日本农村基层组织功能变迁对新农村建设的启示——基于日本土库市町村与中国山西赤桥村的对比研究*1

渠桂萍

(太原理工大学 政法学院，山西 太原 030024)

本文所关注的日中两个现代村落分别为日本奈良县大和高田市土库地区市町村和山西晋源区晋祠镇赤桥村。2009年9月至2010年10月，笔者在山西赤桥村断断续续地进行了为期一年的田野考察。2010年11月至2011年1月，笔者赴日本大阪大学进行了为期三个月的交流访问，在大阪大学教授田中仁先生的热情帮助与精心准备下，与南开大学社会史研究中心张思教授一同对奈良县大和高田市土库地区进行了两天的实地考察，并获得了有关土库地区历史与现代基层组织自治运转的相关资料。总体而言，笔者在赤桥村的田野调查中看到了村民自治中存在一个突出问题，就是村庄公共行政服务功能弱化，表面上“民主自治”，而实际上处于“村庄不治”的状态，这一点与大和高田市土库地区形成了鲜明对比。土库地区的基层自治功能极强，在各个领域都能满足居民的生活要求。虽然中国农村有自己的国情与特点，然而，从社会学组织功能变迁的角度分析，二者存在着比较的共性。为此，本文尝试以大和高田市土库地区为例，讨论日本农村组织功能的发展变迁，并与山西赤桥村对比，以求为中国农村基层组织建设提供借鉴。

一、从大和高田市土库地区看日本农村基层组织功能的变迁

从社会学角度来看，地域社会基本的变动方向是社会功能的分化和居民经济活动空间的广域化。社会体系的功能分化带来了地域空间结构的变化，经济活动遵循市场原理，以人口的自由流动为前提，以满足特定功能需要为目的，属于社会利益范畴；而行政领域则遵循社会公正原理，按照政治理念对社会资源实行强制性再分配。

不同的社会体系，按照不同的原理运转。战后日本的社会变迁，就是原来集中在村落共同体中的经济、行政和日常生活的功能按照不同的原理不断分化的过程。经济功能分化的结果是由家族、民间企业和农协共同承担，按照市场原理运转；行政功能由基层行政组织市町村承担；村落则成为居民居住地和日常生活的区域。这些社会体系功能要素的履行，使个人需求在各个领域都得到了满足。

(一)市町村的行政服务功能

市町村作为政府机构中直接面向居民的基层组织，除了完成国家机关委派的事务，代表地方向中央机构反映地方的实际情况等固有职能外，最基本的职能是向地区居民提供公共保障，满足居民在生活权利上的需求，许多具有公益性的生活设施的建设和管理正是在这一行政圈范围内完成的，包括农业政策制定、生活环境改善、人口管理，以及与居民的公共保障相关的功能也主要以市町村为单位进行。在土库地区，道路维修、墓地建设、丧葬服务、公园设施及绿地维护、垃圾处理、医疗保险、学校教育等小区行政、公共福利，以及传统文化资源的保护与传承，都是大和高田市行政服务范畴。

(二)农协的经济服务功能

遵循经济运转规律的组织最重要的是专业性较强的农业协同组织，简称“农协”。奈良县农协组织包括高田市农协分会、陵西市农协分会、天满市农协分会，其中高田市农协分会成立于昭和25年(1950年)，其作用主要是振兴农业，包括农村金融、保险、农产品销售、农用物资采购及农民生活服务等方面。农协组织成员19人，其中从农业委员会中选举产生16人负责农地的健全、运营，另外，从农业共济会中选出3位有专业技术知识的成员负责指导土地改良。

随着国际贸易体系的一体化，日本不得不对农业生产进行调整。按照协议，日本将从国外购入廉价农产品，这样就冲击了国内的农业，从事兼业的农家生活日益困难，对农协的依赖性也不断增加。现在，大和高田市农协最为迫切的任务就是考虑TPP组织协议生效后，如何保障农业生产在激烈的国际竞争环境中立于不败之地。

(三)日常生活单位——土库地区的功能

由于市町村承担了主要的公共服务功能，作为自然村的土库区，只是行政区，是任意团体，不具备法人资格，但它承担着地方行政的最基本的功能，如消防减灾、维护环境、墓地维护等，是町政府政治活动的重要组成部分。

