政策性负担对企业财务行为影响研究综述

□杨 洁 吴 婷

（1.武汉纺织大学会计学院，武汉 430200；2.武汉纺织大学管理学院，武汉 430073）

自20世纪70年代末，中国开始实行经济改革以来，经济经历了持续快速的增长，经济发展也取得了堪称奇迹的成就。而在我国经济转型过程中，政府与企业之间的关系始终是经济体制改革中最重要的问题之一。虽然改革在不断地深入，但国有企业的改革却并没有取得期望的效果［1］，政府影响企业行为的现象也十分普遍，越来越多国有企业甚至民营企业承担了政策性负担，阻碍了其自身的发展。在这一大背景下，学术界也开始关注政策性负担对企业行为影响的研究，政策性负担作为一种外生因素，对企业财务行为也产生了各种影响，但有关这方面的研究却未形成完善体系。因此，本文对有关政策性负担对企业财务行为影响方面的理论和研究进行了整理和总结，以期为在我国进行的相关研究提供帮助。

一、政策性负担的形成及内涵

政策性负担这一概念是在对预算软约束形成原因的研究中逐渐形成和发展起来的。早在1986年，国外学者Kornai［2］在观察预算软约束与企事业单位承担着各种政府职能有着直接的关系时，就指出这些政府职能包括：提供就业、保护民族产业、维护社会稳定等，此时虽未明确提出政策性负担这个概念，但这些职能却是政策性负担的表现形式。随后，1994年Shleifer和 Vishny［3］以 Nash 讨价还价模型为基础，指出国有企业与民营企业相比，承担了更多的政策性负担，影响了国有企业的员工政策和生产决策；他们还分析了企业承担政治任务时政府对企业的补贴问题，给出讨论政策性负担与预算软约束问题的初步框架，对政策性负担的研究作出了很大贡献。此外，Bai［4］和 Wang［5］也把政策性负担和信息不对称结合起来解释了官僚主义对国有企业的影响。与此同时，国内越来越多的学者也将政策性负担与预算软约束结合起来进行研究，认为国有企业所承担的“政策性负担”特别是战略性政策负担，是形成企业预算软约束的根本原因，剥离政策性负担是硬化企业预算软约束的关键条件［6］［7］，开始对政策性负担这一新领域进行探索。此后，国内很多学者也从不同领域及视角纷纷对政策性负担进行了相关研究。

目前，对于政策性负担的涵义，学术界普遍赞同的是林毅夫的观点，他认为政策性负担主要包括两方面的内容：战略性政策负担和社会性政策负担。其中，战略性政策负担是指在传统的赶超战略的影响下，投资于我国不具备比较优势的资本密集型产业或产业区段所形成的负担；社会性政策负担，则是指由于国有企业承担过多的冗员和工人福利等社会性职能而形成的负担。这两方面的政策性负担，都是中国推行重工业优先发展战略的内生产物［8］。

对于政策性负担的形成原因，国内学者还存在很多争议。林毅夫及其合作者认为，政策性负担在转型经济中的企业普遍存在的原因关键在于这些国家都不同程度地推行这违背经济比较优势的赶超战略。而雎国余等人［9］则认为林毅夫的观点是从企业外部环境来思考问题，忽视了企业为了实现多重目标而在内部所形成的一些问题，特别是冗员问题，而且不能解释为什么那些从事轻工业、服务业等符合比较优势的国有企业的低效率问题。

二、政策性负担对企业影响的财务体现

事实上，在现有文献中，关于政策性负担的研究不多，与财务行为相联系进行研究的文献更是甚少，大多文献往往是将政策性负担与企业的预算软约束联系在一起。下面有关政策性负担对企业行为影响的文献回顾，将主要从政策性负担所影响的财务行为以及这些行为所造成企业经济结果的变化两方面进行系统梳理。

（一）政策性负担所影响的财务行为

目前，国内外有关政策性负担对企业财务行为的影响相关理论和研究，主要集中在对筹资行为和投资行为两方面的影响。

1.政策性负担对企业筹资活动的影响

学者们关于政策性负担对企业筹资活动影响的研究主要认为，政策性负担在信息不对称情况下，会导致企业更多的亏损，从而使企业争取更多的补贴，为企业提供更多的融资。

国外学者Hillman等人［10］在探讨政府满足企业要求追加投入的后果时，指出政府必须对亏损企业予以补贴，否则企业不得不大批解雇工人，而失业引起的政治代价又非常昂贵，为此，政府则须对承担社会性负担的企业追加投入，增加企业的筹资。随后，Lavigne［11］进一步研究得出，在东欧与俄罗斯都进行了大规模私有化后，预算软约束现象并未消失，不少企业从政府得到的补贴不减反增。这是因为这些国家的社会保障体系与公共财政支出体系未能及时配套，国有企业虽然大规模改制为私有企业，但企业承担的政策性负担却没有能够剥离，政府为了鼓励这些企业继续承担政策性负担，不得不拿出更多补贴进行交换，这就增加了其筹资。而Fan［12］更是以中国的上市公司为研究对象，认为对中国企业来说，企业承担政策性负担所引起的预算软约束可能会限制负债的治理作用，减少企业的债务融资，影响企业的筹资方式。Marian Rizov［13］也认为政策性负担引起的预算软约束会影响公司的资本结构。

