浅析我国排污权交易中存在的问题和解决方法

毛致伟 郭萍 李文 （天津市河西区环境保护监测站 天津300201）

浅析我国排污权交易中存在的问题和解决方法

毛致伟 郭萍 李文 （天津市河西区环境保护监测站 天津300201）

针对我国日益严重的环境问题，分析了建立和实施排污权交易制度的必要性和可行性。根据我国现状提出我国实行排污权交易制度可能存在的问题，并提出解决方法。

排污权交易 总量控制 环境

1 排污权理论的发展概况

排污权是指在满足环境要求的条件下确立量化的单位污染物排放的权利。这种权利可以通过政府无偿分配、有偿分配或拍卖等方式取得。这种权利在当事人之间的流转行为就是排污权交易，污染物的排放控制则是通过这种交易方式来实现的。对应的排污权交易制度就是指由政府制定出特定区域的排污量上限，按此上限发放许可，并在市场上交易的制度。最早由美国人戴尔斯在《污染、财富和价格》一文中提出，随后美国在《清洁空气法案》中对此做出立法性规定，并将其应用于实践，取得了很好的效果。在环境管理中，实行排污权交易是市场经济发展过程中的一个趋势，它的出现意味着利用市场手段也可以较好地治理污染，是管理环境手段的重要补充。目前，德国、澳大利亚、英国等国家不同程度地借鉴了美国采用的排污权交易制度，并有效地削减了CO2等温室气体的排放。

2 我国建立排污权交易制度的必要性

2.1 浓度控制制度的缺陷要求实施总量控制

浓度控制需要的监测设备简单，实施管理方便，对管理人员水平要求不高，适合我国20世纪80～90年代经济发展的实际状况，对控制我国环境污染具有重要作用。但浓度控制存在浓度标准未和环境中的污染物浓度相联系、未考虑污染源的处理能力、未和环境容量相联系等不足。企业只要达到政府规定的排污标准，就没有进一步的动力去减少排放量。而且由于费率或税率一般是固定的，经常低于治污的边际成本，就出现了企业宁愿交税交费而不去花钱去改进设备或者购买治污设备以减少污染排放的情况。

2.2 环境质量现状及环境污染后果需要建立更有效的环境管理体制

我国多年推行浓度控制的结果是，环境状况不但未能改善，而且呈恶化趋势。严重的环境污染制约经济发展、危害人体健康、影响社会稳定，甚至直接影响我国的对外贸易和国际形象。

2.3 经济和社会的发展提出环境管理体制改革的要求

从国际上看，现今排污权交易的应用越来越广泛，其范围已经从一国内部扩展到国家之间，而这种变化的发生主要源于2005年2月《京都议定书》的生效。从表面上看，是削减各国碳等排放物的排放量，但其实质是促使各国不断提高科学技术水平，不断调整产业结构和能源结构，是对发展中国家粗放式的经济增长制度的制约。未来20年，我国将全面建设小康社会并加快推进社会主义现代化建设。人口的持续增长对环境承载力构成空前的威胁，使消费需求急剧膨胀，从而对环境产生重大影响；城市化和工业化进程进一步加快，城市环境问题更加突出和复杂；经济总量持续增长，使稀缺的环境资源更加紧缺，传统污染型产业的发展和消费观念将继续对环境产生新的压力。这些都呼唤着我国排污权交易制度的早日实行。

3 我国建立排污权交易制度的可行性

3.1 排污权交易制度与浓度控制相比具有明显的优势

排污权交易制度作为推行总量控制的有效手段，具有浓度控制等污染防治战略无可比拟的优越性。在内在激励机制上，在排污权交易制度下，如果企业采用先进工艺或者投资污染治理设备，就可以将多余的排污许可证在市场上出售或贮存起来，以备后用。治理污染从一种政府强制行为转变成企业自主的积极行为。排污权交易以环境有偿使用为前提，通过核定区域内排污总量，建立供求双方交易市场等措施，探索出一条将市场机制引入环境保护的有效途径。实施排污权交易制度有利于政府利用市场经济行为进行宏观调控，使非排污单位主动改善环境状况成为可能；有利于优化资源配制，成本最小化；有利于污染物排放的持续削减，促进清洁生产和绿色产业的发展。