村落功能更重要的体现在它是村民日常生活的单位。在土库区内，有着各种各样的社会团体，是居民生活展开的场所空间，例如，讲组、宫座。讲组是在地缘的原则下以农家平等结合的形式组织起来的集团，也称为“讲”。讲组在祭祀、金融等方面发挥着重要作用。宫座，作为祭祀的组织，每年都要进行各种各样的祭祀活动，如春季祭典、秋季祭典、收获感谢祭等等，祭祀内容可以说非常丰富。此外，还有孩子会、青年会、老年会、妇女会等。[注](日文)《奈良县大和高田市土库地区资料》，由大阪大学教授田中仁先生的母亲整理提供。村落是村民生活意义上的空间，是他们生命意义的所在。

从土库自治机能我们看到，大和高田市是小区行政、公共福利建设的基层单位，而土库区的自治委员会只是行政区，辅助高田市承担社会服务工作。土库的诸多公共建设，主要由高田市负责承担。此外，“高田市农协”已经成为个体农户经营的一个不可或缺的组织。自然村落是居民日常生活的空间。土库区居民在经济、行政和日常生活不同的空间内，基本需求得到了保障。

二、新中国成立后赤桥村组织结构的功能变化

(一)人民公社的建立过程及其功能

赤桥村是山西省太原市晋源区晋祠镇所辖的一个3 000多人的行政村，是一个千年古村，距离太原县西南七里许，南接驰名中外的旅游胜地晋祠，北邻西镇，西依卧虎山和悬瓮山，东靠太汾公路。原名石桥，据村中观音堂内残存的清乾隆年间的碑文记载，曾先后叫过刘村、韩村。相传春秋时，智伯家臣豫让在石桥上刺杀赵襄子未遂，自刎时血染桥面，故改名为赤桥。

赤桥村曾相继被日伪政权和阎锡山统治，而且是阎锡山推行“兵农合一”的试点之一。1948年7月，中国共产党夺取了政权，1949年初春，赤桥村进行了土地改革，将村民进行了阶级划分，贫雇农、下中农共分得土地474.39亩，分到房间134.5间。所有这些被重新分配的资源主要来自于对地主、富农、中农者等私有财产的强制性、制度性的安排。1949年至1952年，赤桥村走上了互助合作道路。1953年到1957年，赤桥村走上专业合作化道路，成立曙光高级农业生产合作社。1958年随着大跃进的展开，晋祠人民公社成立，赤桥村成立了晋祠人民公社赤桥大队，至此，“集体一天比一天巩固，而个体经济土崩瓦解”[1]。

赤桥村变迁与发展历程可以说是1949年新中国成立以来国家权威主导下的乡村社会变迁的缩影，从土改、合作化到大跃进、人民公社、农业学大寨，在每一个阶段都与乡村社会固有的传统的小农社会的组织方式发生着激烈的碰撞，而几乎在不同的阶段，都有农民本能发出的不满情绪，在此背景下，集体化的过程始终伴随着一个接一个的“斗私批修”的政治运动。据原村干部王海中老人回忆，“当时几乎天天在搞斗争，不搞又不行，政策让搞，所以村里只能照办”。一个接一个的政治运动，正是人民公社得以推行的合法性及其权力有效性的基础。人民公社的成立，将社会体制重新组织到新的集体中，并重新建立了经济秩序、社会秩序。

(二)人民公社组织结构——全能主义的功能实体

人民公社政社合一是集政治、经济与社会功能于一体的全能主义实体，是多功能的统一，主要表现在经济上组织村民生产、分配，行政上传达国家政令、承担一定的公共服务功能，也影响着村民日常的生活。国家正是通过人民公社，达到了对村庄有效而严密的控制。

经济功能。生产大队担负组织农民共同生产、开荒、分配的经济功能；此外，赤桥村一向人多地少，土地根本无法满足村民的需要，素以个体农户为经营单位的手工造纸业尤为发达。20世纪30年代，有学者调查，赤桥村的造纸业十分发达，其销路很广，村民生活水平相对富裕。人民公社时期个体造纸手工业被视为资本主义道路，严令禁止，村大队成立了集体所有制的造纸厂，经营者为大队干部。造纸厂改进了工艺、逐步淘汰了延续1 600年的古式造纸工艺。1969年，赤桥在造纸厂的基础上又建起了纸箱厂、原纸厂和油毡纸厂。此外，村集体还办了铸造厂、白灰厂、石膏厂，成立了修建队、运输队；1963年，办起了合作医疗站。集体村办企业的兴隆从20世纪50年代集体化时期一直持续到80年代[2]。集体化时期的村办企业，多以手工劳动形式为主，效率并不高，但是，当时由于国家实行计划经济，物质资源短缺，产品并不难找到销路。