国内研究中，林毅夫、李志赟［14］在一个动态博弈的框架下，也证实了在信息不对称情况下政策性负担将导致国有企业经理的道德风险和企业效益的降低，而同时，企业也会要求政府提供更多的补贴。在此基础上，卢栎仁［15］更加详细地指出，政府为了让承担着政策性负担的国有企业继续生存，就必然对国有企业进行事前的保护或者补贴，但是由于信息不对称，政府无法确知政策性负担给企业带来的亏损是多少，也很难分清楚一个企业的亏损是政策性负担造成的，还是由于企业自身管理不当或是企业经理人员的道德风险造成的，而又不能推脱对政策性负担所造成的亏损的责任时，就只好把企业的所有亏损都负担起来，给予事后补贴，反过来又更加重了企业经理事前的道德风险问题。郭剑花［16］等人以2004─2008年的民营上市公司为样本，以雇员负担衡量企业承担的政策性负担，以政府补助衡量企业获得的政府救助，研究发现，有政治联系的民营企业容易受到“政府干预”，由此承担了较重的雇员负担，即承担了较重的政策性负担，从而获得较多的政府补助，通过政府筹到更多的资金。

事实上，从相关的文献可以看出，政策性负担引起的道德风险和为企业提供融资被认为是一个相互影响、恶性循环的过程。承担政策性负担的企业会促使企业经理人的道德风险从而造成亏损，使政府为企业提供再融资；而若政府一定会补贴亏损企业，企业管理人员预测自己偷懒的机会成本降低，因此道德风险问题会进一步加重，而这反过来会导致更多的亏损和补贴，这样就形成了一个恶性的循环。总体来说，有关政策性负担影响企业筹资活动这方面的研究正在不断地丰富，但也存在不足，对于政策性负担所影响的企业筹资份额是多少？在总筹资额中所占比重是大是小？还未进行相关量化研究。

2.政策性负担对企业投资活动的影响

除了政策性负担对筹资行为的影响外。如今学者们越来越多开始把目光投向企业投资活动方面，这一研究也日益成为了热点。

国外学者伯格罗夫和罗兰［17］探讨了政府通过给银行提供补贴的方式来诱使银行为坏项目再融资的可能性，他们认为，政府为了承担社会目标，以为银行提供津贴方式来诱使银行为坏项目再融资，而银行因为承担了社会性负担就会投资一些坏项目，这就影响了银行的投资行为。而米切尔［18］在分析了银行中存在的消极性或软性现象时也指出，由于银行承担了政策性负担，预期政府将事后干预并解救亏损银行，这一预期使得银行没有积极性清算坏项目而产生“对营救的投机”，在进行投资决策时，存在着消极的投机行为。此后，Martin Besfamilie和 Ben Lockwood［19］在分析联邦的预算软约束时指出，政策性负担引起的预算软约束会引起过度投资和低效率，但硬预算约束可能导致投资不足。

国内学者柳建华［20］认为，国有上市公司较非国有上市公司更可能成为政策性负担的载体，同时，这类企业银行负债刚性约束更为软化，银行负债的治理作用未能得到体现，甚至存在高负债高投资的现象，代理人的预算软约束的道德风险也更为严重。在此基础上，盛明泉［21］则以2008─2009年我国所有A股上市公司为样本，通过实证研究证实政策性负担所引起的预算软约束，会导致上市公司产生过度投资现象，而且国有企业的过度投资倾向比民营企业更为强烈。使得这一观点更具有说服力。

因此，很多学者认为政策性负担会导致杠杆作用的失效，增加了企业代理成本，影响企业投资行为，但有关这方面的研究也只是处于初步阶段，需要更多相关的研究，以不断地形成完善的理论体系。

（二）政策性负担影响财务行为所造成的经济后果

政策性负担在企业投资、筹资等方面都对企业行为造成了影响，而这些影响必然会产生一定的经济后果。由于大多研究表明政策性负担对企业财务行为带来的是不良的影响，因此现有研究也大多表明这些影响会导致企业绩效的降低，给企业经营业绩带来不利影响。

