我国高校图书馆图书采购监管制度之重构

胡 伟，马恩双（华中师范大学 政法学院，武汉 430079）

我国自1999年以来陆续颁布了《招标投标法》《政府采购法》《教育部政府采购管理暂行办法》等法规，基本上形成了我国高校图书馆图书采购监管制度的体系架构，对规范高校图书馆图书采购行为，提高高校图书馆图书采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护高校图书馆图书采购当事人的合法权益，保障高校图书馆图书采购市场健康有序地发展起到了非常重要的作用。但不可否认的是，我国高校图书馆图书采购监管制度仍存在着诸多缺陷，致使高校图书馆图书采购监管制度不能充分有效地发挥保护高校图书馆图书采购当事人合法权益及遏阻高校图书馆图书采购违法行为的作用，我国高校图书馆图书采购市场的完善也因此缺乏一套自我发展、自我改良的机制。

1 我国高校图书馆图书采购监管制度运行的现状

1.1 表现形式散乱

现有关于高校图书馆图书采购监管制度的规定散见于众多的法律、法规和规章中，既包含于全国人大常委会通过的法律中，如2002年6月颁布的《政府采购法》（第七章）；又包含于国务院职能部门制定的行政规章里，如2003年8月发布的《教育部政府采购管理暂行办法》（第二章、第五章）；还有的存在于地方人大制定的地方性法规、地方政府制定的地方性规章，以及学校制定的内部规则中，如1998年12月发布的《深圳经济特区政府采购条例》（第五章），2006年8月发布的《江苏省高等学校教材和图书采购工作管理办法》，2006年9月发布的《中国矿业大学图书采购工作管理办法》等。但诸多立法形态的高校图书馆图书采购监管制度的规定由于缺乏统一的立法依据作指导，往往表现出中央与地方或地方与地方之间的规定不一致，甚至形成互相冲突的现象，无法构建一个有机联系的高校图书馆图书采购监管法规体系。

1.2 独特要素缺失，监管功能难以发挥

马克思说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范”。[1]即要求法律规范的内容是明确具体的，这样法律规范才具有实际可操作性。因此，在强调法律规范内容明确具体的同时，不得形成内容上的缺漏，也就是说既要明确又要完整。从我国现行高校图书馆图书采购监管制度来看，一些不可或缺的内容在高校图书馆图书采购监管制度中并没有规定，如高校图书馆图书采购监管标准，它是高校图书馆图书采购监管的准绳和尺度。如果缺少高校图书馆图书采购监管标准，高校图书馆图书采购监管工作的质量将无法得到保证，亦无法确保图书供应商竞争机会之公平与高校图书馆图书采购监管效率。因此，对于一个缺少相应配套措施的制度，要想使其良好运作是不可能的。众所周知，高校图书馆图书采购监管制度作为一种独立的制度结构，涉及高校图书馆图书采购监管主体、监管对象、监管范围、监管程序、监管标准、监管机理的运用等要素，只有上述要素在高校图书馆图书采购监管立法中均予以充分的关注并加以明确规定，高校图书馆图书采购监管制度才可能有效地运行。然而目前，由于高校图书馆图书采购监管制度独特要素的严重短缺，在实践中必然大大限制了高校图书馆图书采购监管制度功能的发挥。

1.3 立法滞后，监管缺乏力度

主要表现在：（1）图书供应商市场准入标准虽然较高，但不够完善，有关立法的规定过于简陋、稀疏，操作性不强，尤其是对图书供应商资格预审程序的规定过于简单，没有规定资格预审公告发布的时间、发布渠道、接受图书供应商请求截止时间等内容，以致实际操作困难。关于图书供应商资格瑕疵也缺乏规定，给图书供应商进入高校图书馆图书采购市场后的适格监管留下空白。（2）对高校图书馆图书采购监管范围的规定比较狭窄。目前许多省市制定的高校图书馆图书采购管理条例或办法，大部分局限于对招标采购过程的监管，没有实现对高校图书馆图书采购整个过程的监管，也就是说在招投标之前、之后的行为未能纳入监管的范围。[2]（3）对高校图书馆图书采购监管机关的监管权限规定得太窄。尽管我国高校图书馆图书采购监管机关享有一定的监管权，但这样的监管权限不足以履行职能，从而使高校图书馆图书采购监管难以到位。（4）缺乏事前的监管，过分注重事后的监管。由于《政府采购法》《教育部政府采购管理暂行办法》未对高校图书馆图书采购计划的编制和审批程序作出规定，因此，造成高校图书馆图书采购计划的编制和审批程序缺乏约束力，人为的不合理因素变更高校图书馆图书采购计划的现象较为普遍。由此可见，我国高校图书馆图书采购监管并不是从采购计划的编制这一环节开始，而是把监管的关口后移，立足于事后的监管。

