21世纪初期美国对华金融外交——以人民币汇率问题为案例分析

窦晓博

（黑龙江大学马克思主义学院 黑龙江 哈尔滨 150080）

二战后，以美元霸权为中心的布雷顿森林体系的建立，开启了美国金融帝国的时代。随着布雷顿森林体系的解体，美元霸主地位受到了来自欧元、日元的挑战，美国为了维护其金融霸主的地位，金融外交成为其对外政策中的重要组成部分(2)。随着中国综合国力的不断上升，以及世界多极化的趋势的加强，美国的霸主地位相对衰落，一心想重返旧布雷顿森林秩序的美国把矛头指向了中国。就人民币汇率问题，美国政府不断在双边、多边外交等场合对中国施压，要求人民币升值。

一、金融外交的界定

（一）概念的界定

当今国际社会中，金融问题越来越成为影响各国社会政治生活的重要因素，金融问题能否处理得当关系到一国、甚至整个国际社会的发展与稳定。如何界定金融外交就成为一项重要的任务。我国学者张学斌认为，金融外交是围绕国际货币金融秩序的建立、调整和改革问题展开的一系列活动。(3)

笔者认为，金融外交应该从主体、客体和形式三方面把握。即一国政府代表（政府首脑、国家元首、政府涉外机构代表）或国际组织，围绕着国际金融活动而展开的，以金融为手段追求政治目的，或以外交为手段追求金融目的的双边或者多边范围内的对外交往活动。广义的金融外交不仅包括货币金融方面，还包括国际经济援助和国际经济制裁等。本文谈论的金融外交属于狭义范畴，即货币金融外交。

（二）金融外交的由来

1947年布雷顿森林体系的建立，标志着以美元为中心的世界金融体系的形成。通过这个体系，美国享受了50多年的特殊优惠。随着西欧和日本的崛起，以及布雷顿森林体系本身存在的弊病（特里芬难题），美元霸权地位受到挑战。此后直到20世纪末，各大国展开了维护霸权与挑战霸权的一系列金融外交活动。整个这个阶段的金融外交有着浓厚的霸权和反霸权的色彩。

虽然世界多极化的趋势越来越强，但是凭借着雄厚的科技、军事和经济实力，美国仍然是世界头号强国，美国的霸主地位仍没有得到改变。面临着来自各方面的挑战，美国金融外交的主要目的就是维护其金融霸权的地位，进而巩固其世界霸主的地位，以便更好的享受霸权国家的特殊优惠待遇。

二、美国对华金融外交

中美两国建交以来，中美关系就交锋经历了从政治到贸易，再从贸易到金融领域的发展，当然很多时候是多种问题复杂并存的局面。美国对华金融外交是在美元的长期疲软的背景下展开的，美国需要在日本和欧洲以外的地区找一个新的打压对手，这样斗争的矛头便指向了中国。

（一）美国对华金融外交的表现

2003年2月22日的七国财长会议上，日本提出了一个类似当年“广场协议”的提案，以此为起点，人民币汇率问题成为国际社会的一个热门话题。2003年9月2日，美国财政部长约翰·斯诺访华，就人民币汇率问题与中国人民银行行长周小川进行讨论，从此掀开了美国对华外交的序幕。美国对华金融外交形式以首脑和双边外交为主，同时配合多边外交。

1.首脑外交：2003年9月5日美国总统小布什在接受CNBC电视台采访时表示，各国的货币应由市场主导，而非由政府主导，但是同时他也表示会继续推动人民币汇率问题。2005年5月，小布什访华期间，就明确呼吁人民币汇率的弹性机制。

2009年奥巴马政府执政，奥巴马在上台后就人民币汇率问题坚持了小布什时期的强硬政策，不断对中国施压。2009年温家宝总理访美期间，奥巴马在和总理会谈中表示，中国政府必须采取行动以解决中美双方在人民币汇率问题上的紧张形势。但是随后，奥巴马在人民币汇率问题上态度发生了微妙的转变。2011年1月奥巴马第4次拒绝将中国列为汇率操纵国，中美汇率战趋向于缓和。中美汇率基本保持在1:6.3左右的水平，与2003年相比，人民币名义汇率升值幅度达到23.8%。(4)笔者认为，这主要是考虑到中国掌握着世界最大份额的美国国债（截止2011年底，中国总共持有美国国债11595亿美元）(5)，美国政府必须避免，在强压之下中国政府出现抛售美国国债转而购买他国国债的行。金融危机之后，美国财政亏空严重，美国金融需要中国的资金支持。

3.双边外交：2005年第二轮中美经济对话时，美国就组成专门的人民币汇率工作组对中国施压。2007年10月，中美第三轮经济对话展开，埃文斯在访华期间就明确表示金融市场的开发有利于中国经济的发展。整个2007年，在美国国内形成了要求人民币汇率升值的小高潮(6)，迫于来自美国的压力，2007年人民币汇率再次升值，达到1美元折合7.7898人民币，从2005年7月汇改到2008年初，人民币名义汇率升值14.2%，(7)其中大部分的升值发生在战略经济对话之后。这充分说明，双边外交已经成为美国对华金融外交的重要工具，在人民币汇率问题上已经达到了部分目的。

