广东行政审批改革再攻坚

■冯秀成

行政管理体制改革已进入调整政府自身权力配置的深水区，改革最大的阻力来自既得利益格局。

8月22日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，引人瞩目的是，这次会议特别批准广东省先行先试，对行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整。

其实，早在今年2月，广东省委、省政府就高调部署加快转变政府职能和推进行政审批改革。“当务之急，要切实清理、压减行政审批事项，加大放权力度。特别要在‘减少’上下功夫。”广东省省长朱小丹说。

为什么是广东

在广东进行的行政审批制度改革，既是政府的自我革命，某种程度上也是经济改革倒逼的结果。

在国家层面，行政审批制度改革工作早在2001年就已全面启动，国务院已先后5批取消和调整行政审批项目。此次国务院常务会议决定将在这一基础上取消和调整314项部门行政审批项目，其中取消184项、下放117项、合并13项。此次调整之后，国务院共取消和调整2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。可以说，这是一个大幅度的改革。

值得注意的是，国务院这次重点针对投资领域、社会事业和非行政许可审批项目，特别是对涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行清理。因为，繁复、低效的审批制度给一些民营企业的市场准入造成了障碍，很多审批程序甚至沦为一些部门谋利的工具，制造出“跑部钱进”这样的官场怪现象，制造了一个庞大的既得利益集团。如果在实体经济，尤其在民营企业投资等审批项目上推进改革，那么行政上的松绑将会调动民间资本的积极性。

此前，历来开全国风气之先的广东省，分别于2000年、2002年、2004年、2009年进行了四轮行政审批事项清理，取消和调整了2300余项审批项目。广东省省长朱小丹指出，2008年新一轮政府机构改革以来，我省积极创新行政管理体制和社会管理体制，大力推进行政审批制度改革，着力转变政府职能，取得了明显成效。省政府共取消和调整行政审批事项570项，并向地级以上市下放107项行政审批事项。

“当前，正处于加快转型升级、建设幸福广东的关键时期，也处于深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，行政管理体制改革已进入调整政府自身权力配置的深水区，改革最大的阻力来自既得利益格局，没有革自己的命的决心和勇气，就突破不了与科学发展、与市场经济不相适应的政府部门权力利益格局，行政审批制度改革就难以深入。”朱小丹认为。

今年3月，全国“两会”期间，朱小丹的讲话也引发很多关注。他说：“现在改革进入深水区，改革最大的阻力毫无疑问是来自多年高速增长过程中形成的既得利益格局。我们政府自身的改革就是政府的行政审批制度改革和政府职能转变，最大的阻力也来自政府内部，来自政府内部那些与科学发展和市场经济发展不相适应的行政权力的配置格局，有一些甚至是在逐步固化的部门权力利益的格局。”

广东再次启动行政审批制度改革，用意正是突破这个利益格局。作为排除行政体制改革最大阻力的一个突破口，行政审批制度改革主要是要进一步理顺政府和市场、政府和社会的关系，要从根本上改变过去政府管了许多不该管、又有很多必须管却没有管好的状况，说到底是要让政府的职能归位，应归位的要归位，缺位的要到位。

同时，这项改革更深层的含义在于进一步全面深化行政体制改革，最终形成政府内决策权、执行权和监督权的相互制约和相互协调这样一种新型格局。建立这样一种新的政府权力结构和运行的机制，立足点是要真正把政府建设成为服务型政府，建设成为责任政府，建设成为法治政府，建设成为廉洁政府。

广东的亮点

7月中旬，广东省委省政府正式公布《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》。此次清理取消的审批事项大量集中在项目投资、商事登记等经济管理领域和教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等社会事业和公共服务领域。《意见》的出台表明广东深化行政审批制度改革的坚定决心和魄力。具体来讲，《意见》展示了四大亮点：

其一，规范减少行政审批事项，建设有竞争力的政府。对于公民、企业和社会组织能够自主决定、自担风险、自行调节、自律管理的事项，政府不再审批。能够通过法律手段和经济手段解决的事项，取消政府管制。能够通过事中、事后监管达到管理目的的事项，取消事前行政许可。

其二，减少专项转移支付比例，杜绝不透明导致的腐败。比如，全面清理和废止妨碍市场流通的限制性规定，切实破除地方保护壁垒，创造平等竞争的市场环境，促进商品和生产要素自由流动。推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及民生和公众生命财产安全领域的监管，维护生产和消费安全。

其三，审批环节全面依法公开，堵死权力寻租的路子。行政审批的所有环节，凡不涉及国家秘密、商业秘密和个人秘密的，应依法全面向社会公开，实行“阳光审批”。推进政务公开和政府信息公开，提高行政机关工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权等。

