乡镇政府政策执行力研究的意义、现状与前瞻

周定财，徐元善

（江苏师范大学，江苏 徐州 221009）

乡镇政府政策执行力研究的意义、现状与前瞻

周定财，徐元善

（江苏师范大学，江苏 徐州 221009）

提升政策执行力是乡镇政府重要而紧迫的课题，具有重大的理论和现实意义。目前学术界关于乡镇政府政策执行力的研究虽然取得了一定的成就，但仍存在许多问题。进一步改进我国乡镇政府政策执行力，必须加强政府职能研究，准确定位乡镇政府的角色，借鉴企业的高效执行力经验，重视乡镇政府的执行力文化建设，同时推进服务型乡镇政府和执行力型乡镇政府的建设。

乡镇政府；政策执行力；公共政策

乡镇作为我国最基层的一级政府，在政策执行中发挥着特殊而重要的作用。乡镇政府政策执行是政策执行体系中的关键环节，因此，提升政策执行力就成为乡镇政府重要而紧迫的课题。然而学界对该课题的研究刚刚起步，笔者试图通过对当前研究现状做一梳理，并找出存在问题及研究趋势，以期对乡镇政府提升政策执行力有一定的指导作用。

一、乡镇政府政策执行力研究的意义

政策执行是政策过程的中介环节，政策方案一旦经合法化过程并公布之后，便进入政策执行阶段，政策执行的有效与否事关政策的成败。因此，政策执行是政策过程的一个重要阶段。

（一）研究乡镇政府政策执行力的理论意义

首先，研究政策执行力是政策科学的基本任务。政策执行是公共政策过程的关键环节，一方面，政策执行的成败直接决定着政策效益和价值的实现；另一方面，通过政策执行可以检验政策的产出质量，根据政策实际的发展修正和完善政策，提高政策的可行性和有效性。同时，根据委托－代理理论，政策执行是实现委托人（人民群众）与代理人（公共管理者）利益一致的手段。在我国政策实践中，委托人是人民群众，代理人是党的干部和公务员，二者在利益和目标上是一致的。所以，实现全心全意为人民服务宗旨的手段就是公共政策，而实现政策目标的核心环节正是政策执行。

其次，研究政策执行力有利于深化政策科学的内涵。政策科学自20世纪50年代产生，经历了政策制定研究（60年代前期）、政策咨询研究（60年代后期）、政策周期研究（70年代前期）、政策效率和政策信息多元化研究（80年代）以及政策应用和政策绩效评估研究（90年代以后）等几个阶段［1］（pp．19－25）。而一个完整的政策过程应包括政策分析、政策制定、政策执行、政策评估和政策终结。由此可见，历史和现实中对于政策执行问题的研究十分欠缺。因此，政策执行，尤其是政策执行力的研究，可以拓宽政策科学的研究范畴，进而深化政策科学研究的内涵。

最后，研究政策执行力有利于完善政策执行的理论体系。早期学者认为，一旦政府制定或者采纳了一项方案，并且拨付了必要的经费，决策便自然得以实施，目标便可以达成。按照这个逻辑，如果政策本身正确完善，那么，政策就会得到不折不扣地执行。在这种思想的指导下，他们把主要精力集中于政策的制定和完善，而对政策执行重视不够。政策执行正式进入人们的视野是在20世纪70年代以后，学者们也将更多的精力放在政策执行的模型分析、影响因素探讨、过程研究以及相应保障上，对政府的政策执行能力以及某一级政府的政策执行力的研究几乎没有涉及。因此，总体而言，目前政策制定和政策评估研究领域比较兴盛，而政策执行研究领域比较匮乏，本文试图透过对乡镇政策执行力问题，探讨完善政策执行的理论研究。