上述问题的存在，原因固然是多方面的，但最根本的是我们对高校图书馆图书采购监管制度建构的法理基础缺乏应有的认识。因此，重塑高校图书馆图书采购监管制度的关键在于首先要理清高校图书馆图书采购监管制度建构的法理基础。

2 高校图书馆图书采购监管制度建构的法理基础

2.1 秩序价值之追求

众所周知，“与法律永相伴随的基本价值，便是社会秩序”。[3]所以，建立法律规则并借以实现社会秩序是人类永恒的理想。高校图书馆图书采购市场秩序稳定是高校图书馆图书采购健康发展的重要标志，也是高校图书馆图书采购监管制度的秩序价值之所在。依法对高校图书馆图书采购实施有效监管不仅是现代高校图书馆图书采购立法的重要内容，也是实现高校图书馆图书采购监管秩序价值的重要途径。就高校图书馆图书采购市场秩序而言，通过高校图书馆图书采购监管制度，规范图书供应商市场准入条件和资格，建立规范的图书供应商参与招投标活动的监控体系，并对采购人行为的约束以及对图书供应商和社会公共利益的突出保护，以纠正图书供应商与采购人之间实质上的不平等地位，保护高校图书馆图书采购各主体之间公正的权利义务关系，维护高校图书馆图书采购信誉，实现高校图书馆图书采购的有机运行。就高校图书馆图书采购监管秩序而言，“由于法律对权力的无限制的行使设定了障碍，并试图维持一定的社会平衡，所以在许多方面都必须将它视为社会生活中的限制力量。”[4]虽然高校图书馆图书采购监管制度对高校图书馆图书采购监管机关的权力扩张实施了一定的压制，并取得了一定程度的成功。但高校图书馆图书采购监管机关权力的过度膨胀，势必过分干预甚至否认高校图书馆图书采购主体作为市场主体的独立性、自主性。因此，“掌握权力的人必须受到法律的制约，并服从于法律的强制力。”[3]为实现高校图书馆图书采购监管的秩序化，建立和维护权力运行程序十分必要。这就要求高校图书馆图书采购监管制度不仅要从实体上严格界定监管机关的权力范围，而且要从程序上明确监管机关实施监管行为的步骤和程序，还要赋予高校图书馆图书采购主体在合法利益受到侵害时的行政复议乃至诉讼的权利，以制约高校图书馆图书采购监管机关权力的行使，使权力运行规则化、制度化，维护并巩固健全的高校图书馆图书采购秩序。

2.2 效率原则之贯彻

效率或效益，“即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。……除此之外，效率还意味着根据预期目的对社会资源的配置和利用最终结果的社会评价，即社会资源的配置和利用使越来越多的人改善境况而同时又没有人因此而境况变坏，则意味效率提高了。如果说前一种意义的效率是属于经济效益，后一种意义的效率则是社会效益。”[5]效率原则在法律制度中的贯彻，不仅是社会经济发展的必然要求，而且法律制度的产生在一定程度上也是效率使然。从实践涵义的角度来看，高校图书馆图书采购监管制度所追求的效率既包括高校图书馆图书采购监管的经济效率，即高校图书馆图书采购监管应通过引导和规范来提高高校图书馆图书采购的整体效率，也包括高校图书馆图书采购监管的行政效率，即高校图书馆图书采购监管机关应以尽可能少的成本支出达到高校图书馆图书采购监管的目标。这就要求，依精简原则合理设置高校图书馆图书采购监管机关，依法界定其职权，提高高校图书馆图书采购监管机关自身的管理运行效率，减少监管费用的支出，降低监管成本。此外，高校图书馆图书采购监管制度的效率价值还意味着，高校图书馆图书采购监管制度的各种规定都是以获取经济效益为出发点和最终目标，同时，高校图书馆图书采购各方当事人的经济效益又必须符合社会整体利益的要求，只有这样，高校图书馆图书采购监管制度才能实现经济效益与社会效益的统一。