4.多边外交：自2003年美国对话金融外交展开以来，多边外交就成为一种重要的方式。在2003年APEC财政论坛上，斯诺就通过多边外交的方式对人民币汇率问题进行游说，要求人民币升值。2005年在韩国釜山举行的亚太经合组织首脑会议上，小布什也就人民币汇率问题对中国发难，要求中国进一步提高人民币汇率弹性机制。2010年，加拿大举行的七国财长会议上，美国更是利用多边外交的场合，联合日本，西欧国家，要求人民币汇率对外升值。就汇率问题可以说美国已经取得了显著地成功，如下表所示，从2003年到2011年，美元折合人民币的年平均汇率已经上升23.8%。

表1 :2003-2011年美元折合人民币汇率年平均数与美国对华贸易逆差额(8)

（二）美国对华金融外交的运作及原因

1.国内运作：人民币汇率问题之所以提上美国政府的日程，主要得益于利益集团的驱动。美国国内的制造业等利益集团先后组成劳联—产联(AFL-CIO)和全美制造协商会(NAM)，这些组织代表利益集团通过国会议员向国会和政府不断进行游说，并先后组织了健全美元联盟和公平货币联盟，指责中国操纵人民币汇率。

中国于2005年7月12日实行汇率改革，人民币汇率小幅升值。但美国的利益集团仍不满意，2005年全美制造商协会在其发布的《NAM2005中国贸易议程》中表示，目的是使人民币汇率升值40%，随后NAM敦促财政部等美国政府继续对中国施压。2007年5月，美国最有影响力的8个金融贸易团体联合组成了“接触中国联盟”。同年9月，美国花旗银行、沃尔玛等160家企业也联合起来，呼吁美国政府就人民币汇率问题对中国进行贸易制裁。

在维护其美元霸主的地位上，美国政府利用了国内制造业集团的诉求，以及金融利益集团对打开中国金融市场的愿望，不断在双边，多边的场合下对人民币汇率施压，为其世界霸主目的服务。因为，金融霸权的基础有三：开放的金融市场；操纵他国汇率的巨额资金；金融工具。(9)对美国来说从来不缺巨额资金和金融工具，美国政府需要寻求的就是开放的金融市场。

2.美国对华金融外交的原因：美国这一系列的行为可谓是“项庄舞剑，意在沛公”。美国确实存在利用人民币汇率升值来扭转长期对华贸易逆差的目的。但事实上，国际收支赤字是美国为了达到通过印刷美元而不是付出它的实际资源来获取外国资源的目的而设计的一种机制。虽然从2005年起，人民币汇率兑美元已经大幅升值，但是美国对华贸易逆差的情况并没有得到改善。2005年7月至2011年12月，尽管人民币升值23.8%，美国对中国的贸易逆差的现状一直没有改变。如表1所示，2005年的数据为2022.78亿美元、而2011年的数据为2730.63亿美元。

根本原因是美元的长期疲软，造成投资者对美元信心的下降，同时金融危机等各种原因促使美元的国际清偿能力也有所下降，美元霸主的地位受到欧元、日元以及人民币的越来越大的挑战。美国的真实目的就是通过一系列的外交活动，来巩固美元的坚挺地位。一旦美元霸权得到稳固，那么美国的世界霸主的地位也得到巩固。

三、对华金融外交下的获益

美国不断要求人民币汇率升值，是为了遏制中国的崛起。在美国政府一系列的金融外交活动背后，受惠的不仅仅是其霸权利益。笔者将其分为政治利益、经济利益和利益集团的利益三部分。

（一）政治利益

政治利益也就是美国作为世界霸主地位的利益，也可称为霸权利益。美元的坚挺与否关系到美国世界霸主的地位能否稳固，所以美国对外活动很大一部分都是围着美元问题展开的，从二战后一直到现在，这一过程的本质没有发生任何改变。比如，《广场协议》和《卢浮宫协议》的签订都是围绕着巩固美元霸权地位展开的，如今的中美汇率战也是基于同样的原因和手段展开的。

在美国霸权地位得到巩固的同时，受益的还有领导人和政党集团。每当临近中期选举，人民币汇率问题肯定会成为国会，个别党派的炙热议题。这似乎成为美国领导人连任和赢的国内支持率的惯用手法，无论在小布什时期，还是奥巴马政府时期，人民币汇率问题都是其巩固政权的工具。

（二）经济利益

美国发动对华金融外交以扭转贸易逆差为借口，而制造业利益集团为其霸权行为奠定了社会舆论基础。在经贸方面，美国是有很大获益的。从2003年起，美国打着要求人民币升值的幌子，通过“301条款”对中国企业进行了一系列的制裁。这样，美国制造业达到了短期扩大出口的目的，保护了美国本土制造业，也在一定程度上解决的一些失业率的问题。但是造成这些问题的根源并不在于人民币汇率问题，所以美国对华贸易逆差的局面并没有得到有效地解决。

