基层矛盾调处机制的深圳探索

□王连喜（中共深圳市委党校，广东深圳 518034）

基层矛盾调处机制的深圳探索

□王连喜（中共深圳市委党校，广东深圳 518034）

深圳作为中国改革开放的前沿地区和观察中国特色社会主义的示范窗口，经济社会快速发展中的深层次矛盾和问题暴露得早、发现得及时，解决矛盾和问题的探索动手也早、行动也快，使得从总体上看科学发展与和谐社会建设保持在一个平衡状态，基层涌现出了大量值得总结和推广的成功经验和做法。本文提炼和总结了深圳在基层矛盾调处机制建设方面的探索成果，概括为七种做法或模式。

社会转型；深圳；矛盾调处机制

深圳特区作为我国改革开放的先行区和中国特色社会主义的示范窗口，在经济快速发展的同时，因利益冲突和权益维护而发生的社会矛盾和问题层出不穷，而且，矛盾和问题发生得比较早、特点鲜明，在解决矛盾化解冲突中的探索也比较早、相对及时，形成的经验、做法、模式、机制呈现多元化、有针对性，基层政府在探索解决矛盾途径时从被动摸索到主动作为。这些需要在文章中论述的经验做法和模式探索，已经从个案到推广、从深圳走向全国，已经成为深圳特区30多年改革发展创新的经验财富被珍藏起来。当然，正如事物的发展永无止境一样，这些探索和做法只是初步的、阶段性的，需要随着经济社会的发展及发展中矛盾逐步暴露的过程，在制度化、规范化的道路上有一个更加完善的科学化的总结提炼过程。

一、“一核多元、多元共治”的“南山模式”

“一核多元、多元共治”的南山模式，突出特点是将化解矛盾机制的创建同构建和谐社区有机结合起来。2007年以来，深圳市南山区以创建“六好十无两满意”平安和谐社区为目标，以加强社区党建为核心，以推进基层民主、促进居民自治为主线，以创建各具特色社区为平台，以社区单位和居民为主体，实现了“社区功能最大化，社区矛盾最小化”，孕育出了独具特色的和谐社区建设“南山模式”。

“一核多元”，就是强化社区党组织在引领基层民主、推进社区自治、维护群众权益、化解矛盾纠纷中的领导核心地位。社区党组织在共驻共建中担负着牵头协调的重要职责，将社区各类相关利益主体如驻社区单位、业委会、物业管理公司、老人协会等组织，通过党建的方式纳入管理服务范围，推进基层民主建设，形成“多元共治”的和谐局面。

“南山模式”所展示的内涵就在于有效整合政党、政府、市场、社会等诸种力量，切合地区社会结构特点进而创造有效的治理模式，解决辖区特定矛盾和利益冲突，主要表现为社区内党对社会领导方式的创新和人大代表履职机制的创新。“南山模式”的价值就在于发掘和提升体制内的资源，在原有体制基础上进行新的体制创设，体现了多元复合型的共治特色。

二、综治信访维稳兼具的龙岗“大综管”模式

从2006年开始，深圳市龙岗区确立把工作重心转移到城市和社会管理上，转移到化解矛盾和调节利益冲突上。次年8月开始构建了以网格化为基础、以力量整合为核心、以“综合管理、综合治理、综合服务”三位一体为主要内容的“大综管”新格局。

所谓综治信访维稳的“大综管”模式（格局），就是一个“综合治理、综合管理、综合服务”三位一体的工作新体系。以设立各级“大综管”工作中心为平台，以推进数字化城管为支撑，以建立网格化的责任机制为基础，切实整理条块管理力量，形成“指挥是一个系统，防范是一张网络，打击是一个拳头，执法是一个整体，服务是一个平台，管理是一个机制，应急是一支力量”的“七个一”工作新格局。成立区“大综管”领导小组及办公室，下辖“六个中心”：依托区维稳办成立区矛盾纠纷排查化解中心、依托区综治办成立区平安建设中心、依托龙岗公安分局成立区治安防控中心、依托区司法局成立区社会矛盾人民调解中心、依托区应急指挥中心成立区应急协调中心、依托区出租屋综管办，整合现有出租屋综合管理、数字化城管和计生、劳动等管理系统，成立区维稳综治信息中心。与此同时，各街道相应设“大综管”工作中心，其日常工作由街道党工委分管政法副书记主持，在区“大综管”领导小组及办公室和“六个中心”的领导下，负责辖区维稳综治和城市、社会管理工作的组织实施。