2.3 确保图书供应商平等竞争之机会

从高校图书馆图书采购的实践来考察，采购的效益低下之所以未能得到有效的改善，往往始于图书供应商被无端地阻隔于招标投标活动之外，而无法求得平等之机会，其次才是涉及招标投标活动中竞标资格不公平地被剥夺的问题。但是从另一方面来看，现代高校图书馆的图书采购既然是以价值最大化的方式实现资源的有效配置和利用，那么就应保障图书供应商能够得到公平参与高校图书馆图书采购活动的机会。并且，为了实现公平地分配机会，国家有义务不断完善和健全高校图书馆图书采购制度，减少图书供应商获得平等机会的障碍。正因如此，许多省市制定的高校图书馆图书采购管理条例或办法中明确规定，任何图书供应商均有平等参与竞标的权利。但是真正要实现这项权利，往往离不开监管制度的保障。

2.4 公共利益之维护

由于高校图书馆图书采购合同涉及公共资金，因此，必须始终考虑公共利益。这必然使高校图书馆图书采购本身就带有浓厚的公益色彩，高校图书馆图书采购无论在目的和结果上均经常和公共利益相结合，这是因为高校图书馆图书采购行为不是为了私利，而是为了满足学生和老师的需要，这种需要明显具有公共利益性。然而在高校图书馆图书采购中，主要采取集中采购的模式，不仅因实行分批采购，具有时间周期长，不利于高校图书馆满足学生、教师开展学习和研究的需要，而且因控制不严，监管不力，则可能出现权力集中的“寻租”现象，会给公共利益带来更大的损害。况且高校图书馆图书采购的本质决定了其并非仅存在于“购买”这样一个简单的环节，还有确定采购需求，预测采购风险，选择采购方式，对图书供应商的资格进行审查，执行采购方式，签订采购合同，履行采购合同，验收，结算，效益评估等一系列的环节。如果缺乏监管，高校图书馆图书采购不能保质保量地完成，则造成的损失是巨大的，这也与高校图书馆图书采购设置的初衷相违背，因此，必须要完善高校图书馆图书采购监管制度。

3 我国高校图书馆图书采购监管制度的完善

3.1 采取结合型立法模式，构建完备的高校图书馆图书采购监管法规体系

完善的高校图书馆图书采购监管法规体系是高校图书馆图书采购监管制度的保障和运行基础。我国在《政府采购法》中虽然对政府采购监管有专章的规定，但因《政府采购法》的稳定性要求而不宜对监管的规定频繁变动或修改。而高校图书馆图书采购的发展，需要监管制度对此做出合理和及时的回应，因此，调节《政府采购法》的稳定性与高校图书馆图书采购监管的适应性之间的矛盾就成为了整个高校图书馆图书采购监管法规体系的根本任务。有针对性地颁布单行的高校图书馆图书采购监管法律虽然可以在一定程度上解决上述矛盾，但是，单行高校图书馆图书采购监管法律作为集中规定高校图书馆图书采购监管的特别法，具有较强的针对性，对于所有新出现的高校图书馆图书采购违法行为，尤其是特定方面的一般性高校图书馆图书采购违法行为，却不宜通过单行高校图书馆图书采购监管法律予以规定。相比之下，附属的政府采购监管制度的规定由于能够及时、灵便地针对新出现的高校图书馆图书采购违法行为予以制定、修改，既可以补充单行高校图书馆图书采购监管法律不能完全及时地满足高校图书馆图书采购发展需要之短，又可以有效地弥补《政府采购法》监管制度的缺陷和不足及保障《政府采购法》的稳定性，因而不失为完善高校图书馆图书采购监管法规体系的一种合理选择。所以，笔者建议，针对高校图书馆图书采购发展新情况、新问题不断产生的特点，应采取结合型立法模式，在原有的立法基础上，构建完备的高校图书馆图书采购监管法规体系，即除对《政府采购法》规定的监管制度加以完善以外，还可以通过对《招标投标法》《预算法》《会计法》《审计法》与高校图书馆图书采购监管有关的附属规定的修订，充分发挥其附属规定的作用，同时辅之以专门的政府采购监管行政规章，如财政部发布的《政府采购合同监督暂行办法》《政府采购招标投标管理暂行办法》《政府采购信息公告管理办法》《政府采购运行规程暂行规定》，教育部发布的《教育部政府采购管理暂行办法》，以及财政部和教育部共同发布的《免费教科书政府采购工作暂行办法》等配套性的法规，提高高校图书馆图书采购监管的创新性和及时性，确保高校图书馆图书采购监管现代化的实现。