（三）利益集团利益

作为美国对华金融外交的背后推动者，利益集团是最大的受惠者。本文所说的利益集团主要分为两类，即制造业利益集团和金融利益集团。作为金融大国，美国的大部分金融资本集聚在华尔街利益集团的手中，倘若这一部分人的利益不能保证，将对整个美国产生重大的影响。在对华金融外交中，金融利益集团发生作用主要是在2007年以后，这主要是因为2007年2月的时候，美国国内就出现了金融危机的信号。这些利益集团出于自保，必须通过打开国外金融市场的方式获得资金来源，而中国市场作为就成为了他们眼中的“香饽饽”。更为重要的是，制造业利益集团出于贸易保护主义也将矛头指向了中国，这两种利益集团就出现了联合的趋势，从而推动政府进行对外决策。中国金融市场的打开有利于金融利益集团在中国市场进行投机活动，从而达到控制中国金融市场的目的。

四、应对措施

美国对华金融外交是部分利益集团的推动，将其特殊利益集团的利益通过利用国会和社会舆论的工具上升为公共利益和国家利益，而展开的一系列以人民币汇率为中心的外交活动。其目的旨在巩固其霸权地位，从而回到旧布雷顿森林体系的“美元特权”时代，即美国不用“挣外汇”，而可以印刷自身国际支付手段的方式，来弥补其国际收支逆差，从而支配其他国家创造的财富(10)。

笔者认为，面对来自美国的金融霸权行为，中国政府应该从三方面来应对：

第一，坚持人民币汇率属于内政的立场。一国汇率问题属于内政范畴，任何国家都不能以任何理由加以干涉。在处理人民币汇率问题上，中国在应该坚持这个原则的前提下进行汇率改革，以更好的融入世界金融体系。

第二，加强金融体制改革，利用外汇储备手段来和霸权抗衡。中国的金融体系存在不完善的地方是显而易见的(11)，但是金融体制改革的步伐需要符合中国的国内经济发展水平。在国内金融体制改革完成之前，中国可以利用外汇储备来应对来自美国的霸权行为。截止到2011年底，中国外汇储备总量为31811.48亿美元，其中美国国债为11547亿美元，大约占中国外汇总量的38%。(12)如此大量的美国国债客观上维护了美国的金融霸权和美元的世界货币地位(13)。因为，当中国的中央银行把美元加入其国际储备时，也就是把等价值的资源从其国民手中转出为美国收支赤字融资，从而也为美国联邦预算融资(14)。在这个意义上，美国在金融领域需要中国的支持，美国政府害怕来自中国的大面积撤资，从而造成其金融体系崩溃的局面。

第三，灵活利用多边外交手段。当今国际社会中，多边外交显得越来越活跃，中国作为发展中国家，虽然经济总量持续增长，国家综合实力大幅度提升，但与霸权国美国相比较，仍然有很大差距。美国独大的局面，短时期内是任何一个国家都不能单独与之进行挑战的。在维护自身国家利益的目的下，中国可以和亚洲有着相同历史文化的国家，以及和“金砖五国”在国际会议等多边场合形成一致的声音来对抗美国。另外多边外交也是构建国际经济新秩序的一个重要方式。

注释：

（1）Nicholas Bayne，Financial diplomacy and the credit crunch: the rise of central banks [J]，Journal of International Affairs，Fall/winter 2008，Vol.62，No.1。

（2）晓健.金融外交：谋求国家利益的重要工具[J].红旗文稿，2010（15）。

（3）张学斌.经济外交与国际经济秩序[M].北京：国际文化出版公司，2001：63。

（4）笔者根据中国人民银行网站（http;//www.pbc.gov.cn）数据计算所得。

（5）国家外汇管理局：http://www.safe.gov.cn。

（6）周叶菁.美国对华金融外交研究[D].上海：复旦大学博士论文，2009：82。

（7）笔者根据中国人民银行网站（http;//www.pbc.gov.cn）数据计算所得。

（8）笔者根据中国人民银行调查统计司网站（http;//www. pbc.gov.cn）和美国商务部普查局网站（http://www.census. gov）统计。

（9）陆钢，倪稼民，著.金融外交—当代国际金融体系的政治分析[M].福州：福建人民出版社，2000：160。

（10）陆钢，倪稼民，著.金融外交—当代国际金融体系的政治分析[M].福州：福建人民出版社，2000：11。

（11）何中顺.新时期中国经济外交理论与实践[M]，北京：时事出版社，2007：261。

（12）国家外汇管理局：http://www.safe.gov.cn其中，百分比数据为笔者计算所得。

（13）张幼文，刘曙光，主编.中国经济外交论丛2009》，[M]，北京：经济科学出版社，2009：228。

（14）[美]迈克尔·赫德森著，林小芳，等译.《金融帝国—美国金融霸权的来源和基础[M].北京：中央编译出版社，2008：353。