“大综管”模式值得重视和推广，尤其是社区的综合管理、综合治理与综合服务。首先，“大综管”源于城市化进程的实际需要，诞生于基层实践，解决管理上难以解决的难题，催生平安建设，有强盛的生命力，适应各大中城市的平安建设进程，值得学习和借鉴。其次，“大综管”有科学理论支撑。即在不增编增人的前提下搞大综合治理，符合经济学资源最优配置原理；“竖到底，横到边”的“扁平化”组织构架，符合组织构架和组织管理；由实践到理论再到实践。再次，“大综管”对深圳有重要的现实意义。同龙岗一样，全深圳流动人口庞大、劳动者素质偏低、社会治安形势严峻，这种集综合治理、综合管理、综合服务三位一体“大综管”模式，必将推动城市管理和社会整治从临时性、突击式治标性向常态性、长效式、治本性管理转变，可以有效解决这一瓶颈难题。第四，“大综管”将为其他地区，特别是为经济结构、人口结构、城市形态与龙岗相似的社会治安、城市管理提供可资借鉴的综管模式和经验。广东的“城中村”数量多，在城市化进程中存在的各种问题较多，如果不把“城中村”纳入管理范畴并着力抓好，将后患无穷。因此，“大综管”经验对于广东省“城中村”的改造和管理同样适宜。最后，“大综管”为深圳建设现代化、国际化的先进城市，当好推动科学发展、促进社会和谐的排头兵，带来更加深层次的启发意义。所以，下一步要大力借鉴南山桃源街道的“精细化管理”和“人性化服务”经验，直击社会管理与社会服务的深层问题，实施维稳综治和社会管理的常态长效，通过制度化规范化的常态刚性制度推动社会管理再上新水平，“大综管”模式再上新境界。

三、“精细化”、“园区化”、“区域化”并举的“桃源模式”

2004年以来，深圳市桃源街道在基层组织体系建设和基层矛盾调处机制创新过程中，积极探索，主动作为，形成了远近闻名的“桃源模式”。“桃源模式”的核心要义是：公共行政管理的“精细化”管理模式、工业园区的“和谐企业工作室”模式、居民社区治理的司法调处模式。“桃源模式”的主导，是在辖区“单位党建”基础上，通过健全无缝的责任机制，形成了以社区党委（总支）为核心、社区支部为基础、社区党员为主体、社区各类党组织与公民个体共同参与的“多元共治”的区域化党建新模式。通过这种模式的探索和功能的发挥，提升了基层党组织的社会动员、社会组织、社会引导能力，使“落户”社区的党员发挥作用参与社区管理，发挥了社区党组织的领导核心作用。通过“精细化”、“园区化”、“区域化”并举，使辖区的行政资源、政治资源、社会资源等都整合起来，成为一个拳头共同治理社区、化解基层社会矛盾、弥合群体利益之争。

四、司法服务与人民调解相结合的“福田模式”

2005年以来，深圳市横岗街道六约社区构建的“政府主导、社会参与、专兼结合、形成网络”的人民调解机制、桃源街道构建的“一合两进三调四结合”的司法调解机制、罗湖区“三官进社区”（警官、检察官、法官）的矛盾调解机制，构成“福田模式”矛盾化解机制的前身。

司法服务、人民调解进医院是福田经验的独特做法，同时，他们把这种以购买法律服务为方向的试点推广到其他领域，就形成了所谓的“福田模式”。具体说来，利用辖区丰富的律师服务资源，通过招投标向有资质的律师事务所购买法律服务，引进法律专业人员担任人民调解员，全天候为基层群众提供专业服务，调解矛盾纠纷。按照“以事定费，购买服务”的供给方式，招标购买专业的法律服务，从根本上解决了人民调解工作长期存在的人员不足和服务质量问题。同时，调解人员属于区编委配备的辅助性管理雇员，强化了人民调解的独立性和中立性，提高了人民调解的公信力。从实践的角度看，“福田模式”是行政管理新理念，设立人民调解室，可以减少法院诉讼，可以减少政府信访。律师参与人民调解，成功率高、协议履行率高，纠纷解决得快、效果好，群众满意。

五、“两代表一委员”进社区——畅达民意的“盐田模式”

2010年以来，深圳市盐田区通过基层党代表、人大代表、政协委员（称“两代表一委员”）在参与基层社会治理中的矛盾化解与政治合作，汇聚民意，联系各社会组织，解决各种利益矛盾，强化了社会凝聚力，促进了社会有序发展的模式，极具探索价值和借鉴意义。