（二）研究乡镇政府政策执行力的现实意义

首先，研究乡镇政府政策执行力有助于破解乡镇政府政策执行的困境。我国乡镇政府政策执行总体状况良好，但政策得不到有效执行的情况亦普遍存在。例如，“上有政策，下有对策”，“空谈多、口号多、决策多，而执行少”，手段过激、强硬执行等现象都是政策执行研究需要解决的问题。一是利益多元化影响了政策执行的有效性。利益是人类生存和发展所需要的一种资源和条件，可以说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”［2］（p．82）。政策制定和执行的目的就在于调整人与人之间，地区与地区之间的利益关系。改革开放以来，随着中央不断向地方下放权力，地方自主权的扩大和地方财力的增长，也使地方的利益要求进一步膨胀，出现地方与中央的博弈现象。有的地方政府在执行中央政策时，往往从局部利益和地方利益出发，有选择地执行中央政策，甚至出台符合地方利益的地方政策替代中央政策。二是事权分离导致政策执行不力。在我国还存在中央和地方、职能部门之间事权划分不清，或者执行政策所需的财权、事权不统一的情况。政策执行主体在履行职责和执行政策时，往往受到人财物等资源的限制。三是我国行政组织的权力链较长削弱了政策管理的控制力和监督力。我国的政策执行主要依靠政府部门，政府部门分国务院、省级、地市级、县级、乡镇五级，执行链条较长使得执行主体的权力和权威在逐级传递过程中遭到削弱，政策信息在传递过程中难免失真，也给政策执行的控制和监督带来困难。

其次，提升乡镇政府政策执行力有利于加强乡镇政府能力建设。在我们这样一个拥有九亿多农民的国家里，乡镇政府越来越占有重要而特殊的地位。乡镇政府为了更好地管理本区域内的社会公共事务，就必须根据社会发展与经济发展的需要，及时正确地制定公共政策。而“即使有了最好的政策，也难以确保获得成功”［3］（p．222），正确的政策方案要变成事实，有赖于政策的有效执行。因此从这个意义上说，乡镇政府政策执行力是乡镇政府能力的核心要素。通过政策的有效执行，可以使公共政策实现既定目标，发挥政策效果，解决群众关心的问题；有效的政策执行过程能够促进政府与公民社会的良性互动，使政策执行者深入基层，倾听群众呼声，关心群众疾苦，保持同人民群众的密切联系，最终提升乡镇政府能力。

再次，提升乡镇政府政策执行力有助于推进社会主义新农村建设。新农村建设是党中央国务院审时度势，根据我国农村实际提出的解决“三农”问题的重要战略方针，是20世纪50年代以来社会主义理念在农村现代化建设方面的延续，更是社会主义自身创新的一个重要内容。社会主义新农村建设包括基础设施建设（经济基础设施和社会基础设施）、经济建设、组织建设、社会建设和文化建设，因此是一个长期的建设过程，也是一个完整、全面、复杂的系统工程，不仅需要广大农民发挥主体作用，更需要乡镇政府发挥主导作用。乡镇政府是城乡统筹、工农统筹、新农村建设各个方面统筹的最佳结合点，处在新农村建设的一线。在新农村建设的过程中，乡镇政府要承担推动者、（政策）支持者的责任［4］。通过提升乡镇政府的政策执行力，可使乡镇政府更好地将中央和上级政府的有关政策不折不扣地贯彻下去，因地制宜地解决新农村建设中遇到的各种问题，促进新农村建设的发展。

二、乡镇政府政策执行力研究的现状

20世纪70年代初，哈佛大学肯尼迪政治学院首先发表《公共政策执行问题的报告》，提出了政策的执行问题。1973年，美国加州大学学者普勒斯曼（J．L．Pressman）和威尔达沃斯基（A．B．Wildavsky）在对奥克兰实验案例研究的基础上发表《执行》一书，将“政策执行偏差”引入了学术研究的范畴，对政策执行偏差现象进行了追本溯源式的剖析，引发了政策执行研究的热潮，从而导致了20世纪七八十年代所谓的“执行运动”的兴起。国内学者对我国政府的政策执行力的研究，始于1995年于凤荣、王殿春的论文《提高我国公共政策执行力的对策研究》，此后关于政策执行力的研究如火如荼地展开。

