煤炭建设工程投资管理面临的问题及对策探析

□苑 茹

（河南煤业化工集团有限责任公司，郑州 450046）

煤炭工业是关系国民经济命脉和能源安全的重要基础产业。随着我国经济高速发展，全社会对能源的需求日益增长，促进了煤炭工业的快速发展。“十一五”期间，煤炭产量由23.5亿吨增加到32.4亿吨，投资总额1.25万亿元，是“十五”期间的5.5倍。“十二五”计划新开工建设规模7.4亿吨/年，建成投产规模7.5亿吨/年［1］。这些为煤炭工业的发展提供了前所未有的发展机遇,同时，对提高煤炭建设工程投资效益、加快基本建设速度和提高建设工程质量等煤炭基本建设管理工作又提出了更高的要求。因此，加强煤炭基本建设投资管理，合理有效地降低建设项目的资金投入，进一步提高企业的经济效益已成为煤炭工业发展中面临的一项重要任务。

一、煤炭建设工程投资管理的特点及主要影响因素

1.煤炭建设工程投资管理的特点

与普通工业民用建筑相比，煤炭建设工程及其投资管理工作具有投资规模大、建设周期长、内容构成复杂、涉及专业多、投资难控制等特点：

（1）煤炭建设工程投资规模大，项目投资管理工作难度大。随着我国工业化进程的不断加快，市场对煤炭的需求不断增大，煤炭建设项目不断增加。特别是为了适应国家煤炭产业规划发展和产业政策导向的要求，如实施大基地、大集团、大矿井规划建设及转方式调结构的需要，一些大型煤炭企业已从单一煤炭生产转变为以煤为基础的煤基产业链。煤炭企业除了采煤、洗选、运输煤炭外，还通过煤炭就地转化、增加产品附加值的方法，向电力、化工、钢铁、铝、建材等行业延伸，煤炭企业基本建设的投资规模越来越大，一个建设项目投资十几亿元、几十亿元已很普遍，一些特大型项目多则投资上百亿元。随着煤炭基建投资数量和规模的不断扩大，拟开工、新开工项目众多，每个工程项目都有特定的用途，功能、规模，投资控制每项工程的结构、空间布置、机电设备配置都有不同的要求，致使企业建设项目投资管理工作任务重、难度大。（2）影响煤炭建设工程投资的不确定因素多。随着“十二五”时期煤炭资源整合和兼并重组工作的全面铺开，兼并重组煤矿跨行业、跨地区扩张现象多，分布在不同地区不同条件的建设项目，特别是位于偏远山区的建设项目不仅在人工、材料、机械消耗上有差异，而且不可预见因素多。同时，工程所在地不同的自然、经济条件也会对建设项目的投资、工程造价造成较大的影响。（3）煤炭工程建设项目涉及的行业多，管理环节复杂。煤炭建设工程从大的方面可分为煤炭建设工程和非煤建设工程两大类。在煤炭建设工程中，涉及煤炭、公路、铁路、电力、通信、水利、环保、安全等多个行业。从建设项目内容上看，矿井工程由两部分组成：地面工程主要由地面生产系统、辅助生产系统、生活设施、环保设施及其配套设施组成；地下工程主要由井下生产系统、通风系统、排水系统、安全设施及其监控系统等组成［2］。因矿井工程建设项目的大部分工程布置在地下，地下的煤层赋存条件、水文地质、地层构造、瓦斯地温等因素都将直接影响和改变建设工程的设计和施工。

2.影响煤炭建设工程投资管理的主要因素

（1）工程造价构成复杂，工程建设投资影响因素多。以煤炭矿井建设为例，由于矿井建设项目的工程是由地面工程和地下工程两部分组成，而且地下工程投资约占项目总投资的60%─80%［3］。不同的工程执行不同的定额，不同的定额有不同的行业要求，致使工程建设项目的工程造价定额执行跨度大。此外，煤炭资源状况、勘查质量、开采工艺及地面、地下自然条件等都将直接影响到建设项目的工程造价和项目建设总投资。（2）工程建设投资需要动态控制。一是因煤炭项目建设周期长，在较长的建设周期内往往会出现一些不可预料的变化因素，比如材料价格变化、国家利率调整、不可抗力因素或因承、发包方原因等，都会引起建设工程投资的变动。二是大规模的工程项目需要各种不同规格型号的材料、设备，在市场经济条件下，这些材料、设备价格的变化幅度大。尤其是煤炭工程建设项目的材料、设备投资额在整个项目总投资中约占40%─60%［4］,因此，建设工程投资必须进行动态管理，即是在整个建设期内建设工程投资必须随时进行动态跟踪，适时进行工程项目的工、料、机的造价调整。（3）工程投资管理工作需要高素质的人才队伍。由于煤炭建设工程投资构成复杂、影响因素多变、工程投资控制难度大，为了能够在工程投资管理中，准确分析、查找工程投资的影响因素、提出控制对策，及时采取有效措施，提高煤炭建设工程项目投资效益，就迫切需要高素质的人才队伍。