2005年至今，盐田区勇于探索，在基层矛盾调处和民主实践中大胆创新，试行居社分开、“一站多居”，民主直选居委会主任，产生了广泛的社会影响。2010年初，为了继续汇聚民意，凝聚社会，巩固社会基础，在继续发挥人大、政协、工会、共青团、妇联、民政、信访、社区党组织、社区居委会等民意收集渠道作用的基础上，按照“为民服务、属地管理、关口前移、重心下沉、拓宽渠道、降低成本”的原则，把原来基层分散而难以形成合力的党代表、人大代表、政协委员整合起来，以盐田区人大代表社区联络站为基础，搭建制度化民意联系平台，在全区22个社区居委会设立民意畅达工作室，建立全覆盖式“两代表一委员”工作机制，通过网格化，面对面直接联系居民群众，畅通民意表达渠道，化解矛盾困惑，让基层党员群众更加广泛、直接、有效地行使民主权利，构建基层民主参与社会管理工作的新平台、新机制、新模式。

“两代表一委员”作为“民意代理人”根据既各有侧重、发挥优势，又统筹协作的原则开展工作，其中党代表侧重联系党员，人大代表侧重联系选民，政协委员侧重联系相关界别群众和企业。为了更好统一协调“两代表一委员”民意畅达矛盾调处工作，区委专门设立区委群众工作部，专配编制和经费，具体落实区委加强联系基层党员群众的相关工作，统一接转社区民意畅达工作室提交的事项，协调督促办理情况。为了规范民意畅达工作，盐田民意畅达工作机制建立了相关制度，并在此基础上设计出一般性工作流程，以确保民意收集、整合、办理、落实，这是“两代表一委员”民意畅达工作有效性的重要保障。

六、市民“说事评理”的“西乡模式”

深圳市西乡街道在总结传统的人民调解工作经验基础上，通过深入调研和实践，2006年成功构建了“党政主导、部门联动、调防并重、专兼结合”的西乡“大调解”模式，形成了分别依托社区（企业、物业）调委会、调解中心设在派出所的工作室、街道调解委员会和建立市民评理团的纠纷调处“四级”方式[1]。其中，以“说事评理”活动为主要载体的市民评理机制是该街道人民调解机制的拓展和延伸，充实了“西乡大调解模式”，成为全国一大首创。一次活动，解决一个问题；一场评理，普及一部法律。这种类似于“小型法庭”式的说事评理室，是一种创新的“特殊”调解模式，特殊之处在于，调解现场不仅有各方当事人和司法所的工作人员，还有一批来自当地社会各界有影响力的民间人士、贤达人士担任市民评理员。“说事评理”活动全程提供免费服务，可以用来解决民间的纠纷，也可以大家坐在一起谈一谈焦点、热点问题。评理机制的显著特点，一是坚持群众自治，充分挖掘民间智慧。街道调委会设立专门的评理员数据库，评理员主要由老党员、离退休老干部、人大代表、党代表、政协委员及社会各界有责任心的贤达人士组成。让有知识、有威望的人士包括民间资源组成评理团来解决纠纷的机制，昭示了法治政治的进步。代表委员参与市民评理，有利于充分发挥人大代表、政协委员和基层群众在街区管理和矛盾调解中的作用，推进基层民主自治进程；有利于提高人民群众法律意识，增强社会主义法治观念。二是坚持公平、公正、公开原则，达到情、理、法的统一。在评理过程中，评理员依理评判，主调的专职调解员动之以情、晓之以法，依法、依理、依情拟定解决方案，使当事人在明是非、懂法理的基础上自愿达成一致意见，自觉履行调解协议。

七、调处劳资关系的“红花岭模式”与“赐昱模式”

2008年以来，深圳市桃源街道的红花岭工业区和龙城街道的赐昱鞋业(深圳)有限公司分别从工业园区和企业实际出发，独自探索出了以调处劳动关系为主要特征的和谐企业模式。

（一）“红花岭模式”。“红花岭模式”的实质，就是以创建“和谐企业工作室”为载体，以发挥非公企业党组织战斗堡垒作用为基础，以有效化解企业矛盾和纠纷为重点，以“三带一结合”（党建带工建、党建带社建、党建带群建，人民调解和司法调解相结合）为特点，以变“上访”为“下访”为方法，以实现工业园区企业和谐为目的的和谐企业创新模式。“红花岭模式”是融基层“两新”组织党建、和谐社区建设、劳资纠纷司法调解、工会等群团组织建设于一体，具有综合性、协调性、持续性的实践样本。“红花岭模式”不仅是调处劳动纠纷、密切劳资关系、建设和谐社区的一个突破，也是加强非公经济组织党的建设的一个成功范例，同时也填补了和谐企业建设作为和谐社会建设重要元素的理论空间。具体说来，桃源街道从红花岭工业园区实际出发，由搭建服务平台入手，倚重党建和党员凝聚人心，通过资源整合强化员工素质培训，实施律师进驻，从源头调处矛盾纠纷，创造了构建和谐劳动关系的有效方法。

