法官沉下去，民心升上来——河南汝阳县法官村长工作模式调研

文/艾新伟

2011年初，河南省洛阳市汝阳县人民法院开始推行一种新的工作模式——“法官村长”工作机制，全院81名干警在完成本职工作的同时，深入广大农村，排查化解社会矛盾，提供法律服务，把众多社会矛盾和群众纠纷化解在广大农村的最基层。经过10个月的实验和推广，这种工作模式受到群众和政府的广泛赞誉，锦旗、感谢信源源不断地涌入法院，引起社会各界的广泛关注。

最近，记者深入汝阳县进行走访、调研，耳闻目睹了这一创新机制的效果，感觉到法官村长工作机制——党委支持、群众满意、社会认可、政府夸奖，的的确确是一件惠民、利国的好事情。

一、农业人口多、涉农纠纷多、农民信访多，是法官走进农村当“村长”的重要原因

村长，农村基层组织的领导人。在我国广大农村，乡村邻里如果有纠纷，往往先想到的是找村长；村长采用民间调解的方式解决纠纷，老百姓感到亲切和信赖。

那么，是怎样的动机促使法官摇身变成了老百姓敬仰的“村长”？

经过深入调研，记者认为，汝阳法院的法官村长工作模式，是当前农村社会管理中农村人口多、涉农纠纷多、农民信访多的“三多”形势和基层法院面临的很多困境的必然选择。

汝阳县是河南省西部山区的一个国家级贫困县，全县13个乡镇，216个行政村，2364个自然村，人口43万，其中农业人口37万，占总人口的86%。随着农村市场经济的发展和利益主体的多元化，涉及“三农”问题的纠纷不断出现，呈现出群体性、复杂性、对抗性等特征。从汝阳县法院近年来的司法统计数据来看，涉及“三农”的案件在85%以上（据了解，全国法院系统的案件87%左右在基层法院。）且特点鲜明：主体多元化、涉及面广、群众情绪大，纠纷的起因大多源自政策法律意识淡薄。

汝阳县法院涉法、涉诉信访的案件，当事人呈“四偏”特点：一是生活条件偏差，低于所在地平均生活水平的占31.2%；二是文化程度偏低，初中以下文化程度的占39.5%；三是年龄偏大，一般在40岁以上，相当一部分在60岁以上；四是案外人偏多，占21%。在上访心态上，大部分上访人认为法院处理不公、不及时，办案人员违法违纪，或是对合法但不合情的处理结果不满意。

与“三多”叠加的，则是基层法院普遍面临的“三重难题”：一是案多人少矛盾。以汝阳法院为例，正式在编干警81人，实际从事一线审判工作的人员不足40人。受理案件数量每年平均在2500件左右，且呈递增趋势。二是民意沟通难。信访不信法现象普遍存在，当事人对司法廉洁的质疑到了挑剔的地步。三是社会压力大。压力一方面来自于案件数量、新类型、重大复杂疑难案件增多，审理难度不断加大；另一方面来自于社会关注度的不断提高。各种性质的民意调查、绩效排名、通报问责等，不断影响着传统观念对法院工作的评价标准。

导致这种局面的根源出在传统的审判方式上。一方面，法官坐堂问案、居中裁判，使法庭成为诉讼技巧的竞技场，生活在广大农村的农民明显处于劣势地位。法官们说：“农民说的话都不是法言法语，不懂得在法庭怎么举证和辩驳，法官还要当诉讼引导员，引着他们打官司。”在这种情况下，许多权利受到侵害的当事人有理却不一定能打赢官司，转而通过信访或者其他极端方式维权。另一方面，法院被动坚守阵地打防御战，当大量诉讼涌入法院时，法官只能疲于招架，案件质量和社会效果难以保证。

二、法官村长工作模式，是新时期司法工作贴近群众、服务群众的、马锡五式司法为民模式的新体现

“当初用‘法官村长’这个名称，一方面是想突出法院特点；另一方面，是为了拉近与人民群众之间的距离。”汝阳法院院长胡博文解释说。

这些被老百姓称为“不拿报酬的编外村长”，并不是真的去村里当村长，法院的工作人员依旧正常在法院上班，但都要“包村”，负责处理二到四个行政村的纠纷。与一次性民意沟通方式不同，汝阳法院把这种工作机制定位为一种新的审判方式。