二、煤炭建设工程投资管理面临的问题分析

1.建设项目投资管理体制不健全，缺乏有效的激励和约束机制

一是煤炭企业建设管理部门力量薄弱，建设管理人才缺乏，建设管理工作质量不高。二是参建的各方企业责任意识不强，责任落实不到位。建设单位、设计单位、施工单位缺乏统一的投资管理目标和相互沟通，工程监理单位往往只局限于施工阶段的质量与进度管理，设计单位在设计阶段虽做了投资的方案比较，但由于缺少对设计方案经济指标的控制约束，导致设计保守、投资偏高。三是项目法人单位作为工程建设投资管理的主体，缺乏必要的监督和约束制度，造成建设单位对投资控制重视不够，缺乏节约意识，片面追求进度和安全生产，忽视了投资效益。

2.建设项目投资管理不到位，投资决策不合理

目前，大多数煤炭投资项目决策不合理，项目建成后达不到预期效果。其主要原因:一是对项目建设前期决策阶段的投资决策不够重视，大多数企业缺乏进行投资项目可行性分析的专业班子，且缺乏建设前期确定工程投资的有效依据，只能依据专家、企业领导等决策者们的经验或者借鉴已完成的项目投资或相似工程投资进行估算，但又往往因为诸多因素影响，最终出现“三超”现象相当普遍。二是项目前期决策阶段投资管理的基础性工作欠缺。在项目决策时，在没有进行深入细致的调研工作的情况下，由于缺乏数据信息，或技术经济人员素质问题，在较短的时间内无法进行可靠的市场分析预测，使得生产规模和投资的确定缺乏足够的依据。三是项目可行性研究评价被过于理想化。一些投资项目，决策者只是乐观看待投资结果，忽略了对不确定性和投资风险的评价。也有部分建设单位则是为了所报项目能被立项部门顺利批准，便按照项目预期目标去返算投资估算，结果增加了估算的不准确性。

3.设计文件编制质量不高，建设项目的工程投资得不到合理的控制

近年，随着国家煤炭产业政策的调整和煤矿安全生产监管力度的不断加大，新增了许多煤矿资源整合项目和改扩建项目，煤矿设计单位的工作量成倍增加，设计单位超能力满负荷地工作。特别是由于工期的要求，建设单位往往违背基建程序，“先开工、后设计”、“边施工边变更”的现象普遍存在。设计单位由于时间的限制，不能及时了解工程实际，设计存在漏项、多项等现象。有的设计人员因没有充分的时间深入现场调研而“闭门造车”，项目负责人又无暇对设计文件进行认真通览和审查，常常出现设计文件编制质量不高的问题。例如：有的设计人员因“闭门造车”，所提交的总平面布置图与工程实际情况相差甚远，可操作性不强。有的因忽略施工图设计，结果使建设项目的投资、质量、工期等均得不到合理的控制。此外，在许多建设项目的设计阶段，建设单位大多采用分阶段(可行性研究、初步设计、施工图设计)设计招标的方式，以减少或控制项目投资。但由于煤炭建设项目分别在地面和地下，执行多个行业的规范设计标准。项目的设计参数、采矿工艺、概算指标的许多方面都需要设计人员具备相应的实际经验、工作思路，以贯穿项目设计的各个阶段。结果分段设计、变换设计单位、更换设计人员都对项目设计的连贯思考造成了一定影响，容易造成项目整体投资失控。

4.施工阶段工程投资控制存在的主要问题

（1）违反工程建设中的相关程序。目前许多单位，为了搞面子工程、政绩工程，没有做好必要的准备，对投资额度的要求，投资标准的把握，设计深度的审查，招标和合同管理工作没有严格把关，忽视了投资管理和造价控制的程序，致使造价控制和监管工作的难度增大，对造成的损失也没有相应的责任约束，从而使工程造价难以得到有效的控制。（2）建筑工程施工现场管理混乱。有些单位由于监理工程师的业务素质差，对合同、预算和有关规定的不熟悉，存在盲目签证、随意签证的问题。有的承包商为获取高利润，设法巧立名目，弄虚作假，有意扭曲合同的界限含义，以少报多，蒙混过关。（3）建设单位，监理单位和业主单位之间的关系混淆。因社会上对监理服务的认识不够，同时有的监理人员专业素质不高，职业道德素质低下，建设单位不敢完全放权监理。所以，目前很多建筑工程项目在施工实施阶段，凡涉及到工程造价变更的问题，均由建设单位来做决定，监理往往成为虚设。（4）合同管理工作欠规范。一方面，合同条款不够严密，实施过程中合同双方对合同条款的理解不一，影响工程顺利进行；另一方面，对合同的法律性认识不足，有法不依，有法难依。