行政服务功能。赤桥生产大队是在赤桥自然村基础上成立的，在行政上，有效贯彻国家各种政令，按照上级的指示，在村庄频繁地开展诸如“反右”、反封建补课、“四清”和“文革”等各类政治运动，以肃清村社干部队伍中不能忠实执行政府命令的人，以及对国家政策有异议的农民。

人民公社时期，十多个村办企业经济实体经营状况良好，从而给村民福利提供了基础与保障，在此方面，村庄有所谓“十大免”：运输、用电、用水、吃菜、碾米磨面、理发洗澡、读书上学、看病吃药、制衣、用纸等全部免费。1981年，60岁以上的老人，男性每月发20元生活费，女性每月发10元生活津贴[2]。

集体经济模式使村民的物质生活来源与生产大队紧密挂钩，加之以接连不断的政治运动为手段，村党支部与大队干部对村庄的治理与控制能力较强。政治运动频繁，不仅达到动员农民的效能，也起到监督村干部的作用。村干部贪污腐败行为并不多见，为村民服务的意识较强，他们在村中享有较高的威信。由于国家的控制与干部的权威性，村民生活秩序井然，任何有违村庄公共秩序、村规民约的行为，基本被有效控制在一定范围之内。少数公社社员有着偷赌等不当行为，大队干部则通过集体化时期惯常的政治教育得以控制[3]。

人民公社时期，赤桥村大队集经济、行政与生活功能于一体，从管理的绩效来看村庄社会秩序较为稳定，也为社员提供了一定的社会福利及生活保障。然而，人民公社的经济功能是以压制个体农民经营的活力与生产积极性为前提，且在计划经济下物质资源短缺的环境中运营的，因此，并不能保证其经营的经济实体的生产效率与竞争力。行政功能也只能满足农民的最低层次生活保障，其执行国家的政策与法令，“取”大于“给”，并不能从根本上推动农业的发展与农民生活的改善；在生活层面上也破坏了一系列传统的组织功能与农民的信仰空间。总体来看，无论是经济功能还是行政功能，绩效都是低下的，虽然农民过着大体平均的日常生活，但是农民个人得不到全面的发展，更无法与城市居民享有同等的资源。

(三)村民自治委员会的建置及其功能弱化

1983年，赤桥村实行了土地家庭联产承包责任制，赤桥村由生产大队转变为村民委员会。随之，村委会集经济、行政、社会于一体的功能也开始转变，基层组织从村民的私人生活领域中退出，农民的个体经营活动、个人信仰基本不再受到行政干涉，农民生产、生活有了极大的自由空间。但是，从制度而言，村委会仍兼具经济功能与多种行政服务功能。就赤桥村而言，实行土地承包责任制后，村委会的经济功能与行政功能都大为弱化，而这种“弱化”并不同于地域自治体功能的分化。首先，集体土地分到个体农户，集体化的农业经济模式不复存在。在激烈的市场竞争中，由于缺乏专业化、高效率的科学管理，以及集体企业权责不清的弊病，赤桥村的村办企业全部垮掉。由此，村委会的经济功能急剧下降，但是，经济功能的弱化并不意味着村自治组织在制度上从经济领域中退出，进而致力于行政服务；恰恰相反，村干部始终将经济发展置于工作的首要地位，目前的商品房开发是村干部们最大的兴趣所在，他们试图征得村民同意，卖掉集体耕地，从事房地产开发。

但就目前而言，赤桥村集体经济非常薄弱，由于没有了经济基础的依托，赤桥村委会的行政功能，除了执行国家传达到村庄的政令之外，公共服务功能也大为弱化，在集体化时期村民所享有的所谓“十大免”已不复存在。