3.2 我国实施排污权交易制度可借鉴国外比较成熟的经验

美国国会于1977年对《清洁空气法》进行修订，又为解决修正后的法律实施中出现的矛盾提出了排污权交易制度的设想，引入了“排放减少信用”（允许排放量与实际排放量之间的差额）这一概念，并围绕“排放减少信用”制定了包括银行政策、泡泡政策、抵消政策和“排放减少信用”可进行交易政策等排污权交易制度计划。由于排污权交易制度的实施，使美国在削减二氧化硫排放量的“酸雨计划”中，能以最低的代价控制二氧化硫排放量，完成可能要耗费几十亿美元才能完成的年削减10 t二氧化硫排放量的任务，实现了社会污染治理成本最小化。英国政府为了有效削减二氧化碳等温室气体的排放，从2002年开始在国内各企业实行自由买卖的二氧化碳排放量交易制度。政府将实行这一制度的企业逐一注册登记、建立账户，并为企业削减二氧化碳排放量建立奖励基金。

3.3 我国有实施总量控制、开展排污权交易的法律规定和试点经验

排污权交易理论对于实现环境目标的灵活性有着无可比拟的优点。在我国20世纪90年代就开展了一定规模的试点，涉及的污染物包括大气污染物、水污染物及生产配额。国家环保总局1994年开展第一批6个城市排污权交易的试点；1997年，北京环境与发展研究会（BEDI）和美国环境保护协会（EPA）合作开展了排污权交易研究项目（本溪和南通）；2003年3月，国家环保总局对包括山东在内的7省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作，完成了多项排污权交易案例，积累了丰富的实践经验。

3.4 温室气体排放指标的交易实践

根据《京都议定书》，温室气体的排放指标可互相买卖。目前世界上已形成了温室气体的供需市场，世界银行是全球温室气体排放指标的最大买家。世界银行已积累了8.6亿美元碳基金（一些发达国家不想削减温室气体排放量而出钱购买排放指标的资金），准备用于发展中国家进行温室气体削减的经济补偿。我国政府对世界银行在我国推行基金项目计划已经认可，并由国家发展和改革委员会主管。

4 我国实行排污权交易制度存在的问题

4.1 环境容量难于测定

排污权交易制度是以总量控制为出发点和归宿的。“容量总量控制”符合生态科学规律，是环保部门的理想选择，但也是一项极其复杂且艰巨的基础性研究工作，其耗资巨大，要经过几年甚至几十年才能获得所需的大量环境质量监测数据。还必须对特定污染物在该地域的迁移转化规律进行深入分析，这样才能保证最终确定的环境容量的科学性和客观性。所以理论上的分析过程要付之实践，还需要我们的环保主管部门和环保科研院所克服重重困难，做大量具体、细致的前期准备工作。

4.2 缺少法律基础

排污权交易政策的基础是对污染物排放实行总量控制，而关于总量控制的立法是实施总量控制的关键。如果要在全国推广实行排污权交易政策，就必须有关于总量控制和排污权交易的国家级法规出台，或至少各个地方要有关于总量控制和排污权交易的地方法规。因为总量控制的实质是对污染物的排放总量规定了上限，从经济学角度上说，就是明确了净化污染物的环境容量资源是有限的或是稀缺的。也就是说，总量控制指标可以经过适当的分配，变成产权明晰的“商品”。有效的产权制度要求产权的拥有者可以转让这种权利，控制它名下的资源，并对处理这些资源享有一切收益承担一切成本。尽管我国排污权交易的试点已进行了数年，但至今还没有制定出全国统一的关于排污权交易的法规。即便是相应的地方性法规，也只有个别省市才有。所以中国目前缺乏在全国范围内实行排污权交易的法律基础。

4.3 排污权买卖与分配公平

没有排污权的初始分配，就不可能有排污权交易。有的企业买不到排污权就转向对政府相关职能部门“公关”，受各自利益的驱动一些政府部门也往往不会放弃借此时机获益，不会完全放弃一些配额交易的权力。因而，排污权交易过程仍摆脱不了政府部门的强力干预，仍有可能出现以政代企的行为。另外排污权在污染企业之间进行买卖，特别是不同区域的污染企业之间进行买卖，会存在着污染物的区域转移问题，损害了排污指标购买方所在地居民的环境利益，从而引起地区间的不公平。

