“乡财县管”财政管理模式改革相关问题的探讨

殷 丽

乡镇财政担负着维持基层政权运转和农村经济社会发展、调节国家与农民之间分配关系的重要职责。开展乡镇财政管理模式改革对构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体系，完善市、县、乡、村四级财政体系改革，适应当前乡镇财政的新形势具有十分重要的意义。“乡财县管”和“加强乡镇预算管理”有机结合的乡镇财政管理改革新模式的主要内容是实行四项改革，规范乡镇财务。一是改革预算编制方法，实行县镇预算共编，综合预算平衡。二是改革财政收付形式，实行账户统设、资金统拨、集中收付、支出控制。三是改革乡镇财政所管理体制和职能，取消乡镇财政总预算会计，设立结算会计岗位。四是改革票据管理办法，实行票据统管、采购统办、债务审批。坚持预算管理权不变、资金所有权不变、资金使用权不变、财务审批权不变的前提下，以乡镇为独立核算主体实现“三个规范”，即规范乡镇财政预算管理，规范乡镇财政收支行为，规范财政监管措施。

一、“乡财县管”改革对乡镇财政管理的积极作用

1.实施以乡镇财务集中核算为载体的“乡财县管”管理方式，取得了一定成效。

（1）约束了非正常性开支，确保维护基层政府日常运转的费用、工资等正常发放。一些乡镇负债严重或大搞建设，资金紧张时影响工资的及时足额发放。“乡财县管”以人为本，按重要性原则确定支出顺序，做到先保工资，再保运转，后搞建设，有利于促进社会和谐、稳定发展。

（2）规范乡镇财政收支现状，有效防止乡镇截留挪用，乱收滥支。部分乡镇存在截留挪用专项资金现象，实行乡财县管后加强了资金管理，减少周转环节、提高资金使用效率，避免乡镇财政隐形赤字。实行票款同行，定期核查监督，从源头上制止乱收费现象，规范了收费行为。同时增加了财务公开的透明度、加强集体资产资的管理。

（3）遏止乡镇债务，缓解乡镇财政困难。部分乡镇在没有财力支撑的情况下，盲目上一些政绩工程和达标工程，导致债务包袱沉重。改革后明确要求乡镇举债必须严格按规定程序报告和批准，有效扎住乡镇债务扩大的“口子”。极大地提高了县乡财政管理水平。

（4）有利于强化乡镇财政职能。有效解决乡镇财政一些管不了、管不好的问题，如过去乡镇各行政事业单位大量预算外资金和自筹资金游离于财政管理，造成乡镇财力严重分散，“乡财县管”后有利于集中乡镇财政资金的使用，增强乡镇财力。有利于县财政及时掌握指导乡镇财政收支情况，增强乡镇财政实力。

2.“乡财县管”改革实行会计集中核算和资金集中支付，为县乡财政部门加强管理提供了一个良好平台。

（1）规范会计核算，提高会计信息质量。实施乡财县管后，县镇会计核算中心运用财政会计管理软件统一核算会计业务，并有效监管，确保会计信息真实、准确和完整，对会计档案资料的规范和保管也起到促进作用。

（2）切实加强资金管理，保障专项资金使用。根据《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等规定，严格实行审批制度，采取“预算控制计划，计划控制指标，指标控制支出”，对资金拨付进行全程监控，保证各项资金按规定用途用到实处。

（3）对乡镇财务进行集中核算，在资金使用上强化事前及事后监管，确保资金安全。乡财县管从制度上对乡镇的预算管理、收支管理等做出了规定，对资金流转的每一个关键环节都设置了控制机制，在操作上形成上级财政部门的会计监督和财政资金管理的监管考核体系，保障资金的安全完整。

二、“乡财县管”改革中存在的问题及几点建议

1.运行总体效果良好，但仍存在需改进之处。

（1）乡镇预算管理职能弱化，预算执行偏离方向。“乡财县管”后，县乡共同编制乡镇预算，县财政直接监管乡级收支，实际上剥夺了《预算法》赋予的乡镇政府的预算管理权，使“一级政府一级预算”无法落实，乡镇独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政”。其次“乡财县管”最基础的就是按预算拨付资金，多年来乡镇预算编制流于形式，大多以可能的财政收入预计可用财力，再定支出项目。因此强化乡镇财政监管只能停留在理论层面。

（2）资金统一管理，增加了乡镇动用资金的审批环节，容易造成乡镇财政反应迟缓，增加了行政成本。乡财县管后乡镇财政收支都纳入统一账户管理。实际操作过程中，因乡镇财政预算执行粗线条，申请付款时常以“往来款”等用途申报，尤其是支出款项的拨付，镇会计核算中心照单付款，只是起到了内部银行的作用，财政资金监督作用发挥有限。

（3）对举债约束未落到实处，乡镇巨额的债务包袱转嫁到县级财政。乡财县管后一些乡镇债务居高不下，且呈上升态势。财政体制并没有向乡镇财力倾斜，导致基层财力不足，与地方经济发展不相适应，乡镇为谋求发展仍通过各种方式举债。其次乡镇清理债务不主动，偿还债务的积极性不高，长此以往县级财政将不堪重负。

（4）影响乡镇挖潜增收的积极性，容易形成等靠要的思想。“乡财县管”乡镇“保工资、保发展”目标主要依赖上级财政的支持。财政支出与收入之间、收入与经济发展之间的联系逐渐淡化。同时通过加大转移支付力度，实现上级财政反哺下级财政困难乡镇，在一定程度上影响乡镇发展经济和当家理财的积极性和主动性，也造成越往上越富，越往下越穷的现实状况。

2.随着乡镇收支规模的不断扩大，客观上要求乡镇财政迅速适应日益发展的形势，进一步推进和完善财政管理改革。解决上述问题，最根本的措施是提高乡镇预算精细化、科学化管理水平。实行部门预算改革，将乡镇政府全部财力纳入预算，使乡镇财政资源配置逐步得到优化，部门和单位的理财能力逐步提高。其次是要强化监督，严格按预算拨付和使用资金。推进乡镇财政国库集中收付制度改革，实现真正意义上的源头管控收支。三是要严格执行新增债务的报告及批准制度，在预算中按照当年财政收入的一定比例建立偿债基金、在政策许可的条件下对债务予以减息停息、签订还款计划等途径化解乡镇债务。四是试行乡镇非税收入征管和政府采购工作改革，进一步增强乡镇基层政府财政资金调控能力，确保在机构正常运转前提下实现经济发展。

三、结语

乡镇财政能否走出困境，关系到财政振兴和基层政权稳定。“乡财县管”改革作为一个深化财政管理的重要尝试，重点是通过财政体制的进一步调整，深化和完善地方政府间转移支付制度，保证基层政府拥有与事权相一致的财权，建立起符合我国国情的社会主义公共财政体系，促进地方经济可持续发展。目前乡财县管没有统一的模式和操作规程，只能通过在实践中摸索和总结经验，以制定和完善相关配套政策和法规为依托，确保乡镇财政管理模式改革顺利进行。

[1]鞠国宝“乡财县管”制度改革的探讨审计与理财2009（11）.

[2]吴国忠，张祖山.乡镇预算弱化成因及对策〔J〕.江苏农村经济，2009年10期.