国外学者 Boycko，Shleifer和 Vishny［22］分析认为，除了公司内部治理问题以外，政府干预被认为是国有企业效率低下的重要原因。实际上这里的政府干预也属于企业承担的政策性负担。而Holz［23］则利用中国工业统计数据，证实了政策性负担对国有企业低绩效的影响。但是，Holz的研究没有控制行业的因素，这可能对研究发现造成重大影响。同时，Fan表示政府通过强迫企业承担多重目标，即让企业承担政策性负担，以完成本该政府履行的职责，而这些目标与企业价值最大化目标相冲突，承担的政策性负担越多，冲突越大，对企业业绩的负面影响也越大。

相比之下，国内有关研究相对丰富，林毅夫［14］指出国有企业政策性负担以及政策性负担所导致的预算软约束才是目前国有企业绩效低下的根本原因。随后，薛云奎，白云霞［24］在对2000─2005年国有控股的上市公司为样本进行分析后认为政府对承担了政策性负担的国有企业确实给予了补贴，冗余雇员降低了高管的薪酬激励从而增加了代理成本，对企业业绩产生了负面效应。曾庆生［25］更是基于国有企业改制上市的经验研究，从转嫁政策性负担动机的角度，研究了大股东集团政策负担对其占用上市公司资金的影响及其经济后果。经验证据表明，上市时大股东集团承担的政策性负担越多，大股东在上市后三年中非经营性占用上市公司资金的概率越高且占用资金规模越大，公司上市后三年的经营业绩越差。因此，对于政策性负担降低了企业绩效这一观点越来越多地得到学者们的认同，随着经济发展和改革的深入也越来越证实了这一观点。

同时，对于政策性负担造成的经济影响，曾庆生［26］还指出另外一方面的结果，认为国有控股上市公司仍然面临“行政干预”出现超额雇员，即承担社会性负担，这种超额雇员会通过增加权益代理成本来最终影响公司的价值。

通过国内外研究可知，政策性负担通过影响企业财务行为，造成企业业绩下降，而这又主要通过两方面来表现。一方面，有些文献表明，政策负担影响企业相关财务行为，会导致企业产生不良资产，经营成本增加，而最终影响企业经营成果；另一方面，也有部分文献认为，政策性负担影响企业的财务行为，会产生经理人腐败和代理问题，而引起企业绩效的下降。以下对这两方面的相关文献进行简单的梳理。

1.通过影响企业资产运营，增加企业经营成本

对于政策性负担影响企业财务行为会导致不良资产的产生、使资金循环过程受阻等后果，国外的研究中，德邦德—弗里贝尔模型［27］指出国企私有化会加强经理的激励机制，但因为企业承担政策性负担而引起的严重的软预算约束问题，使政府对企业的补贴更为恶化，而且还会导致企业资产受到掠夺的现象。国内学者林毅夫等人［28］则认为，国有企业承担的政策性负担中，社会性负担无疑增加了国有企业经营的成本。随后他又指出，政策性负担—信息不对称—软预算约束，形成了一个恶性循环，内生地导致了国有企业当前的效益低下和国有资产流失的问题。沈其云［29］也指出，政策性负担重而不是高负债率导致国有企业效益差、资金循环过程受阻、银行贷款演变为不良资产。他认为，只有从根本上消除国有银行的政策性负担才能解决中国银行体系内生的不良贷款增量问题。随后，陈鹏远［30］更是从实践和理论两方面推导出：国有商业银行不良资产的形成原因是因为国有银行承担大量政策性负担。

关于政策性负担影响企业经营成本方面，曾庆生、陈信元［31］选择了1999─2002年健康运营的上市公司为样本，通过实证研究发现国家控股公司承担了高于非国家控股公司的劳动力成本，导致这种高劳动成本的原因可能是超额雇员和高工资率，而这是由企业承担社会性负担所引起的；此外，他们还发现政府控股越直接或控制力越强，公司超额雇员就越多，相应地，劳动力成本也越高，从而使企业经营成本增加。但薛云奎，白云霞［24］却提出了不同的意见，他们通过对2000─2005年A股国有上市公司冗余雇员的相关问题研究发现，冗余雇员越多的国有企业，雇员的平均工资率越低，暗示冗余雇员并没有使企业承担更多的劳动力成本，而是通过降低高管的薪酬激励从而增加了代理成本，最终导致企业业绩下降。目前，对这一研究尚未形成定论，仍处于探讨中。