（二）“赐昱模式”。“赐昱模式”是政府、企业、员工、社会四方形成合力，加强人文关怀，优化企业发展环境，改善员工生产生活条件，促进企业、员工良性互动，构建以人为本、和谐共处、共谋发展、共享成果的新时期和谐劳动关系的成功实践。

“赐昱模式”的核心是“以人为本”的人性化管理，保障员工合法权益,构建和谐劳动关系，基础是企业、员工的良性互动。“以人为本”主要体现在“生产科学化、管理人性化、生活大学化和学习终生化”这四个方面。首先，全厂员工可以通过面诉、信件、执副热线、“执副有约”等渠道反映自身诉求。真正做到了劳资纠纷化解在厂区,“小事不出厂”。其次，公司党群组织在协调劳资双方利益，促进劳动关系和谐稳定方面也做了大量的工作。特别是工会充分发挥劳资纠纷“第一知情人、第一报告人、第一协调人”的作用，及时了解员工动态，把劳资纠纷化解在萌芽状态。最后，将化解员工心理压力、了解员工思想状况、表达员工真实心声作为公司工作的一个重点。公司开通心理咨询热线，成立心理辅导站，由工会派专人负责此项工作，及时了解员工心声。特别聘请心理专家定期开设心理健康知识讲座及公开咨询活动。

观察和总结2000年以来在深圳本土所创建出来的多种矛盾调处机制，大致有这么几个特点，而这些特点正好折射了执政党架构和政府体制的构成与特点，反映了当前体制改革、制度安排、机制建设的进程与成果，体现了资源整合和利益调整的特征与趋势，也显示了现今体制的张力和体制外力量的整合与介入，更重要的是契合了实现科学发展和构建和谐社会的要求与期待。这些特点是：

1、传统资源与现代资源有机结合，传统资源仍起主导作用。如党委、政府、人大、政协以及群团组织在矛盾调处机制建设中的地位和作用是独一无二的，而新社会组织和新经济组织的功能和作用开始显现并参与到这一进程之中。

2、社会调解体系中传统意义上的“诉讼调解、行政调解、人民调解”三驾齐驱，人民调解略占主位。在一些模式（如六约模式、桃源模式、说事评理机制等）的调解体系中，人民调解发挥主要作用，行政的、司法的调解参与其中。当然，调解体系中党和政府组织的影响是全程的，有时是若隐若现的。

3、在矛盾调处机制运行中，人本化管理和人性化服务齐上阵，服务是主角。市场经济社会是注重市场和服务的社会，政府也是以建设服务型政府为目标的；基层党组织的作用发挥也是寓管理与服务之中的；社会组织更加强调提供高效优质服务的职能。

4、矛盾调处机制的探索和创建，基本上是回应矛盾冲突和利益平衡的现实而出现的，主动性和自觉性需要提高。当然，任何新生事物的产生都是形势发展的必然，但人的主动性和创造性是相当重要的；社会矛盾调处机制的建立不能完全被动地适应，而应该有预见地主动地面对矛盾和问题提出因应之策。

5、在矛盾调处机制运行过程中，人治与法治紧密结合，但人治占上风。各种矛盾调处机制的具体化平台或模式，都存在一个人治大于法治的问题，尤其是在处理群体性事件时表现更加突出，花钱摆平和花钱买平安的情况屡见不鲜。

6、在矛盾调解和利益平衡过程中，政府花钱购买服务的特点开始凸显，比如司法有偿服务、心理干预服务等。

[注释]

①西乡街道的调处“四级”方式包括：一级是以社区调委会、企业、物业调委会为依托，收集纠纷信息，并调处简单的矛盾纠纷。二级是以调解中心设在派出所、社区的工作室为依托，发挥专职调解员的力量，解决一般性的纠纷。三级是以街道调解中心为依托，采取专职调解员上报信息律师主调的形式，化解较为疑难、复杂和群众性纠纷。第四级，就是人民调解市民评理机制。作为矛盾纠纷调处的特别机制，“市民评理”正显示出其强大的生命力。

[1]靳江好.和谐社会建设与社会矛盾调节机制研究[M].北京：人民出版社，2008.

[2]乐正.深圳社会发展报告（2008）[M].北京：社科文献出版社，2008.

[3]汤庭芬.深圳劳动关系发展报告（2010）[M].北京：社科文献出版社，2010.

[4]王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[5]陈华.吸纳与合作:非政府组织与中国社会管理[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

[6]吴志明.大调解:应对社会矛盾凸显的东方经验[M].北京：法律出版社，2010.

[7]唐娟.深圳特区三十年：政府主导与多样性的社区治理形态[J].现代物业，2010，（10）.

□责任编辑：李三虎

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1003—8744（2012）05—0062—06

2012—6—24

王连喜（1963—），男，哲学博士，中共深圳市委党校教授，主要研究方向为中国特色社会主义理论与实践。