3.2 规定高校图书馆图书采购监管程序

高校图书馆图书采购监管程序是为了适应高校图书馆图书采购监管的需要而产生的一种新程序规范。与普通诉讼程序有所不同，高校图书馆图书采购监管程序一般调整的是平等主体之间的关系，至多涉及公民与行政机关之间的关系，并由一般司法机关实施，且采取对审原则。因此，在规定高校图书馆图书采购监管程序时，应抓住这些特点。其主要内容为：（1）受理程序。受理程序可能因集中采购机关的交付或采购人和图书供应商的提起或因争议而提起。（2）听证程序。由于争议事关重大，因而高校图书馆图书采购监管机关作出裁决之前，应该充分听取高校图书馆图书采购活动中有关当事人意见。听证制度就是依法由高校图书馆图书采购活动有关当事人在财政部门进行陈述、辩论，以保证高校图书馆图书采购监管机关了解高校图书馆图书采购活动中有关当事人的观点、看法或目的、意图的制度。首先，在审议违法争议时，必须举行听证会；其次，高校图书馆图书采购监管机关应在听证会前至少一周将听证会的日期、地点以及听证的内容通知当事人。收到参加听证会通知的高校图书馆图书采购活动中有关当事人必须按时到会听证，否则将受到法律的处罚。最后，除非涉及敏感的问题，听证会一般应公开举行，并应提前一周左右的时间，将听证会的地点和内容刊登在某些主要报刊上。

3.3 确立高校图书馆图书采购监管标准

从法律上来看，所谓标准，《布莱克法律大词典》有两种解释：一是指由习惯、同意或权威所接受的作为正确的模式；二是测量可接受性，质量及精确度的水准。在笔者看来，这两种含义均可以指涉我们探讨的领域，即从实际上，是一个监管标准的制定与实施。高校图书馆图书采购监管标准是高校图书馆图书采购监管制度的重要构成，有着积极的功能。（1）有助于保障图书供应商竞争机会公平的实现；（2）有助于提高高校图书馆图书采购监管的效率。就本质而言，高校图书馆图书采购监管标准是一种认识，是精神对物质，意识对存在的一种反映，是高校图书馆图书采购监管主体与监管对象和内容之间的现实联系。离开了高校图书馆图书采购监管标准，高校图书馆图书采购监管主体将难以正确履行监管的职责。因此，确定高校图书馆图书采购监管标准要坚持主观性与客观性统一的原则，尤其要体现高校图书馆图书采购参与各主体的意见和利益，体现高校图书馆图书采购发展的规律和要求，目前还应考虑到高校图书馆图书采购政策因素。

3.4 进一步明确市场准入的内容

市场准入是营造良好高校图书馆图书采购秩序的开端，这是因为图书供应商是否具备从事高校图书馆图书采购活动所必须的基本条件，对其后的高校图书馆图书采购市场秩序往往具有决定性的影响。因此，在我国高校图书馆图书采购监管制度中进一步明确市场准入的内容非常必要，这就要求做到：（1）完善图书供应商的资格标准。为了提高高校图书馆图书采购的效率，保证高校图书馆图书采购秩序的形成，在高校图书馆图书采购监管制度中应完善图书供应商资格标准。具体而言，就是使图书供应商的资格标准具体化，但必须坚持不歧视与国民待遇原则，且设定的图书供应商资格标准，不得不当限制竞争，并以图书供应商具有履行契约所必须的能力为限。（2）完善图书供应商资格预审程序的规定。图书供应商是否有能力履行高校图书馆图书采购合同或其投标是否真实，直接关系到高校图书馆图书采购能否顺利进行和达到采购目的。因此，对图书供应商资格进行审查是非常必要的。而且在高校图书馆图书采购监管制度中也应完善图书供应商资格预审程序的规定。具体而言，就是明确规定资格预审公告发布的时间、发布渠道、接受图书供应商请求截止时间等内容。如规定在报纸上刊登资格预审通告或资格预审邀请书，从刊登资格预审通告或可以获得资格预审文件的最后日期到申请截止日期之间应有60 天时间，至少不得少于45 天等。（3）对图书供应商资格瑕疵的规定。图书供应商是高校图书馆图书采购活动中重要的主体之一，其资格必须是合法有效的，否则会造成高校图书馆图书采购市场的混乱。我国应借鉴国外成功的经验，对图书供应商资格瑕疵作出如下规定：采购人在任何时候发现某一图书供应商提交的关于资格的资料为虚假资料或在实质性方面失实或不完整，即应取消图书供应商的资格，对图书供应商资格瑕疵如果采购人提出要求，图书供应商未能迅速矫正弊端，可取消图书供应商的资格。

