拓扑关系（无重叠面、无缝隙、无出界），图形数据与属性数据关联性等；准确性是指地类划分、林地落界划分及面积平差；协调性是指最终成果数据满足各类指标要求包括现状及规划指标。

4 关键问题与结论

管理是为了有效地实现目标，合理地安排业务活动和利用各方资源。管理者在管理工作中依循“追求效益”、“以人为中心”、以及“寻求适度”等基本原则，在系统观点指导下，采用科学的管理方法，将先进的、新颖的现代管理理论引入林业管理中，使得我们的林业管理更加完善、更加科学、更加有效，为森林资源的保护和利用做出更大贡献。

在林地落界项目中，从四个基础职能出发，有四个方面的关键问题值得我们关切:系统地上下衔接，保证目标实现；明确技术流程，制定工作计划；科学组织领导，责任落实到人；紧抓关键节点，实现质量控制。

通过较新的思考方式对项目进行管理，作为一种建设性的尝试，为以后林业项目管理的拓展，不失为一种有益的探索与补充。我们相信，凭借高效有序的林业管理，将为各级政府、林业主管部门、相关部门及森林经营单位制定林业方针政策，编制林业区划、规划、计划，指导林业生产提供基础资料，为实现森林资源合理科学经营、永续利用和持续发展，充分发挥森林生态效益、经济效益和社会效益起到了高屋建瓴的作用。

[1] 陈传明，周小虎.管理学.北京:清华大学出版社，2003（2009重印）.

[2]（Taylor,F.W）. 科学管理原理.北京:中国社会科学出版社，1984.

[3] M.P.Follert.动态的行政管理.1941.

[4] Henri.Fayol.工业管理与一般管理.1949.

[5] H.L.Sisk.工业管理与组织.北京:中国社会科学出版社，1985.

[6] H.A.Simon.人工科学.北京:商务印书馆，1987.

[7] Harold koontz & Heinz Weihrich.管理学:全球化与创业视角.经济科学出版社，2008.

[8] 林地保护利用规划林地落界技术规程.中华人民共和国林业行业标准.LY/T 1955-2011.

[9] Robert R·Blake & Jane S·Mouton.管理方格.1964.

Discussing the project of defining forest land border from the angle of modern management

Based on the background of defining forest land border, concerning utilization and supervision of local authorities’ forest land, this article carried out discussions, knowledge and analysis for the project of defining forest land border from the angle of management. According to four basic functions of management, this article also approached a subject from the feasibility of management for defining forest land border.

defining forest land border; management; project management

S771.2 献标识码：B

1004-7743（2012）03-0021-04

2012-04-10