20世纪90年代末，国家推行基层民主选举制。赤桥村民对村干部也进行了“海选”，然而，由于缺乏有效的监督体制，“海选”出的村干部在行使职权的过程中不可避免地存在贪污腐败问题，村干部不为村民信任，缺乏权威性，反过来也极大影响了其行政服务功能。例如，赤桥村目前有限的集体收入主要来源于“非法卖水”，以及国家修国道补给村庄的占地补偿款。2002年，村长利用村款给村庄修路、盖老年活动中心、修建村小学等，但是，在施工期间，屡有被村民视为“无赖”的青年出来阻挠，其理由是村干部在将工程承包出去的过程中，可能“吃回扣”，收受贿赂。这种情况导致有几条本来已经有了设计方案的村公路无法再行施工。村庄公共秩序中，出现了乱占地、乱盖房、不交集体土地承包费的现象，而由于村干部缺乏权威，无法制止此类行为的发生。

三、日本农村地方自治体功能的变迁对赤桥村的启示

从战后日本地域社会的变迁看，随着社会功能分化的发展，农业社会集中在村落中的多种功能将分化到经济圈、行政圈和日常生活圈中，居民的经济活动在空间上出现广域化趋势。目前中国农村社会的基本变动方向是，发展农产品市场体系，改变农村社会结构，缩小政府行政管理范围，加强村民民主自治，增强村民自我管理能力，促使国家与社会的分离。在这一过程中，农村地区的行政、经济和社会生活的主体正在发生重大变化，新的功能团体将取代家庭和村落的部分职能。

1949年新中国成立后，国家政权逐步渗透到各个领域。对于赤桥村来说，1958年人民公社成立后，赤桥生产队成为经济、行政和社会的全能主义实体。这种组织形态对于农村社会稳定是有效的，也为农民提供了一定的低层次的社会保障。但是，这种制度将农民限制在村落范围，禁止农民单干，村民物质生活均质化，职业单一，抑制了农民的创造力与积极性，农民个人得不到全面发展。从这一意义上说，人民公社的功能绩效是失败的。1983年赤桥村实行家庭联产承包责任制后，分地到户，农民生活有了极大的自主性，农民就业结构开始急剧分化，少数农民率先致富，农村居民的生产和生活空间开始超越村落范围不断扩大。

但是，目前赤桥作为地方自治体，存在明显的功能分化不足的问题。首先，村落小区肩负着较多的行政服务功能。与村民生活相关的国家政策通过以村党支部、村委会为核心的组织实施，村落组织有协助乡镇政府完成各项行政工作的义务；而诸多公共服务项目，如修桥造路、修建老年活动中心、修建新的小学校，甚至打井解决居民用水问题等，都是村落组织的责任。其次，经济功能也较为突出。主要表现在由于土地所有制实行村集体所有，在以家庭承包经营为主的农村，村集体需要为农民提供产前产后服务。赤桥村的集体企业虽然纷纷倒闭，但是村委会正试图与外来开发商共同合作，卖掉村中的耕地，从事商品房开发。再者，村民生活互助和社会保障的基本单位也在村落，村民委员会的支配范围涉及经济、行政和村民社会生活三个领域。这一特点反映了村落功能分化不足的状态。

由于经济、行政和日常生活是按照不同原理运转的，一元化的组织管理造成了种种弊端，在这方面，日本有几条经验值得借鉴。

(一)以乡镇政府为核心，加强行政服务功能

中国地方行政的问题在于，中央政府将各种税收、粮食收购等任务委托给地方政府，但缺少对地方的财政支持，“取得”大于“给予”。国家不能提供给地方政府实施基础建设、举办社会保障和社会保险等行政服务事业所需要的财力，社会事业的发展完全取决于地方的财力，地区之间经济实力的差异造成了地区之间社会发展水平的巨大差距。

而日本地方自治体主要功能在于通过再分配的手段调节居民收入差距，保障居民的最低生活水平。地方自治体的行政事务大半来自于国家委托的事务，但主要是向地区居民提供保障，建设当地的生产生活基础设施，更重要的是增强了地方自我发展的能力。

