区域旅游业发展的财政支持研究

李正欢

（1.闽江学院 旅游系，福建 福州 350108；2.海西地方财政与发展研究中心，福建 福州 350108）

区域旅游业发展的财政支持研究

李正欢1，2

（1.闽江学院 旅游系，福建 福州 350108；2.海西地方财政与发展研究中心，福建 福州 350108）

财政支持是促进区域旅游业发展的重要手段之一，通过从实践层面探索区域旅游业发展的财政支持原则、支持领域和支持手段，由此探讨区域旅游业发展过程中有效选择财政支持的策略，以充分发挥财政资金对旅游业的公共财政效应。

区域旅游业；公共财政支持；财政手段

一、引言

财政政策是政府促进产业发展、调控宏观经济的主导政策。项镜泉曾指出财政与旅游业是相互促进的关系，财政对旅游业的支持不单纯体现在拨款上，而是全面发挥着分配、调控、管理和监督等职能作用[1]。现有旅游财政研究文献，主要集中在区域旅游发展的财政政策[2-4]、旅游产业发展的财政政策[4-6]、旅游企业发展的财政政策[3]、旅游可持续发展与财政政策[6，7]以及旅游税收[6，8]等。 其中，财政支持区域旅游发展的领域主要在五个方面：积极参与旅游规划的制定；加大旅游基础设施的改善；加大旅游促销宣传和拓展市场的投入；优化产业结构；把旅游业培育成支柱产业或战略性支柱产业等。综合来看，区域旅游业的可持续发展离不开良好的制度环境和有力的政策支持，合理的财政制度安排与政策设计对于促进旅游业生产力进步、提升旅游业内涵质量、优化旅游业发展环境具有重要意义[8]。而从实践层面，区域旅游业发展需要资金的大量投入，其中各级政府的财政投入是一个重要的资金来源。以福建省为例，《福建十二五旅游业发展专项规划》中的重点旅游项目建设总数为142个，总投资为23328.9亿元，其中政府直接投资项目为56个，投资金额是10770.11亿元，政府直接投资占比为46.2%，由此可见财政支持在区域旅游业发展中的重要性。因此有必要从实践层面，对区域旅游业发展的财政支持原则、领域和手段予以分析和探讨。

二、财政支持区域旅游业发展的原则

对区域旅游业的财政支持应该遵循公共财政原则、导向性原则、综合效益原则。

首先，作为重要财源之一，旅游业备受地方政府青睐，很多政府都推行政府主导型旅游业。但是在市场经济条件下，政府主导并不意味着政府主办，财政对旅游业的支持大多体现在公共需要与公共服务上，如旅游业发展规划编制、旅游基础设施建设、旅游产品的整体升级、旅游宣传促销、旅游信息化建设、旅游人力资源培养、旅游环境保护等方面。因此，财政对旅游业的支持多具有公共财政的特点，其目的是从直接的资金投入逐步转向政策引导社会资本，由直接投资、经营管理转向重在服务的间接管理。其次，旅游业的大多数投资具有较强的外部性，很多经济主体不愿意投资旅游业发展所需的配套公共服务设施，因此，财政对于旅游景点配套公共服务设施的投入应为导向性投入，重点是营造良好的旅游业发展环境，调动社会各方对旅游投入和引导外来资本投资旅游业的积极性。再次，公共财政支持旅游业发展，不能完全从经济效益的角度来考虑，必须综合考量旅游业的综合效益，包括社会效益、生态效益和经济效益，使旅游业成为增进社会总福利、提高全社会生活质量和幸福指数的重要产业，以发挥公共财政对旅游业的综合效益。

三、财政支持区域旅游业发展的主要手段

在公共财政框架下，促进区域旅游业发展的财政手段或者工具有财政预算、税收、财政投资、财政补贴、财政信用、财政立法和执法、财政监察等，具体表现为旅游发展基金、旅游专项资金、旅游国债、财政贴息、税收优惠、财政监察等形式。

（一）旅游发展基金

旅游发展基金是为旅游业发展专门设置的基金。我国自1991年建立旅游发展基金，根据《国务院办公厅转发民航总局、国家计委、财政部关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》［国办发（1995）57号］，旅游发展基金从乘坐国际和地区航班出境的中外旅客缴纳的机场管理建设费中提取，提取数额为每次每位旅客20元。2001年国务院、财政部出台了《旅游发展基金管理暂行办法》［财行（2001）24号］，对旅游发展基金的征收管理、支出范围、预算管理、监督检查等方面做出了要求。旅游发展基金主要用于旅游宣传促销、行业规划发展研究、旅游开发项目补助 （重点用于中西部地区）、旅游事业补助经费等。旅游发展基金属中央财政资金，纳入国家旅游局部门预算统一管理，遵循的基本原则是“量入为出，收支平衡；保证重点，兼顾一般；注重资金使用效益”。每年由国家旅游局编报旅游发展基金年度预算。区域旅游业要获得旅游发展基金资助，需由省级旅游部门会同同级财政部门，根据项目实际需要提出申请报国家旅游局、财政部，国家旅游局汇总提出分配方案后，报财政部审批。地方申请旅游项目补贴经费，还应编报可行性研究报告[9]。