3.5 进一步扩大高校图书馆图书采购监管的范围

从一定意义上讲，高校图书馆图书采购监管范围与公共利益的维护是密不可分的。确定了多大的高校图书馆图书采购监管范围，也就意味着公共利益在多大的范围内得到维护。目前，我国高校图书馆图书采购监管范围较为狭窄，因此，应扩大高校图书馆图书采购监管的范围。但确定扩大监管范围应满足以下条件：（1）特定性。必须是由高校图书馆图书采购监管对象所实施的行为。（2）公共管理性。高校图书馆图书采购监管范围中的内容是一种职责行为，是高校图书馆为实现图书馆职能和公共利益而作出的购书行为。（3）法律性。高校图书馆图书采购监管范围中的内容将产生法律后果。高校图书馆图书采购监管对象的行为应该是一种法律行为，它应是履行法定义务或约定义务等。只有满足上述条件，才能有的放矢地将高校图书馆图书采购之前计划的编制，高校图书馆图书采购合同履行完毕后的验收、结算、效益评估等方面纳入监管的范围，使高校图书馆图书采购监管更为有力。

3.6 扩大高校图书馆图书采购监管机关的监管权限

高校图书馆图书采购监管机关的监管权限扩大关乎其职能的实现。尽管我国从形式上赋予高校图书馆图书采购监管机关对招标投标活动的监管权、高校图书馆图书采购的监管检查权、对集中采购机构的考核权及投诉的处理权等，但上述权力尚不足以保证监管工作的有序进行。笔者建议，为了保证高校图书馆图书采购监管机关有效履行监管职能，必须还具备以下权力：（1）特别调查权。特别调查权是高校图书馆图书采购监管机关在审查争议时，有权调阅相关文件和材料，是作出决定的关键性的权力。目前高校图书馆图书采购监管机关了解情况的方式一般是看材料，听下级以及各高校汇报和检查，但上述形式有不足之处，如不易暴露问题和弄清问题，更不能做到公正、准确、及时地解决问题。因此，应该赋予特别调查权。（2）事前审查权。事前审查权是高校图书馆在采购计划通过之前或之后的法定时间内将计划送交高校图书馆图书采购监管机关，由其进行合法性审查的权力。

3.7 调整高校图书馆图书采购监管的重心

由于我国高校图书馆图书采购中一直缺乏事前监管，过分注重事后监管，造成高校图书馆图书采购监管效率低下，因此，应调整高校图书馆图书采购监管的重心，以事前、事中监管为主，以事后监管为辅相结合，提高高校图书馆图书采购监管的效率。事前监管是高校图书馆图书采购监管主体对监管对象所进行的采购活动之前的监管，实际作用在于减少事中和事后监管的盲目性以及防患于未然，其主要内容是对高校图书馆图书采购计划的监管。事中的监管在于对不当高校图书馆图书采购行为进行监管，它也是高校图书馆图书采购监管机制中不可或缺的一环，失去了事中监管，整个监管机制就会蜕变成一个归责机制，事中监管主要表现为高校图书馆图书采购监管主体对采购资金使用情况进行检查以及不当高校图书馆图书采购行为的制止。事后监管的主要任务是发现问题并追究责任，但发现问题远比追究责任更为困难，其原因在于高校图书馆图书采购的效果既受采购竞争程度，又受监管水平等因素的影响，很难准确区分各种不同的因素对高校图书馆图书采购效果影响的程度。因此，高校图书馆图书采购监管主体对采购行为的结果进行评价的方式主要是高校图书馆图书采购资金利用检查权和对特定事项的调查权。根据事后监管所形成的结论，则应对高校图书馆图书采购主体采取相应的法律措施。

[1]（德）马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1964.

[2]倪胜霞.图书馆期刊采购中的全过程合同管理[J].大学图书馆学报，2010（6）：62－65.

[3]（英）斯坦·香德.西方社会的法律价值[M].王献平译.北京：中国人民公安大学出版社，1990.

[4]（美）博登海默.法理学 法哲学及其方法[M].邓正来译.北京：中国政法大学出版社，1999.

[5]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001.