中国地方行政组织必须将行政与经济功能分离。目前中国废除了人民公社制度，乡镇作为基层政权组织，其目的之一就是要集中行政管理权力。但是，从赤桥村的现状来看，乡镇政府行政服务功能极不到位，几乎所有的公共服务领域都由村落组织承担，而村落组织缺乏稳定的财政收入，不得不非法打井，将水资源卖给附近的发电厂，村民也都知道这是违法行为，但是也没有其他更好的办法。村容村貌不整，乱占地、乱盖房、租用集体的地不交承包费的现象屡见不鲜，村干部缺乏权威，在村落范围内无法解决这一问题，乃至一些村中无赖特别活跃。村民有意见，向政府反映，基本不起作用。镇政府以“村民自治”为理由，极少介入其中。村民认为，现在的镇政府是“豆腐”，名义上“村民自治”，实际上是“村庄不治”。

今后国家应通过政策指导和财政手段消除社会发展的地区差异，大力增加乡镇政府的行政力量，村落组织则应处于辅助的地位。乡镇政府应当履行其职，加强行政公共服务，绝不能以“村民自治”为口实，造成村庄无政府行政介入的窘境。

(二)必须分离行政与经济功能，建立“农协”一类的专业化经济合作组织

日本土地归私人所有，民间企业是经济活动的主体，由町和村落经营的企业极为有限，农协组织承担着对农户农业经营的服务。这种功能分化的机制避免了行政对民间企业经营的干预，使各种功能按照各自的原理运转。反观中国的乡镇政府，不仅是行政机构，也具有经济功能。乡镇政府大都设有专门的公司或机构对工业组织进行控制和管理。乡镇政府和工业组织之间的关系，犹如总公司和子公司之间的关系。而村一级则由村民自治组织领导，村级的行政、经济和文化组织融为一体。中国的国情规定了村落今后仍将作为功能团体发挥组织作用，履行基层行政管理职能，仍然是农村地区的经济主体之一。

但是，经济功能和行政功能必须按照自身的原则独立运转，这是中国农村地区社会变革的重要内容。以赤桥村为例，村行政干部并没有经营管理企业的能力，1980年代末，村办企业在市场竞争中无一能生存下来。1983年，土地承包后，赤桥村民有了极大的经营主动性，个体经济十分活跃，到1990年代初，村中有250多家户生产童装，村行政干部试图建造大型批发市场，将童装生产引向更大的发展规模，但是，最终以失败告终。为此，在个体农户生产经营的过程中，需要有专业经济功能的经济合作组织提供各种金融及产前、产后等服务，从而将个体分散的农户组织起来以应对市场的变化，逐步发展壮大。

(三)培育社区文化，形成村落精神凝聚力

在日本村落小区内，经济和行政功能基本独立，原来村落承担的行政功能转移到町政府，经济功能转移到农协等村落外部的专门功能组织，村落功能的复杂性递减，而日常生活中的生活互助和情感交流则成为村落这一日常生活圈的主要功能。村落并没有随着经济功能与行政功能的分离而解体，相反，村民对村落仍保留着较强的“村落精神”，这是维持村落小区秩序的基本原理。

赤桥村村民对村落也有较强的认同感，如村中有集体耕地，婚丧嫁娶有自发的邻里互助行为等。人民公社时期，清朝年间修建的兰若寺被镇政府占用开办了造纸厂，到1990年代，村民自发组织力量，经过不懈努力，从镇政府手里收回了兰若寺。然而，与日本农村小区最大不同是，赤桥村缺乏制度化的社团组织。而在土库区里，除了公民馆此类行政区组织，还有水利组织、丧葬组、神社、讲、青年会、老年会、妇女会、孩子会等社会团体，将村民生活有序地组织起来，人们在村落的小区生活内部，寻找到了生活的意义。在赤桥村，自发结成的社会团体几乎不存在，经过了文化大革命，小区内传统的信仰空间遭到极大破坏，村中公益事业无人关心，一些被村民称为“无赖”的年轻人随意谩骂、打架斗殴成为惯常的现象，道德空间内的软控制体系受到严重挑战。培养村民对小区的认同意识，重新认识家族、宗教等传统文化的作用，建立村民日常生活中的不同互助组织，重塑村民信仰价值空间与小区责任感，这是建立真正的村民自治的基础条件。

参考文献：

[1] 赤桥村党支部.在斗争中前进——记赤桥大队解放后二十五年的斗争史[Z].赤桥村村委会档案室.

[2] 太原晋祠博物馆，政协晋源区委员会.古村赤桥[M].太原：山西人民出版社，2005.

[3] 赤桥村村委会.集体化时期赤桥村社员档案资料[Z].赤桥村村委会档案室.