（二）旅游发展资金

旅游发展资金既包括中央财政通过预算渠道安排资金，也包括各级地方政府为提升地方旅游产业的综合竞争力而设立的、旨在扶持地方旅游业发展的专项资金，资金来源主要是各级政府财政拨款。旅游发展资金主要用于区域旅游规划、宣传促销、重点旅游项目开发扶持（如项目启动资金，配套资金贴息）等方面。按照资金的来源又可分为国家级、省级、市县级旅游发展专项资金等[9]。

1.国家级旅游发展资金

2009年财政部会同国家旅游局新出台《旅游发展基金补助地方项目资金管理办法》（财行[2009]47号），对旅游发展基金补助地方项目资金的适用范围、项目申报条件、资金监督管理、各级财政和旅游部门的职责提出了明确的要求，也为区域旅游业获得中央财政资金支持提供了更明确的指导，其补助原则是“突出重点、重在导向、择优补助、务求实效”，目的是通过旅游专项资金及地方财政资金的导向性投入，引导促进各类社会资金的投入。列入中央预算的旅游发展专项资金主要包括红色旅游基础设施中央预算内专项资金、“十一五”历史文化名城名镇名村专项保护资金、国家文化和自然遗产地保护资金等。

（1）红色旅游基础设施中央预算内专项资金。红色旅游是一种以政府为主导的特殊的旅游形式，由于大多数红色旅游景区位处欠发达地区，所以国家将红色旅游基础设施建设列入中央预算专项资金。红色旅游专项资金的申请单位需符合以下条件：以革命纪念地、纪念物及其所承载的革命精神为吸引物的景区或景点；必须有经过相关部门组织专家评审通过的红色旅游总体规划；景区有亟待解决的基础设施建设问题[9]。在2011年全国红色旅游工作会议上，朱之鑫指出2004-2010年六年间，国家共安排红色旅游专项建设资金约80亿元，重点用于打造红色旅游精品，创新展陈内容，加强革命历史文化遗产保护，完善景区配套设施等方面[10]。

（2）国家“十一五”历史文化名城名镇名村专项保护资金。 2009年，国家发改委与住房城乡建设部、国家文物局共同完成《全国“十一五”历史文化名城名镇名村保护设施建设规划》，国家发展改革委和财政部两部门设置了历史文化名城名镇名村专项保护资金，重点用于历史文化名城名镇名村的保护规划编制、基础设施改造和环境整治等，列入规划的保护项目共178项，其中历史文化街区保护项目100项，历史文化名镇（村）保护项目78项，经评估审核，基础设施投资估算为20.5亿元，需要中央补助投资为9.8亿元。 各省可按照要求遴选出符合规定、亟需加强保护和建设的项目，纳入省“十一五”历史文化名城建设规划，并将选出的项目上报国家有关部门[9]。

（3）国家文化和自然遗产地保护资金。 2007年，国家出台了《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》，特别提到“要加大对国家遗产地保护的资金投入”，为此，中央政府设立国家重大遗产地保护专项基建投资，支持国家重大遗产地的基础建设，引导各地政府、遗产地加大资金投入，强化对遗产地资源的保护。中央专项资金重点向中西部地区倾斜，主要扶持在保护性基础设施方面确实存在困难而自身又缺乏投入能力的遗产地。要制定专门的项目投资管理办法，保证专项投资使用规范，确保投资使用效益。地方政府要按要求负责落实好相应配套资金[11]。因此遗产所在地都努力争取国家文化和自然遗产地保护资金，如2011年陕西省共3项遗址获得此专项资金的投资，总投资3791万元，其中中央预算内投资2500万元，地方配套投资1291万元[12]。

2.省级旅游发展专项资金

省级旅游发展专项资金一般源于省级财政拨款，主要用于支持全省及地方旅游发展具有重要影响的旅游规划的编制、重点旅游项目的建设及特色旅游项目的开发、旅游基础设施建设、旅游信息化建设、旅游人才的培养和旅游院校的建设、有特色的重点旅游商品的研发等[9]。大多数省份都出台了旅游发展专项资金使用管理办法，并逐渐加大旅游专项资金支持面，如福建省出台《关于促进武夷新区产业发展的若干意见》提到：从2011年起5年内，每年安排旅游专项资金1000万元，用于武夷新区旅游项目建设、旅游促销、旅游品牌宣传等，促进武夷山旅游业发展。从2011年起5年内，省财政每年给予武夷山航线培育经费补助1000万元，营造产业发展环境[13]。此外，福建省于2011年分别投入乡村旅游奖励资金500万、国家4A级旅游景区奖励资金120万元、旅游宣传经费补助1900万元，以推动旅游业的发展。