（一）关于政策执行力的研究

国内学者关于政策执行力的研究是在研究政府执行力的过程中逐渐分化出来的。政府执行力是行政机关及其工作人员实施法律法规、方针政策、战略决策以及执行行政命令和处理行政事务的能力［5］。其核心是把思想、路线、战略、决策、规划与部署付诸实施的能力。政府执行力包括政府在履行例行性任务、执行日常性公共事务、执行政策决策过程中所表现出来的执行力。可见，政策执行力只是其中的一部分。政府具有政策执行力只代表政府具备有效执行政策的能力和条件，并不必然就会导致高效的政府执行力。然而，具有高效政府执行力的政府必须首先是具有较高政策执行力的政府。政府在政策执行中要具有高效执行力，必须具备三个要素：一是具有较高的政策执行力；二是具备对政策的认同力和认知力；三是具有良好的成效力，产生良好的效果［6］（pp．28－29），三者缺一不可。

第一，关于政策执行力的概念。2006年3月5日，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所做的《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”［7］这是“执行力”第一次被写进《政府工作报告》，标志着政府执行力建设被正式纳入国家综合治理的范畴。此后，他还在多种场合强调：执行力是政府工作的生命力［8］。一般认为，政策执行力是政府执行力的重要组成部分，是指政府组织本身所具有的能够有效调度、使用和控制政府的相关资源，从而有效地执行公共政策的内在的能力［6］（p．28）。它既包括政策执行的能力，也包括政策执行的手段和效果。政策执行力的高低，关系到政策内容的实现以及政策实施的范围和程度，政策执行不力或不当，不但不能妥善解决问题，而且可能使原有问题更加恶化，引发新危机。政策执行力与政府执行力、行政执行力和决策执行力是既有区别又相互联系的概念［9］（pp．21－22）。

第二，关于政策执行力的构成。陈朝宗认为，主要有尺度、速度、力度、角度。其中，尺度指“好的决策、好的发展战略终极标准不降低，基本宗旨不走样”；速度指“要讲究时效”；力度是指“政府的战略与策略、制度与政策在执行过程中是否到位”；角度指“在执行过程中需要选择好的角度，这里所说的角度是指方法，即政策执行的方法”［10］。而莫勇波则从执行刚度、执行力度、执行高度、执行速度和执行效度五个方面来考察政府的政策执行力［11］。

第三，关于政策执行力的衡量标准。政府政策执行力的判断标准，是研究政策执行中经常遇到的一个棘手的问题。有些学者主张用下级服从上级的程度来衡量政策执行力的高低；又有些学者认为，一项政策的目标实现与否就是判断政策执行力的客观标准。前一种观点只强调执行队伍的纪律的重要性，后一种观点又偏重于政策目标的实现，而不注意执行对政策的影响，两者都只注意了问题的一个侧面。国内还有一些学者主张从政策执行的尺度、速度、力度、角度、刚度、高度、效度等方面来衡量政策执 行 力 的 高 低［6］［12］（pp．34－36）。此外，也有不少学者不同意上述三种观点，而赞同巴顿的看法，认为应从以下五种因素作为政策执行力的判断标准：存在性（Viability）、理论的完整性（Theoretical Integrity）、贯彻力（Capacity）、覆盖面（Scope）和副作用（Side Effect）［13］（p．163）。

第四，关于政策执行力的影响因素。综合国内学者的研究，他们大多都认为影响政府政策执行力的因素包括政策执行主体、政策客体、政策方案本身、执行制度、执行环境和执行资源等几个方面。

第五，关于政策执行力的提升途径。吕火明从领导者的角度来看待政策执行力的提高，认为有以下几种途径：首先是领导者必须重视；其次是领导者要自觉学习，不断提高执行政策的能力和水平；再次是要建立健全相应的制度［14］。于凤荣、王殿春认为，我国政府中存在政策执行不力现象，主要是由政策执行主体的执行力不足造成的，并在此基础上提出了提高我国政府政策执行力的五条途径［15］。而皮正茂则认为，提升政府的政策执行力，要从完善政策体系、发挥政府的主导作用、发挥政策执行者的主力作用、扩大目标团体参与决策的空间、完善政策执行的机制五个方面着手［16］。

第六，以某项政策为例来说明政策执行力问题。如李彦、燕飞以西部地区退耕还林（草）、改善生态环境政策为例，分析政策执行力弱化的原因，并据此提出了提高地方政府在执行退耕还林（草）政策中的执行力的对策［17］。傅旭明则从“多予少取”的“三农”政策的执行入手，指出当前各地都存在着“三农”政策执行不力的问题，并认为影响“三农”政策执行力的根源在于现行行政管理体制的弊端［18］。此外，张达尧、任红娟等人则对教育政策执行力问题进行了研究。吴建、张亮对农村医疗救助政策执行力问题进行了探讨。