其基本工作模式包括纠纷化解机制、矛盾预防机制、民意沟通机制等三大类。在不影响正常工作的前提下，法官们要通过电话沟通、上门走访、入户排查等形式，排查化解发生在基层、尚处于萌芽状态的民间纠纷；采取巡回宣讲、现场办案、发放资料等方式，宣传法律知识；对民调人员进行业务指导，为村两委处理村内事务提供法律帮助，与基层干部共同学习交流党的大政方针政策。

记者看到汝阳县综治委与汝阳县法院联合下发的《法官村长工作方案》，其中向干警提出做好“五员”的工作目标，即做矛盾纠纷的排爆员、普及法律的宣传员、体察民情的潜水员、村组工作的指导员、法院与人民群众的联络员。

汝阳法院每名干警的手里，都有一本民情日志，随时记录下乡工作情况。他们有个“四步工作法”：进村排查—登记梳理—引导分流—分类调处。对于成功调处的纠纷，凡符合司法确认案件受理范围的，引导当事人进行免费的司法确认，不能调解的则进行引导分流。对发现的苗头性问题及重大不稳定因素，及时与地方党委、政府沟通。

2011年9月26日，记者在三屯乡负沟村调研时，恰逢负责处理一起交通事故纠纷的法官村长尚月利和县司法局办公室的干部杨永亮进村给当事人一方送75000元的赔偿款，当事人一方的群众拿到了实实在在的钱款，激动地把我们让到院子里坐下，拿出来刚刚收的花生和柿子让大家尝尝，拉着法官村长的手，眼泪夺眶而出……

“每名同志都有几件令自己自豪的成功调解案例，”法院办公室副主任尚月利兴奋地说。她因为及时化解了一起因拌嘴导致老人自杀的停尸索赔事件，避免了一场大规模的群体殴斗，县政法委专门对她进行通报表彰。这样的典例在法官村长工作机制推行之前是不能想象的。

截止2011年10月底，汝阳法院干警已经排查处理纠纷523件，而这523件纠纷全部是在没有到法院立案之前化解的。发放法官村长法律宣传资料万余份，为群众提供法律咨询897人次，巡回审理案件313起，举办法制宣传讲座58场，包村法官列席村两委会议446次，指导民调组织人员525人次。法官宣讲团在全县20余所农村中小学的宣讲引起了广大师生的强烈反响，主讲法官成了各校争相邀请的“香悖悖”。

“法官村长给当地群众带去了什么？是法律意识的普及，是村民诉讼的便利；更是一种深入群众、脚踏实地的工作新风尚。这样的普法宣传形式，是一场‘法律赶集’。”汝阳县政法委书记李强说。

三、法官村长工作模式把法官的单一坐堂判案变革成深入农村“全天候”服务老百姓的“村长”

调研中，记者深刻地体会到了汝阳法院司法工作的三个转型。

转型之一：纠纷解决主体由“单一型”向“多元联动”转型。

一方面，赋予了没有办案资格的干警化解纠纷的权利。法院综合部门的干警，因为工作性质所限，平时很少有机会与涉案人民群众直接接触，更不用说去调处纠纷。法官村长工作机制推行以来，他们和一线干警一样投入到了矛盾化解的实践之中，在化干戈为玉帛的场景中深受教育和鼓舞。据统计，在该院己经成功化解的523件纠纷中，非一线干警调处的有232件，占44.3%。

另一方面，基层组织的干部也被法官村长的工作热情所带动。“人家法官村长不拿村里一分钱，还这样热情地为老百姓解决问题，我们村干部咋有脸拿着工资不好好为老百姓办事？”小店镇小店村民调主任王银明对记者说。

转型之二：办案方式由“被动办案”向“主动提前化解”转型。

从我国国情来看，很多老百姓对法律似懂非懂，当其权利受到侵害欲寻求法院帮助时，繁琐的手续、漫长的程序、“冷冰冰”的法律条文，像一堵无法跨越的高墙，“横亘”在法官与民众之间。而法官村长则拆除了这堵高墙，通过下乡活动变“被动司法”为“能动司法”，充分发挥法律专业特长，通过讲法理、说情理直接在村里化解矛盾。

下乡的法官村长说，感觉拉近了和群众的距离。以往开警车进村办案，群众看到警车就躲避，脸上表现的是惊恐、不解、不欢迎。询问时遮遮掩掩，问个路，群众都不爱告诉我们。如今再开车进村，看到的是老百姓的笑脸、或点头示意、热情搭话、端茶让座，临走时路边的群众一句“你走啦！”会让我们心里十分温暖。谁说“穷山恶水出刁民”，其实这些乡村群众挺朴实的……