5.建设工程投资管理人员业务素质和项目管理水平难以适应时代的要求

目前，建设工程投资管理人员及其工作暴露出来的一个最大问题就是不适应现代建设工程投资管理的要求。具体表现在：一是专业管理人员技术素质差，不能快速果断地处理复杂的工程技术经济问题，投资预控能力差，大量的工作仍停留在事后处理阶段；二是不善于组织协调工程项目各主体间的关系；三是广泛缺乏经济和法律知识，处理建设工程纠纷能力差；四是随着信息技术的发展和管理模式的不断变革，建设工程投资管理的信息化已成必然趋势，但企业经营观念落后、组织体制的僵化、技术力量不足和基础管理工作不强，致使建设工程信息资源管理缺乏系统性，投资信息化管理工作相对滞后。

三、加强煤炭建设工程投资管理工作的路径选择

1.完善工程投资管理体制,建立有效的工程投资管理机制

一是建立和完善工程投资管理组织结构。鉴于煤炭建设工程规模较大、管理复杂，要在综合考虑煤炭建设工程投资管理工作实际的基础上，建立适宜的项目组织结构，解决管理效率低下的问题。二是加强建设项目管理人员培训，提高基建管理人员素质。随着我国煤炭建设工程的快速发展，建设项目管理方式和管理模式的改进对投资管理的要求不断加大。因此，有必要加强建设项目管理人员培训。通过学习法律法规、产业政策、规程、规范、标准和专业技术知识，不断提高基建管理人员的职业道德和业务管理水平。三是建立和健全工程投资管理的责任制度，包括有关投资管理的各项责任制度、投资计划、投资分析、核算制度及完善的投资目标责任体系，实行严格的“项目法人责任制”，强化投资主体的约束机制，分层次落实责任，加强投资控制管理。四是重视建设项目全过程审计，发挥审计监督作用。工程项目的审计不仅要重视被审项目的事后审计（竣工结算审计），更要重视事前和事中审计。通过事前审计，使工程项目设计施工方案的编制更趋合理，有效地防止或避免可以预见的失误。通过事中审计，对施工阶段全过程进行审计监督，不断提高投资控制的针对性和效益性。

2.重视决策阶段投资可行性研究，提高项目决策水平

在投资决策阶段，必须对各种技术方案和建设方案进行认真的技术经济分析和比较论证，对项目建成后的经济效益进行科学的预测和评价。一是要做好收集分析基础资料、市场研究等基础性工作，在充分研究项目投资影响因素的基础上，进行多方案比选，选择最优方案。二是认真编制并严格审查项目投资估算。因投资估算是整个项目的投资最高限额，是控制工程造价的源头。所以要重视技术论证和经济评价，采用科学合理的估算方法和可靠的数据资料，对实施过程中的各种风险进行客观评估和预测，从而准确地确定投资估算额。三是在建设项目可行性研究中引入竞争制。通过对可行性研究工作进行招标，形成竞争机制。从众多方案中选择技术先进、安全可靠、经济合理的方案，从而达到投资控制的目的。

3.提升设计质量，强化设计阶段的投资控制

设计阶段是工程投资管理的决定性环节，设计质量对整个工程建设的效益至关重要。据分析，设计费一般不到建设工程全周期费用的1%，但这小于1%的费用对工程造价的影响程度却占到75%以上［5］。因此，项目投资控制的重点在于施工之前的投资决策和设计阶段，特别是项目作出决策后，提升设计质量便是控制项目投资的关键。所以煤矿建设项目在设计阶段要做好事前控制，一是择优选择设计单位。要公开招标、评标对设计方案进行技术经济评价，通过开展设计竞标，择优选择设计单位。二是实行限额设计。要在保证工程各项功能的前提下严格控制施工图的设计，严格按照批准的可行性研究报告及投资估算控制初步设计。对于有条件的煤炭建设项目，从项目可行性研究决策开始，建设(投资)方可择优选择一家具备有其建设项目设计资质和能力的设计单位来进行项目全过程的工程限额设计，确保全过程控制目标。三是设计人员要与造价人员密切配合。在选择设计方案时，设计人员在设计中要有较强的经济意识，要与建设投资管理人员及时沟通密切配合，通过技术比较、经济分析和效果评价，正确处理技术与经济之间的关系，在提高技术质量的同时控制工程造价。四是设计单位的项目负责人应认真履行全面协调、质量管理的技术职责。在设计文件形成初稿后，项目负责人应对初稿认真审查，切实避免设计原则、文字和技术数据错误及文图矛盾现象，确保设计文件的严谨性、技术性和适用性。五是要重视施工图设计。为提高煤炭建设项目的投资、质量、工期等的控制和管理水平，避免施工阶段不必要的修改，减少因设计变更造成的损失，在开工之前，要把一切问题放在纸上修改，并最大程度地减少设计错误，为煤矿建设项目创造良好的技术经济效果。