（二）关于乡镇政府政策执行力的研究

目前，学术界关于我国乡镇政府政策执行力的研究成果较少，笔者在中国期刊网、中文科技期刊数据库、万方数据库等数据库上仅搜索到13篇（其中学术论文9篇，硕士学位论文3篇；2006年1篇，2007年2篇，2008年1篇，2009年5篇，2010年3篇，2011年1篇）。最早见于2006年福建行政学院陈俊星教授在《红旗文稿》发表的论文《是什么影响了乡镇政府的公共政策执行能力》，在文中他分析了我国乡镇政府政策执行过程中存在的主要问题及其原因，并由此提出了解决对策，随即拉开了研究乡镇政府政策执行（能）力的序幕。概括起来，这些研究主要集中在：

第一，从执行主体即乡镇行政人员角度的研究。郭都认为，乡镇行政人员对政策的执行能力决定乡镇政府的政策执行能力的高低，现阶段乡镇政府行政人员政策执行力低下，损害了乡镇政府的权威性并阻碍其发展。应强调基层行政人员公共精神，树立良好的执行心态，提高基层行政人员的素质，加强行政人员的能力建设，促进乡镇政府的政策执行力［19］。

第二，基于组织学视角的研究。刘斐斐、王国华从组织学视角出发，分析了乡镇政府的组织结构、组织成员和组织之间关系，认为政策执行力低的原因是机构设置不合理、政府官员行为失当和各组织间利益配置失衡。与此相适应，提升乡镇政府政策执行力的对策在于改革机构设置、完善组织制度和调节组织利益［20］。

第三，基于行政文化视角的研究。黄乙静从行政文化的视角出发，对当前行政文化与基层政府执行力的正、负相关性进行研究，重点解析行政文化与基层政府执行力的负相关性。提出主导行政价值观的缺失抑制基层政府执行力的提升，行政执行的道德困境束缚基层和谐执行环境的形成；行政文化的推进系统制约基层政府执行力的发挥，传统行政理念削弱基层政府的执行效益等问题，并提出了贯彻落实科学发展观克服行政文化负面影响、强化“执政为民”的服务理念弱化政府与公众矛盾、营造法律与德律和谐的行政氛围、确立行政文化建设的长效机制等建议［21］。

第四，以某项具体政策为例的研究。王琳以浙江省C镇执行女村委专职专选政策为例，探索了乡镇政府在政策执行中的表现，并进行了相关动因分析，即压力型体制的影响、政策本身的不完善、农村和农民的利益考虑［22］。

第五，重点研究了乡镇政府政策执行力低下的表现、原因及提升路径。许才明将乡镇政府政策执行力低下的表现概括为执行无力、执行不力、执行过力和执行费力四个方面［23］。潘瑾从政策执行缺乏规范性、执行手段单一性、执行程序复杂性、行政执行有法不依、执行人员不作为五个方面分析了目前我国乡镇政府执行力存在的问题［24］。杨小丹从提高政策执行主体人员的素质、构建乡镇政府政策执行的健康环境、加强对政策执行的监督三个方面提出了提高我国乡镇政府政策执行能力的建议［25］。胡敏则认为应强化乡镇权威、深化乡镇行政体制改革、培育执行主体的执行力素质和加强乡镇行政执行文化建设，以此提升乡镇政府政策执行力［26］。