3.市县级旅游发展专项资金

市县级旅游发展专项资金一般来源于市县级财政拨款，地区政府不仅积极争取中央和省级旅游发展专项资金，也从地方财政拨出一定资金设立旅游发展专项资金，主要用于重点旅游项目、特色旅游项目、旅游奖励经费；旅游发展规划编制、旅游形象宣传、旅游项目招商、旅游市场开发促销、优势品牌培育及人才培训等[9]。随着旅游业的兴起，很多市县都成立了旅游发展专项资金，并逐渐加大了资金的额度，如江西赣州市自2007年起每年的旅游发展专项资金为500万元，福建泉州永春县自2011年起每年的旅游发展专项资金为450万元。

（三）旅游国债

2000年，国家发展计划委员会首次将旅游列入国债项目，安排国债资金加强旅游基础设施建设，重点支持资源品位较高、发展潜力较大、所依托的主要交通干线建设已基本完成的国家级或省级旅游景区的项目。旅游国债主要用于景区与干路间的道路建设和景区内的道路建设、公共供水、供电、垃圾污水处理系统、安全保障设施建设等，其投放原则是：以中西部地区为主，兼顾沿海地区；优先安排国家级、省级旅游景区；优先安排骨干交通条件较完善的景区；重点安排贫困地区、少数民族地区及大型、特大型城市经济圈附设的景区等[9]。2000-2006年间国家共累计投入67.2亿元国债资金，先后共安排项目600多个，遍布全国31个省、市、自治区的250多个重点旅游景区。国家发改委、国家旅游局每年会共同下达国债资金计划，各省可对照计划并结合本省旅游发展的需要来申报。

（四）旅游财政贴息

财政贴息是政府提供的一种较为隐蔽的财政补贴形式，对承贷企业的银行贷款利息给予的补贴，主要有两种方式：一是财政将贴息资金直接拨付给扶持企业，二是财政将贴息资金拨付给贷款银行，由贷款银行以政策性优惠利率向扶持企业提供贷款。如2009年福建省出台了《福建省旅游设施建设项目财政贴息资金管理暂行办法》，省财政每年安排2000万元，对规模较大的旅游设施建设项目贷款实施财政贴息扶持政策，以发挥省级财政旅游专项资金的导向作用，带动银行资金支持旅游项目建设，拓宽旅游建设项目投融资渠道。扶持范围包括省级重点建设旅游项目、4A级以上旅游景区、国家级风景名胜区、国家级旅游度假区、国家级以上自然或文化遗产地、国家级以上地质公园、国家级森林公园、优秀旅游县以及主要旅游目的地规划内需要建设的在建旅游配套项目[14]。

（五）税收优惠

目前我国还没有开征专门的旅游税，但是为促进旅游业的发展，各级区域会根据区域实际对旅游业所涉及的税收予以优惠，包括旅游企业营业税、所得税优惠；固定资产投资方向调节税零税率优惠；免征关税、增值税、符合环境保护、旅游扶贫、促进就业、吸引外资等旅游项目开发的税收优惠。如江西省出台了《江西省地方税务局支持旅游产业发展加快旅游大省建设税收优惠政策和服务措施30条》，以推动旅游业的发展[15]。

（六）旅游财政监察

财政监察是保证财政方针、政策、法规制度的正确执行，促进财政收支任务完成和有效地使用财政资金的重要手段。财政监察即通过财政部门对执行财政政策和财政纪律的情况进行检查和监督。财政监察主要是通过审查、检查两个手段来实现，贯穿于财政工作组织收入、分配、调节，运用核算的全过程。按财政、财务各个环节的活动过程来划分，监察方法包括事前监察，日常监察和事后监察。旅游财政监察主要体现在旅游各类财政资金的使用或管理办法的出台上，但总体而言，在旅游财政资金的使用上，我国和各区域在财政监察方面都相对不够严格和规范，资金的投向不够透明，还需建立更为严密的财政监察体系。

四、区域旅游业发展的财政政策选择

（一）整合旅游财政资金

财政支持区域旅游业发展的资金，既有来源于各级财政预算内的资金，也有来自财政预算的资金，而且资金来源分散于不同的部门，如旅游、交通、生态、水利、林业、小城镇、历史文化名城名镇名村建设、国家自然与文化遗产保护等，因此区域政府可从资源整合的角度，对旅游财政资金进行整合。如可按照资金功能用途分类，把分散在不同部门管理的同功能的资金进行整合，由相关部门共同来研究确定支持的重点项目，实现资金的相对集中，加大对重点旅游项目的投入规模，以提高财政资金的规模效益和引导效应。