这不仅是村民对法院工作人员态度的转变，更是对其所代表的司法体系态度的转变。

转型之三：办案时空由“作息制”向“全天候服务”转型。

在汝阳县216个行政村的村部，都有块“法官村长”联络牌，上面公布着包村法官的照片、固定电话和手机电话，还有监督包村法官工作的电话号码。

正是这样的一块牌子，让汝阳法院干警的作息时间由八个小时转变成了“全天候”，老百姓深夜打电话求助时干警们也热情帮助排解。

四、不拿群众一针一线，全心全意为人民服务。群众感言，当年的“老八路”又回来了

记者在汝阳县调研时，感受到法官与老百姓的距离很近、感情上很亲。很多群众看到法官村长，老远就会直呼其名；还要拉着法官村长到家喝茶拉家常，彼此熟悉的程度耐人寻味，让人深深地感到了一种亲情。很多老百姓把法官村长的名字、电话号码记到家里的本子上、保存到手机里。老百姓对法官村长常常说的一句话就是——现在都成一家人了，还客气个啥啊！

从种种个案中可以看到法官村长工作机制深受群众欢迎。

其一：申请救济方便。相对于找律师、写诉状及繁琐的立案程序，群众一个电话就可以找到居中调处纠纷的“中间人”，且这些“中间人”还是比较熟悉法律的法官。

其二：解决纠纷成本低。法官进村服务不收取任何费用。交通、误餐、通讯等费用均由法院自行承担，这样真正的“不拿群众一针一线”的工作纪律，让老百姓亲切地怀念起我党革命时期鱼水情深的好传统。

其三：方便快捷解决问题。法官一般把解决群众问题的地点选择在老百姓的家中或者田间地头。这样的地点选择，可以消除群众“打官司”的紧张感，也确实免除了群众的车马劳累之苦。

其四：容易赢得信任。由于进村开展工作是在职责之外从事司法服务，因此，法院干警与纠纷人之间没有任何的利益冲突；而这种“放下身段进农门”的做法，与群众心目中的“公家人”的日常做法不太一样，更具有亲和力。

胡博文深有感触地说，“法官村长工作制度不是我们一时的心血来潮，不是一拍脑袋就猛想出来的东西，是在汝阳法院党组对当前人民法院面临的形势和任务做出科学判断的基础上，进行的大胆实验。只要群众满意、社会满意、政府满意，我们会把它作为一项常态化工作内容，始终坚持下去。”

五、法官村长工作增强了人民法院的社会职能感，提升了党的威信和形象，是对社会管理的创新，不是瞎折腾

汝阳法院的法官村长工作模式，其实质是一种社会管理创新。

中央提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，人民法院是否也需要参与社会管理创新？其切入点和着力点在哪里？

对此，汝阳法院党组的立场很鲜明：

其一：法院不能缺少社会职能感，法院职能要积极向社会推进，构建积极融入的社会矛盾预防化解工作体系，在党委政府的统筹之下，借助全社会的力量对矛盾纠纷实行分流疏导、综合治理，是转型期有效应对社会矛盾纠纷的必然选择。

其二：中国特殊法律环境，必须正视不同当事人法律理解上的差异，我们不能以司法中立为借口，旁观于社会之外，放弃自己的社会责任，放弃法律匡扶正义的职责与担当。

其三：在尚处于形成进程中的中国司法制度限制内，法官可以并应充分发挥个人的积极性和智慧，通过审判以及司法主导的各种替代纠纷解决方法，有效解决社会各种复杂地纠纷和案件，实现司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一。

其四：能动司法的基本要求就是人民法院发挥主观能动性，积极参与从源头上防治矛盾纠纷，改变单打独斗的局面，配合党委政府大局工作，综合治理，实现案结事了。而法官村长工作机制正是发挥司法能动性，主动与大局工作对接的重要接口。

法官村长工作机制制度设计，法官村长的日常工作正是社会管理的重要内容。

事实上，当地的党委、政府也的确把这项工作机制定位为社会管理的一部分而大力支持。汝阳县综治委和法院联合出台“法官村长”工作文件并联合召开全县动员大会，由政法委书记亲自作动员部署；在“法官村长”工作取得阶段性效果后，河南省高级法院、洛阳市委、洛阳市中级法院认真总结、充分肯定、积极推广，从而在全县形成了法官村长带动下的学法、用法的星火燎原之势。