4.加强招投标阶段和施工阶段的投资管理，有效地控制建设过程中的项目投资

由于通过投标竞争，业主在众多的投标单位中择优选择报价合理、质量好、信誉高的设备供应商和建设施工单位，不仅有利于确保工程质量和缩短工期，更有利于降低工程投资，特别是随着科学技术的发展，现代化的煤矿机电设备的投资在整个煤矿项目投资中所占的比重越来越大，因此招投标是实现投资控制的重要手段之一。此外，在广义的建设施工阶段（包括施工准备、施工、设备安装、竣工验收、试生产等阶段）往往会出现合同约定的施工工期和材料、施工条件、工程量、设备价格等发生变化的情况，也有可能出现承发包双方在履行合同的时候出现纠纷导致索赔。这些情况的出现都会在很大程度上对合同约定的投资造成影响，甚至会造成工程结算远远超过计划投资。所以在招投标阶段和施工阶段，一是要从严格投标资格预审和慎重选择评标人员两方面规范工程招标工作，确定合理的计价方法。二是采用合理的投标限价，将工程投标价自主地交给市场参与，让投标单位针对自己的实际技术水平灵活机动地调整报价，以使报价能够比较准确地与工程实际相结合。三是选用合理的合同形式，严格合同管理。要根据工程的不同条件和要求选用适当的合同形式。同时，签订合同时内容必须严密完整，合同的法律性必须完备，风险的分摊要合理。要吸收国外合同条款中的合理部分，结合相关的金融、保险、建筑法律法规，对现行的合同文本进行修订，保证合同的严肃性，为工程投资的有效控制提供法律上的保证。四是在建设施工阶段要严格按照图纸施工，严格控制工程变更、材料代用、现场签证、额外用工及各种预算外费用，加强现场施工管理。要明确工程项目投资控制目标，严格控制工程费用的支付与工程量的计量，加强合同的风险控制与防范，减少工程索赔风险。五是加强竣工决算阶段管理。建设项目竣工结算审核是工程投资控制的最后环节，通过对结算的审核与管理，使结算价款不仅符合合同约定，而且能客观控制工程投资实际情况。为此，要做好审核工程决算书工作，在各项手续齐全的前提下，通过严格审核工程量、审核项目单价、审核取费程序等内容，确保工程结算的准确性和真实性。

5.综合运用投资管理各项措施，确保建设工程投资目标的实现

为了确保工程建设投资目标的实现，一是从组织上采取措施，包括明确项目组织结构，明确各级投资管理人员的任务、权力和职责，从而使所有的投资管理人员都负有投资控制的责任。二是从技术上采取措施，包括重视设计和施工方案的选择，严格审查监督初步设计、技术设计、施工图设计、施工组织设计，关注新技术新材料在建设工程中的运用，努力降低工程的投资。三是从经济上采取措施，包括对各项费用支出，应认真做好资金的使用计划，并在项目的各个阶段严格控制各项开支。同时采取必要的奖罚措施，加强投资管理的各项工作。四是要提高煤炭项目建设的信息化管理水平。要从组织结构上建立健全信息管理机构和人员，加强信息管理的硬件和软件建设，不断地提高专业管理人员的信息管理技能，满足煤炭基本建设信息管理的需要。要健全建设项目信息管理标准和有关制度，促进信息管理的标准化、规范化。针对基本建设项目实施的不同阶段，按照信息管理要求，有针对性地及时进行信息的收集、储存、处理和交流等工作，通过信息化管理，进一步提高煤炭基本建设管理效率。

［1］国家发改委.煤炭工业发展“十二五”规划［EB/OL］.人民网，2012─03─22.

［2］罗华阶.浅谈煤炭工程建设项目的投资控制对策［J］.煤炭工程，2007,（11）.

［3］李培磊，等.矿井建设项目全过程造价管理［J］.煤炭经济研究，2009，（10）.

［4］王宁.煤炭工程建设存在的问题及对策探讨［J］.中小企业管理与科技，2001，（3）.

［5］朱从斌.煤炭企业建设项目全过程造价管理探析［J］.煤炭科技，2009，（8）.