（二）综合运用多种财政手段

财政对区域旅游业的支持应该综合运用财政补助、转移支付、财政贴息、税收等财政手段，并积极探索财政贴息、财政奖励等方式，如在财政补贴上注重奖励补贴，以激励产业或企业完成升级改造；对暂时处于经营困境的旅游企业或微利旅游企业，可采取利息补贴的扶持方式，以促进整体产业协调发展；对部分财政投入的旅游项目可试行市场化运作方式，探索公共投资与私人投资的有机结合等。

（三）加强财政监督

财政监察是保证财政方针、政策、法规制度的正确执行，促进财政收支任务完成和有效地使用财政资金的重要手段。财政监察即通过财政部门对执行财政政策和财政纪律的情况进行检查和监督。财政监察主要是通过审查、检查两个手段来实现。它贯穿于财政工作组织收入、分配、调节，运用核算的全过程。按财政、财务各个环节的活动过程来划分，监察方法包括事前监察，日常监察和事后监察。如台湾地区所出台的《观光拔尖领航方案行动计划》便体现出严格的财政监察制度[16]，一是在《观光拔尖领航方案行动计划》出台前，要求列出各项计划的支持明细和年度预算，并由相关部门共同探讨计划安排是否合理合法，计划安排是否妥善，预算审批是否切实可行，资金分配是否有能够实现综合效益最大化原则等，最后汇总各部门意见，由观光局对计划进行修正，再予以反复论证，直至计划正式出台。二是制定严格规范的旅游财政资金公示制度，对旅游资金支出接受社会各界的民主监督和投诉，并加强对项目单位的资金运营情况的适时监督，做到专款专用，以建立健全旅游发展资金支出管理制度，提高资金使用的公开性、透明度，如《观光拔尖领航方案行动计划》的附件要求检查参与财政、财务活动的单位和人员是否按财政规章制度办事，监督其遵守财政计划和财政纪律，防止制止违反财经纪律的行为，保障及时完成收支任务，促使其加强经济核算，节约开支，避免铺张浪费、挪用贪污等。三是确立科学合理的旅游财政资金绩效评价体系，如《观光拔尖领航方案行动计划》要求计划实施完成后提交效益报告，以着重考核各项收入是否合法、各项支出的资金来源是否正当、使用过程中各种手续是否完备、使用结果是否符合政策规定和原定的计划与方案、以有效衡量、监测和评价旅游财政资金支出的经济性、效率性和有效性，规范旅游财政资金的使用和管理，提高资金的使用效率。因此，台湾地区对旅游业的支持经验为祖国大陆发展旅游业提供了经验借鉴。

综上所述，财政对区域旅游业的支持应首先体现公共财政特点，财政对旅游业的投入应为导向性投入，目的是扶持重点，以调动社会对旅游业的投入积极性，其次应多种财政支持手段并存，积极探索新的财政手段，并以激励手段为主，注重发挥财政支持的综合效益。再次应实行严格的财政监察制度，做出明确的财政预算、周详的财政支持计划、年度预算和支持对象以及支持绩效评价，以提高旅游财政资金的使用效率和综合效益。总的而言，区域旅游业的发展，需要积极探索新的财政政策，全面发挥财政的分配、调控、管理和监督等职能，以充分发挥财政对区域旅游业的公共财政效应，实现财政配置职能效率与公平的统一。

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[15]江西省地方税务局支持旅游产业发展加快旅游大省建设税收优惠政策和服务措施30条[EB/OL].(2011-05-19)[2011-07-13].http://www.youshang.com/content/2011/05/19/104258.html.

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Public Financial Support for Development of Regional Tourism Industry

LI Zheng-huan1,2
(1.Department of Tourism,Minjiang University,Fuzhou,Fujian 350108,China;2.Haixi Institute of Local Public Finance and Development,Fuzhou,Fujian 350108,China)

Public financial support is one of the main means for government to promote the development of regional tourism industry.From practical level,this paper researches the principles,areas and means of public financial support for development of regional tourism industry,and provides the corresponding countermeasures on public financial support for the development of regional tourism industry,in order to play the full effect of financial capital on tourism industry.

regional tourism industry;public financial support;financial means

F590.1

A

1008—7974(2012)01—0042—04

本文系福建省高校服务海西建设重点项目“促进海西经济发展和提升自主创新能力的政策及技术研究”的阶段性成果，项目编号：闽教高〔2009〕8号；福建省教育厅A类项目，项目编号：JA091963；闽江学院专项计划。项目编号：YCZ10002

2011—11—07

李正欢（1979-），女，福建三明宁化人，闽江学院旅游系副教授，管理学博士。

品风）