2.通过加剧经理人腐败问题和代理问题

政策性负担导致企业绩效下降，不仅通过企业出现不良资产、资金循环受阻来表现，还会通过产生或加剧经理人腐败问题和代理问题来最终实现。斯密特和舒立兹指出，很多企业因为承担了大量的政策性负担而导致了亏损；同时，还认为因为承担了政策性负担，可以从政府那里获取大量的津贴来弥补，使得企业经理缺乏重组的激励，引起了经理人代理问题，随后，Frydman et al.认为承担政策性负担的企业会出现预算软约束现象，企业经营业绩、控制权市场等便失去了对管理层的约束能力，使得经理人激励下降，工作懈怠、铺张浪费、追求个人享受等各种代理成本增加，最终损害企业效率。闫伟［32］通过在委托—代理理论分析框架下的探讨，认为政策性负担是导致国有企业经理腐败问题的根源，政策性负担使得企业的经营绩效与经理的努力程度不一定必然正向关联，企业的所有者无法有效地衡量经理的努力程度，导致了所有者和经理间的信息极不对称，从而恶化了国有企业经理腐败问题，影响了企业的经营绩效。同时，黄新飞，张娜［33］也指出政策性负担不但产生了预算软约束问题，而且加深了信息不对称程度，导致经营者追求灰色收入，带来了严重的道德风险，降低了银行经营者的经营性努力。之后，杨洁等人［34］［35］运用我国上市公司2001─2005年的经验数据以及构建预算软约束下银行与企业之间的博弈模型，分析了企业外部政策性负担对杠杆治理效应的影响，认为政策性负担会软化其债务约束，导致债务融资对经理代理成本的治理作用失效，增加代理成本。

综上所述，很多研究证明了政策性负担对企业财务行为影响造成了不良的经济后果。但我们还应认识到，这些研究还并未对这些后果进行量化。因此，仍需不断发展和完善。

三、结语

总的来说，理论界关于政策性负担及其对国有企业财务行为影响进行了比较多的讨论，但这些研究还显得相对零散和匮乏。在经济转型时期，很多企业尤其是国有企业普遍承担着政策性负担，剥离政策负担对于国有企业改革、提高企业自身能力具有重要的理论及现实意义，因此对政策性负担的相关研究还是不可缺少的。

同时，我们还应了解到，关于这一研究课题，在很多方面还存在着空白和不足。第一，现有文献并未研究政策性负担对企业财务行为的影响是否具有时间序列特征，即：研究政策性负担对企业财务行为的影响是否随着时间的推移逐渐减弱，以及随着我国改革开放的逐步深入和经济的飞速发展，政策性负担对企业财务行为的影响是否逐渐变小，这些都并未有相关研究；第二，还没有相关的量化研究，以准确地评判政策性负担对各企业财务行为造成的影响的程度是多少；第三，在政策性负担具体会对哪些财务行为会产生影响方面也存在着漏洞，未全面指出其所影响的财务行为，如：对政策性负担是否会导致企业恶性增资①的行为尚无相关研究成果；第四，关于政策性负担的研究对象还是主要集中在国有企业，对民营企业以及高校等其他领域研究较少。不过，随着经济的持续发展以及学者们的不断重视，在随后的研究中我们将期待更多有价值的学术成果，不断发展和完善相关理论体系，以进一步指导实践。

注释：

①恶性增资是指对于前期投入大量资源的项目，在预期收益小于零时，决策者仍然坚持增加投资的行为（Wilson&Zhang，1997）。

［1］王莹莹.政策性负担：国有企业改革的掣肘［J］.改革与理论，2003，（5）：11─13.

［2］Kornai,Janos,1986,“The Soft Budget Constraint”,Kyklos,1986,39（1）,pp.3─30.

［3］Shleifer,Andrei,and Robert W.Vishny,“Politicians and Firms”,Quarterly Journal of Economics,109（4）,November 1994,pp.995─1025.

［4］Bai,Chong-en,Qiao Liu,Joe Lu,Frank M.Song and Junxi Zhang，“Corporate Governance and Market Valuation in China”,Journal of Comparative Economics,2004（324）,pp.599─611.

［5］Wang Jiwei，Governance Role of Different Types of State-shareHolders:EvidencefromChina’sListed Companies，The Hong Kong University and Technology PH.D Dissertation,2002.

［6］林毅夫，蔡眆，李周．中国的奇迹——发展战略与经济改革［M］.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.

［7］林毅夫，蔡眆，李周．充分信息与国有企业改革［M］.上海：上海人民出版社，1997.

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［23］ Holz, C. A., Long Live Chinese State-Owned Enterprises:Deflating the Myth of Poor Financial Performance，Journal of Asian Economics,2002（13）,pp.493─529.

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