4.4 企业排污量测定与权力寻租

目前，在企业排污量的测定技术方面，广泛提倡在企业排污口安装“环保黑匣子”和污染物自动监测仪等，使企业的排污行为随时处于决策当局的控制之下。但是政府失灵与权力寻租问题依然存在，很多重污染企业偷排、暗排现象频频，究其原因源于某些政府官员也像经济活动中的其他人一样，追求的也是某种特殊利益，而不完全是全民利益，有可能出现与公众的愿望相悖的决策。对此，应加强法律的监督，使政府依法行政，并抑制行政权力的膨胀，否则排污权交易无法达到其预定的目标。

5 解决问题的方法

5.1 确定排污权发放总量，奠定排污权交易制度基础

从技术原理讲，总量控制分为“容量总量控制”和“目标总量控制”。由于现阶段实施“容量总量控制”的条件还不成熟，这使“目标总量控制”成为我国环保部门确定排污权发放总量的现实选择。近几年来各地开展的排污权交易制度试点所依据的总量指标事实上均为目标总量，一般由环境主管部门根据区域的环境质量标准、环境质量现状、污染源情况、经济技术水平等因素综合考虑来确定。但依据目标总量确定排污权发放总量应注意两个问题：①发放总量应适当小于该区域当前的实际排放总量，不能因实施排污权交易制度而导致区域环境质量恶化。②对环境质量要求太高，发放数量过小，也会使排污权交易价格过高，造成排污成本超过社会经济承受能力或技术不可行，导致排污者不购买排污权，而采取非法排污或偷排等冒险行为。

5.2 制定并完善法律法规，保障排污权交易制度的顺利实施

排污权交易作为一种市场导向的环境经济政策，必须在相应的法律保障下，才具有合法性和权威性。首先，要修改现行法律中关于“环境影响评价”和“三同时”的规定，改变“环境影响评价”审查内容，引入净得政策，减轻新建企业审查负担。其次，要进行排污权交易制度配套立法，制定确保排污权交易顺利的法律法规。提高现行排污收费标准，使其高于污染治理成本，并完善超过总量排污的收费标准、办法等配套法规、标准；制定排污总量核定制度，确定排污总量的上限；完善排污权初始配置制度，保证配置的公平、公正、公开。最后，要建立健全排污权交易监督制度，在相应的环保法律、行政法规中明确规定排污权交易合同应由环保部门批准；健全污染源在线监控制度，防止排污单位超总量排放、偷排；建立对排污权交易的跟踪监督制度，促使排污权交易双方完成其承诺的污染治理责任，督促双方履行交易合同；建立违法行为有奖举报制度，调动群众的积极性，加大对违法行为的监督惩治力度。

5.3 制定一套科学的环境监测标准和监测处罚办法

目前环保在线监测设备只能对企业正规渠道排放的污染物进行计量，对非正规渠道排放的污染物则束手无策，可是很多小企业为了取得更多的经济利益，逃避检测，大量偷排污染物。要弥补环保在线监测设备的缺陷，最有效的办法就是加强污染物产生源的监测。可参照“三同时制度”，在线监测设备也和污染企业同时设计、同时施工、同时投产使用，并把在线监测设备放置在污染物产生源处，杜绝偷排的可能性。同时，管理部门在检查中发现没有取得排污权的企业，应坚决禁止排污，并处以重罚甚至是采取吊销工商营业执照等处罚方式，逐步建立起以市场手段为主、法律手段、技术手段和行政手段为辅的一整套综合治理体系。

5.4 确定合理的初始分配方案，使企业在公平的环境下进行竞争

对还没有确定排污权初始分配方案的地方，要促进企业之间的公平竞争，就要改变过去的那种无偿分配方式，采用拍卖、标价出售等有偿使用的处理方式。

5.5 转变政府职能，做污染权交易制度的推行者

政府的职能必须发生根本的转变，应专注于“立规则，当裁判”。从过去直接发放排污配额转变为排污权市场交易的监督者和保护者，回归政府本应担当的角色定位。

6 结语

排污权交易制度已在欧美等发达国家得到广泛的应用，在我国也进行了广泛的“试点”工作，虽然还存在着种种问题，但排污权交易制度必将取代浓度控制制度，成为政府实现节能减排目标的有力工具。■

[1]张安华.排污权交易的可持续发展潜力分析[M].北京：经济科学出版社，2005.

[2]刘军，臧海瑞.关于排污权交易制度的讨论[J].电力科学与工程，2009（4）:74-78.

2012-03-06