其四，明年全省推广大部制改革，再造广东体制竞争力。《意见》要求：认真总结深圳、顺德等地试点经验，在全省29个县（市、区）已完成大部门体制改革试点的基础上，2012年进一步扩大试点范围，除珠海、佛山、阳江等已在全市范围内全面实施大部门体制改革的市及东莞、中山外，其他地级以上市至少再选择2个县（市、区）进行推广（深圳市结合本地实际深化改革），2013年在全省推广。县级市党政机构总数原则上控制在30个以内，较大的县和由县级市改设的区在28个以内，中等县在24个以内，市辖区在22个以内，较小的县在20个以内。

此次改革，佛山市顺德区在县域城市中先行先试，也是首个县域“大部制”改革之后进行行政审批改革的城市。全区审批事项将减少三成以上，而且在精简审批流程后，审批时限将比规定时限缩短50%。

顺德公共决策咨询委员会委员何劲和认为，此次审批改革，改的是观念。审批项目敢不敢减，减多少，敢不敢放，放多少，对审批行为下不下决心约束，约束力度多大，这都考验顺德各级政府在权力面前的真实态度。

顺德在推进行政审批制度改革上大力创新，设审批服务科推动审批标准化。明年起，顺德各部门还要设立审批服务科、建立行政审批首席代表制，首席代表直接向部门首长负责，全责处理部门的行政审批业务。审批人员按照三年一轮换的原则，把审批服务窗口作为培养干部的重要平台。

按照新规，市民办事将会有很多不同地方。其中，便民服务类事项包括有关税费减免、使用政府基金或者享受政府其他有关政策待遇的审批以及民政优抚和社保待遇等。例如镇街可办港澳通行证、取消重复交叉审批环节、下放审批事项给镇街、推行网上审批等。

阻力与突围

早在2011年年底，广东为了使得这项工作顺利推进，专门成立由专家学者及老领导组成的“省转变政府职能决策咨询委员会”，中国体制改革研究会副会长黄挺是六位委员之一。据他透露，广东省2012年首次公布的第一批行政审批制度改革事项，外界看到的是一张目录公告，背后则是反反复复的扯皮。有些部门仍然以各种理由拒绝放权，理由基本上都是上面有法律规定。比如，其中一项涉及成品油事项的审批，省发改委就为此反反复复交涉，来回了好几次，甚至以国家能源安全、关系民生为理由试图拖延。

广东行政审批制度改革是针对“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”的制度顽疾，基于“服务型政府”的构想，以“从管制转向服务”为指南。改革的主要困境包括越减越肥与审批拖沓、简政放权统筹不足、重审批轻监管等。

难题一方面来自于制度环境的适应。政府要思考，广东的制度改革后，能否与国家的制度和其他省份的制度有效衔接，遇到冲突如何协调好。对此，广州市社会科学院研究员彭澎举例说，比如企业或者相关项目在广东省可以通过较少程序就获批，可到了其他省份就未必合法。广东省虽然先行动了，但在与各省份、各部门之间如何衔接需要得到重视。

另一个难题来自于政府改革的动力。“还权于市场和社会，政府机关凭什么来做这件事情，有没有能力和动力”。广东省体制改革研究会副会长周林生表示，要在改革的动力机制上进行相应的辅助，比如提高干部待遇，改变干部考核升迁的空间。彭澎同样提出，在政府落实政策的时候，一些基层的政府可能因为既得的利益空间，在放权的过程中缺乏动力，“对企业的审批开大门，不能对监管也开大门”。

行政审批制度改革指向建设一个“小政府、大社会”的目标，这是一个还权于社会、还权于市场、还权于企业、还权于民众的过程。在“还权”过程中，还必须考虑到公民、下级政府部门和社会组织的可承接能力，如果盲目或超前“减、放、转”并不会带来根本性的转变，甚至会造成市场和社会的混乱。比如说社会组织，真正有能力“接权”的并不多，据省政协社法委的调研，这个数字仅为15%。因此，必须重视社会组织改革，培育和提升社会组织能力，以满足行政审批制度改革的承接需求。同时，还必须警惕“只有形式没有内容”的伪改革，防止社会组织“权力加身”后变身“二政府”，不能放松对每一级审批权力的监管和制约，否则必然发生权力寻租现象。

广东的行政审批制度改革是为全国的改革在探路，是在进一步为发展社会主义市场经济扫清障碍，是一项非常具有挑战性的艰巨的工作，来自部分地方和中央部门的压力必将使该项改革在进程中出现重重阻力，但是在中央决策层的支持和地方党政领导开明的治理实践下，充满智慧地推动改革进程，不失时机地突破现状格局，则必将给中国经济、社会、政治发展提供新的巨大的正能量。