三、乡镇政府政策执行力研究的基本评价与前景展望

上述分析可见，当前对于我国乡镇政府的政策执行力的研究尚处于起步阶段，成果不多，影响不大。同时可以看出，关于政策执行的理论研究明显滞后于政策执行实践。因此，仍需加强对这方面的深入系统研究，以期提高我国乡镇政府的政策执行力，大力推进新农村建设。近年来，随着新农村建设的深入推进，要求乡镇政府提升政策执行力的呼声日益高涨。学术界关于乡镇政府政策执行力的研究虽然取得了一定的成就，但仍存在许多问题：一是从研究的主题和内容看，当前执行力研究的主题大都集中在企业管理领域，对政府的政策执行力研究尚处于起步阶段，成果不多，影响不大。在研究政府的政策执行力时，也大多集中在广义的地方政府（即地市级、县级）层面，研究乡镇政府政策执行力的成果相当有限。我们仍需研究一系列的理论问题，如乡镇政府政策执行的特殊性问题，政策执行力的衡量标准和评价指标，当前我国乡镇政府政策执行力不足的深层次原因，调整利益关系和利益结构、提升乡镇政府政策执行力问题，等等。二是从研究的广度和深度看，当前研究政策执行力的成果缺乏系统性、全面性和深度，要么泛泛而谈，从整体的角度研究，对相关问题的研究没有深入下去；要么针对某项具体政策的执行效果而论，缺乏对政策执行力问题的整体性、系统性考虑，因此有进一步深入研究的必要。三是从研究成果的数量来看，从行政管理领域出发研究政策执行力的论文数量不多，以“政府执行力”命名的专著仅有徐珂的《政府执行力》（2007）、莫勇波的《公共政策执行中的政府执行力问题研究》（2007）、曹堂哲的《公共行政执行的中层理论——政府执行力研究》（2010）和单传海的《县级政府执行力》（2011）四篇，以“政策执行力”命名的仅有周国雄的《博弈——公共政策执行力与利益主体》（2008），研究乡镇政府的政策执行问题的只有刘伯龙、竺乾威等人的《当前中国农村公共政策研究》（2005），而研究乡镇政府的政策执行力问题的成果就似“一片荒野”，专著几乎没有。研究成果的数量偏少，也给我们提供了进一步研究的空间。四是从对策研究对实践的指导意义看，当前的研究由于缺乏系统性、全面性和深度，影响不大，在现实中也没有受到重视，所提出的一些对策建议由于缺乏现实针对性和可操作性，对实践的适用性和指导意义有限。

今后，进一步推进我国乡镇政府政策执行力问题的研究，可以从以下几个方面做出努力：一是加强政府职能研究，准确定位乡镇政府的角色，可联系我国乡镇政府职能转变和乡镇政府行政体制改革的实际，对提升政策执行力的必要性、存在的问题以及对策进行更加深入系统的研究。二是由于我国区域经济、社会发展很不平衡，可对我国乡镇政府进一步细分，分层次、分类别进行比较研究，能够更加深入地发现问题、剖析问题和解决问题。也可以把我国乡镇政府的政策执行与企业政策的执行进行比较研究，从而将企业的高效执行力经验应用于提升乡镇政府政策执行力。三是乡镇政府的执行力文化建设将被重视。从前文的文献研究可看出，组织文化对组织的发展，尤其对组织执行力尤为重要，政府部门也将越加重视行政文化的建设，执行力文化将毋庸置疑地被纳入行政文化的建设重点。今后的研究将倾向重视执行力的“软件”环境——积极的组织文化、组织氛围的建设，而非一直以来热衷的体制与制度（所谓“硬件”环境）的改革。四是对我国乡镇政府政策执行力的研究刚刚起步，且主要是理论研究，实地和实验研究非常薄弱，今后可以某（几）个典型的乡镇、某一项具体的政策（如义务教育政策、农村合作医疗政策、环保政策、税费改革政策、土地政策、农村社会养老保险政策等）为例进行集中个案研究，以增强研究的针对性。五是提升乡镇政府政策执行力的目标是建立服务型乡镇政府和执行力型乡镇政府，但服务型乡镇政府和执行力型乡镇政府的基本内涵、特征、意义、本质、问题与对策需做进一步探讨。目前关于服务型乡镇政府和执行力型乡镇政府的研究也刚刚起步，有进一步研究的必要和进一步拓展的空间。

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D035．5 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008－7168（2012）03－0072－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．03．012

2012－01－16

江苏省高校哲学社会科学基金项目“苏北新农村建设中乡镇政府政策执行能力研究”（2010SJD810004），国家社科基金重大招标课题“地方服务型政府建构路径与对策研究”（09＆ZD063）。

周定财（1979－），男，湖北南漳人，江苏师范大学管理学院讲师；

徐元善（1956－），男，江苏邳州人，江苏师范大学管理学院院长，教授。

王 篆］